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Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite

28 avril 2016 : Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite ( rapport d'information )

COMPTE RENDU DE LA TABLE RONDE DU 31 MARS 2016

M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous avons confié à nos collègues Françoise Gatel et Christian Manable la mission d'identifier les bonnes pratiques en matière de création de communes nouvelles, afin de mieux accompagner les collectivités intéressées par la démarche. L'enfer est parfois pavé de bonnes intentions, et certaines communes nouvelles nées dans l'enthousiasme peuvent se trouver bloquées par de violentes discordes. Cette table ronde nous permettra d'effectuer un point d'étape sur cette révolution tranquille qui réduira, sur la base du volontariat, le nombre de communes en France. Le contexte n'est pas simple, toutefois.

Je souhaite avant tout remercier notre collègue Jacques Pélissard, président d'honneur de l'Association des maires de France (AMF), que j'ai bien connu lorsque je présidais moi-même l'Association des maires de grandes villes de France (AMGVF), désormais nommée France Urbaine. Je salue les représentants des communes nouvelles d'Athis-Val-de-Rouvre, dans l'Orne, de Rives-en-Seine, en Seine Maritime, de Moret-sur-Loing et Orvanne, en Seine-et-Marne, et de Valravillon, dans l'Yonne.

Ils représentent la diversité des communes nouvelles qui se sont créées ces derniers mois en France, avec des cas très intéressants et particuliers.

Messieurs, vous avez pu compter à la fois sur l'aide de l'AMF et sur celle des services de l'État, représentés ici par la Direction générale des collectivités locales (DGCL), et notamment M. François Pesneau, sous-directeur des compétences et des institutions locales, et Mme Françoise Taheri, sous-directrice des finances locales et de l'action économique.

Après une présentation de nos deux rapporteurs, nous dresserons un premier bilan général de ce nouveau dispositif et des accompagnements mis en place, avec la présentation de M. Jacques Pélissard. Dans un deuxième temps, nous donnerons la parole aux cinq communes nouvelles ici présentes pour qu'elles nous fassent part à la fois de leurs expériences, de leur enthousiasme et de leur difficultés. L'idée est d'identifier les écueils à éviter dans la construction d'une commune nouvelle. Dans un troisième temps, nous ouvrirons le débat.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Mon conseil municipal délibère ce soir sur la création d'une commune nouvelle ! L'objectif de cette table ronde est d'avoir un véritable retour d'expérience. Les communes nouvelles sont issues de coups de foudre ou sont des mariages de raison. Elles réservent parfois des surprises. Notre rapport se fondera donc sur vos expériences concrètes afin d'être utilisable comme un guide des bonnes pratiques. L'idée de M. Pélissard est une révolution silencieuse.

Vous êtes très représentatifs de la diversité des communes nouvelles : certains d'entre vous sont issus d'une communauté de communes, d'autres d'une union de communes ; certains d'entre vous ont créé leur commune nouvelle en 2015, d'autres en 2016, et d'autres encore à la fois en 2015 et en 2016 ! Nous verrons, à travers vos récits, la différence qui existe entre un mariage à trois ou un mariage à huit, avec des conseils municipaux de plus de 100 membres. Enfin, l'un d'entre vous représente ici non seulement sa commune nouvelle mais également son ancienne commune en tant que maire délégué. Je suis certaine que son éclairage en tant que maire délégué nous sera très utile, car il s'agit d'une fonction particulière.

Quelles ont été vos motivations lorsque vous avez lancé votre projet de création d'une commune nouvelle ? La carotte financière n'est qu'un bonus. Aucune commune nouvelle n'a été créée uniquement pour ce motif. Comment avez-vous construit l'adhésion des élus et de la population à votre projet ? Avez-vous bénéficié d'expertises juridiques, techniques ou financières ? De la part de qui ? Quelles difficultés n'aviez-vous pas anticipées ? Quelles difficultés reste-t-il encore à résoudre ? La majoration de Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) vous a-t-elle profité ?

