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Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite

28 avril 2016 : Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite ( rapport d'information )

N° 563

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 avril 2016

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) : les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse. Raisons et conditions d'une réussite,

Par M. Christian MANABLE et Mme Françoise GATEL,

Sénateurs.

La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation est composée de : M. Jean-Marie Bockel, président ; MM. Christian Favier, François Grosdidier, Charles Guené, Georges Labazée, Joël Labbé, Antoine Lefèvre, Jacques Mézard, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Rémy Pointereau, René Vandierendonck, vice-présidents ; Mme Caroline Cayeux, MM. Philippe Dallier et Marc Daunis, secrétaires ; MM. François Calvet, Luc Carvounas, Bernard Delcros, Michel Delebarre, Éric Doligé, Vincent Eblé, Jean-Marc Gabouty, Mmes Françoise Gatel, Éliane Giraud, MM. Jean-François Husson, Dominique de Legge, Michel Le Scouarnec, Christian Manable, Jean Louis Masson, Philippe Mouiller, Philippe Nachbar, Louis Pinton, Alain Richard, Mmes Patricia Schillinger, Nelly Tocqueville, Catherine Troendlé et M. Jean-Pierre Vial.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La France compte désormais 35 885 communes, selon un récent décompte de la Direction générale des collectivités locales. Nous sommes donc passés en-deçà du seuil psychologique de « la France aux 36 000 communes ». Cette « révolution silencieuse », opérée en toute discrétion, est le fruit des communes nouvelles, qui sont 317 à avoir vu le jour au 1er janvier 2016, regroupant 1 090 anciennes communes.

Ce succès est dû à la conception même de la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015, largement inspirée par les débats au sein de l'Association des Maires de France : conçu par et pour le terrain, le mouvement a été initié par les élus eux-mêmes, sur la base du seul volontariat. L'accompagnement financier de la réforme a joué un rôle non négligeable, mais qui ne peut à lui seul expliquer l'engouement que certains territoires ont pu connaître pour les communes nouvelles. En revanche, il a joué un rôle de déclencheur et permet d'accompagner au mieux les collectivités dans leurs projets, lesquels doivent pouvoir être construits après mûre réflexion, et non dans la précipitation.

La prorogation de l'incitation financière, pour laquelle la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a milité avec succès1(*), était nécessaire pour donner ce temps de réflexion et de construction aux communes qui peuvent légitimement hésiter sur le devenir de leurs territoires. L'objectif de ce rapport est de les accompagner au mieux en présentant un guide des bonnes pratiques qui contient quelques exemples d'écueils à éviter dans toute démarche de création de communes nouvelles.

Ce rapport a été construit selon la philosophie des communes nouvelles, en partant du terrain : vos rapporteurs ont ciblé une quinzaine de départements illustrant la diversité des communes nouvelles. Ils ont contacté tant des communes nouvellement créées que des communes qui ont été dans l'obligation de retarder leurs projets. Vos rapporteurs ont recueilli leurs expériences par le biais de questionnaires et sont également allés à leur rencontre avec deux déplacements en région. Ils ont échangé avec les maires de communes, des maires délégués, des représentants d'associations locales, du conseil départemental ou de différents services de l'État. Enfin, une table-ronde a été organisée au Sénat le 31 mars 2016.

À chaque étape, vos rapporteurs ont veillé à interroger des élus représentant l'extrême variété des situations : communes rurales, communes urbaines, communes à forte population, communes à plus faible population, grands et petits regroupements, communes issues d'intercommunalités existantes ou non,... Aucune commune nouvelle ne ressemble vraiment à une autre et chacune a sa particularité : cela prouve que le système est fortement adaptable et peut largement continuer à se développer.

Après un premier bilan des communes nouvelles, le rapport présente quelques-unes des raisons qui expliquent l'engouement pour le nouveau dispositif avant de présenter les facteurs de réussite d'une commune nouvelle, ainsi que les difficultés à anticiper et les écueils à éviter. Un tableau- non exhaustif - conclut le présent rapport, sous forme d'un guide des bonnes pratiques directement inspirées et reprises du terrain.

Les regroupements actuels recréent ainsi ce qui a pu, par le passé, sembler trop précurseur ou trop moderne : à travers les communes nouvelles, on peut parfois retrouver les périmètres d'anciennes communes de canton créées lors de la Révolution française. Les communes nouvelles modifient profondément nos territoires et sont certainement appelées à se développer car elles répondent aux besoins actuels. Ce rapport a pour objet d'accompagner au mieux cette révolution silencieuse librement choisie par les élus locaux.


* 1 Communiqué de presse du jeudi 5 novembre 2015.