M. Christian Manable, rapporteur. - Quels sont vos premiers bilans et vos premiers progrès notables, qu'il s'agisse de la situation financière, de la mutualisation, des projets communs, des investissements nouveaux ou des relations avec les nouvelles intercommunalités ? Comment créez-vous une nouvelle identité ? De quel accompagnement avez-vous bénéficié de la part des services de la préfecture ou de la direction départementale des finances publiques ? Quel rôle a joué cet accompagnement dans la création de votre commune nouvelle ? Y a-t-il eu des visites sur le terrain, des rencontres avec les élus et la population ? Des réunions en préfecture ? Des présentations de simulations fiscales ? Des accompagnements financiers spécifiques, par exemple à travers la DETR ?

Y a-t-il des exemples de difficultés que vous pouvez citer et qui ont été résolues ou qui restent encore à résoudre ? N'hésitez pas à vous exprimer sur le sujet car vous avez à la fois la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et la DGCL devant vous ! La notion d'accompagnement semble cruciale et déterminante et je suis certain que la DGCL pourra nous fournir des exemples de quelques-uns des accompagnements techniques qui ont pu être mis en oeuvre ou qui restent à mettre en oeuvre dans certains départements.

M. Jacques Pélissard, président d'honneur de l'AMF. - J'étais en effet président de l'AMF lorsque vous étiez président de l'AMGVF. Ensemble, nous avons affirmé le principe du bloc local et identifié ses attentes.

L'idée de communes nouvelles a été introduite dans notre droit par la loi du 13 décembre 2010, alors que M. Mercier était ministre. Le concept eut d'abord peu de succès : seules une vingtaine de communes nouvelles ont vu le jour avant 2014.

Président de l'AMF, j'étais convaincu que les communes étaient le lieu essentiel d'identification des besoins de la population, de cohésion sociale et de démocratie, et qu'elles étaient fragilisées. En 2014, il n'y a eu aucun candidat aux élections municipales dans 64 communes, et dans des centaines d'autres les listes étaient incomplètes. La baisse des dotations diminue leurs ressources, et des intercommunalités toujours plus grosses ont de plus en plus de compétences.

C'est pourquoi, en novembre 2013, lors du congrès de l'AMF, en présence du Premier ministre, j'ai affirmé que nous avions besoin de communes fortes et non de coquilles vides, et - avec l'assentiment du bureau - appelé au développement de communes nouvelles. Cet appel, repris dans la résolution finale du congrès, a débouché sur une proposition de loi déposée en janvier 2014 et votée le 16 mars 2015 presqu'à l'unanimité - un seul groupe s'est abstenu. Entretemps, la loi de finances pour 2014 a prévu un accompagnement financier à la création de communes nouvelles. Il y avait urgence !

Les communes nouvelles naissent dans des cas de figures variés : regroupement de communes voisines, affirmation d'un bourg-centre, transformation d'une intercommunalité... Mais elles ne se font que sur la base du volontariat et constituent toujours une entité nouvelle qui conjugue efficacité et proximité.

Cela n'a pas été évident : j'ai reçu plusieurs lettres me reprochant de faire disparaître les communes. Mais nous pouvons nous féliciter d'une réforme qui, loin de consister en l'application d'un schéma du préfet ou en l'imposition d'un plafond ou d'un seuil, est l'émanation de la liberté du terrain.

L'AMF a mis en place un dispositif interne d'accompagnement juridique à la création des communes nouvelles, et s'est dotée d'un logiciel de simulation de ses conséquences financières. L'aide de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et un soutien associatif fort ont également facilité ce processus.

Au 1er janvier 2016, 317 communes nouvelles ont été créées, et on compte 400 projets en gestation.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Cette démarche n'en est qu'à ses débuts... Écoutons les maires.

M. Benoît Maury, adjoint au maire de Valvarillon, maire délégué de Neuilly. - Au départ, nous étions quatre communes, de 250, 300, 400 et 700 habitants, et nous partagions un syndicat intercommunal à vocation scolaire (SIVOS) ainsi qu'un syndicat d'assainissement. À la suite de la dernière réforme des collectivités territoriales, le préfet a envisagé de rattacher ces quatre communes à des intercommunalités différentes. Comment aurions-nous gardé nos écoles ? Nous avons commencé à trois, en janvier 2015, car le quatrième maire était opposé au projet. Nous l'avons néanmoins associé aux réunions. Notre commune nouvelle date du 1er janvier. Nous n'avions pas tout prévu, mais nous souhaitions avancer. L'État ne nous a aucunement aidés : le préfet s'est contenté de prendre l'arrêté, et c'est tout. Des informations contradictoires nous parviennent...

Neuilly avait confié la régie du réseau d'eau à un syndicat extérieur. Comment transférer les reliquats dans le budget de la commune nouvelle ? Nous l'ignorons. Il faut aussi gérer les susceptibilités de chacun. Ainsi, la secrétaire du SIVOS a dû déménager, et sa ligne téléphonique est menacée, alors qu'elle sert aussi à la cantine ! L'AMF nous a aidés. Nous avions sollicité un cabinet privé, qui n'a fourni que quelques estimations peu utiles. Nous avons évité la baisse des dotations, certes, mais nous avons perdu des subventions ! À quatre communes, nous avions en effet droit à deux DETR par commune. Aujourd'hui, il n'y en a plus que deux pour la commune nouvelle. Au total, nous sommes perdants. Et je ne parle pas des amendes de police... Des aménagements sont nécessaires, donc.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Quelle est votre sous-préfecture ?

M. Benoît Maury. - Auxerre.

M. Jean-Marie Bockel, président. - C'est un des rôles du sous-préfet que de fournir ses conseils...

M. Benoît Maury. - En l'occurrence, il ne l'a pas fait. Pour l'urbanisme, une commune était soumise à un plan local d'urbanisme, et les trois autres au règlement national d'urbanisme. Le préfet a pris un arrêté dont la conséquence est que les permis de construire seront de nouveau soumis à son contrôle de légalité.

M. Bastien Coriton, maire de Rives-en-Seine. - Mon canton est un peu atypique, puisqu'il compte trois des six communes nouvelles du département de la Seine-Maritime, et qu'il est situé à cheval sur deux arrondissements. Rives-en-Seine regroupe Caudebec-en-Caux, Saint-Wandrille-Rançon et Villequier. Nous avons commencé à réfléchir à un rapprochement à deux il y a trois ans. Il s'agissait de construire des coopérations sans créer de syndicat. Le bourg-centre avait porté le projet d'une crèche, d'un partage du balayage de la voirie ou de la mise en place de centres aérés. En avril-mai 2014, nous avons commencé à tenir des réunions à trois pour envisager la création d'une commune nouvelle. Après la trêve estivale, nous avons organisé trois réunions publiques - une par commune. Puis, nous avons établi la charte. En novembre, deux votes très larges ont validé la démarche : unanimité dans ma commune, deux abstentions à Villequier. Dans la troisième commune, il y a eu huit votes contre sept. C'est que la maire avait annoncé qu'elle ne se représenterait pas...

L'arrêté du préfet a été pris en décembre. La DRFiP nous a bien aidés à faire des simulations fiscales, mais la DGCL ne nous a toujours pas fourni d'estimation de notre dotation, alors que nous votons le budget ce soir...

Nous avons eu plusieurs réunions avec les services de l'État pour éclairer des points obscurs. Par exemple, dans l'arrondissement du Havre, les cartes grises devront être changées incessamment sous peu, et pas dans le mien ! C'est que la création d'une commune nouvelle modifie le domicile...

Cela n'aide pas à présenter ce changement comme source de simplification. Pour l'état civil, nous avons acheté un logiciel commun afin de tenir un registre unique. On nous a même dit qu'on ne pourrait plus marier dans les communes déléguées. Finalement, la préfecture a démenti cette information, que nous tenions du procureur de la République. Bref, nous aurions pu nous dispenser de l'achat de ce logiciel.

Si le personnel de la commune-centre était enthousiaste, les secrétaires de mairie sont plus réservées, car elles craignent que leur travail ne se complexifie. Elles sont dans l'expectative, d'autant qu'elles craignent parfois pour leur emploi. Quant aux maires délégués, leur rôle n'est pas évident. Pour un élu de longue date, il est difficile de s'y adapter. Du coup, nous pratiquons beaucoup la co-signature. Chacun doit trouver sa place. Le maire de la commune nouvelle doit faire preuve de modestie pour être bien accepté.

Nous avons réparti les réserves de chaque commune. Chacune a une identité très forte. Nous avons donc opté pour un nom qui soit neutre. Du coup, nous avons un problème avec les GPS. J'ai saisi Mme Estelle Grelier de la question : pour le tourisme, il faudrait que les anciens noms soient toujours indiqués.

M. Charles Guené. - J'ai participé la semaine dernière à une réunion à l'AMF, au cours de laquelle l'INSEE a annoncé qu'il adapterait ses systèmes afin de tenir compte de ce type de problème.

M. Bastien Coriton. - Les taux diffèrent selon les communes : l'une va gagner huit points en taxe foncière et cinq points de taxe d'habitation. Une sectorisation aurait mieux valu. Alors que nous étions exclus de la DETR, nous y redevenons éligibles. En revanche, la DRAC a considéré qu'ayant aidé Caudebec-en-Caux, elle n'allait pas donner une nouvelle fois pour l'abbaye de Saint-Wandrille-Rançon, puisqu'il s'agit désormais de la même commune !

La période transitoire est décisive. L'imagination est au pouvoir !

M. Alain Lange, maire d'Athis-Val-de-Rouvre. - Merci, monsieur Pélissard, d'avoir tant promu les communes nouvelles : c'est grâce à vous que nous avons fait cette réforme, dont nous nous réjouissons. Au départ, nous devions réunir seize communes. Autant d'oppositions potentielles, ou de conflits de personnes à redouter ! Lors des premières réunions, nous ne nous disions pas les choses, et au moment des votes, cela bloquait. J'ai donc changé de méthode, et suis allé rencontrer chaque maire. Nous en avons convaincu huit, ce qui nous a permis de réunir 4 300 habitants. Pourquoi ? Comme l'a dit M. Pélissard, le motif financier ne suffit pas ; il faut un projet commun. De la sorte, la « carotte » doit être plutôt une cerise sur le gâteau !

Le projet n'est pas nécessairement faramineux. Maintenir les commerces et les services est déjà un bel objectif. Coup de foudre ? Plutôt mariage de raison. Ma communauté de communes avait contracté un prêt toxique, et la situation financière était catastrophique. Il n'a donc pas été évident pour moi d'être élu maire de la commune nouvelle. Finalement, j'ai obtenu 68 % des suffrages. Notre conseil municipal compte 95 personnes, ce qui est lourd à gérer, même pour l'ancien cadre de Valeo que je suis.

La perte d'identité est importante, surtout dans les communes rurales, mais la mutualisation dégage des moyens considérables. Une commune avait un « trésor de guerre », et s'est tenue à l'écart. Nous allons hériter de compétences considérables pour une commune de 4 300 habitants. Quels seront les impacts financiers ? Nous manquons de visibilité. La charge du prêt toxique sera répartie uniquement par négociation - et cela ne sera pas simple.

L'AMF nous a beaucoup aidés. Les services de l'État, moins. Pour ne pas sembler incompétent à force de devoir me contredire, j'ai chargé l'État.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Il sert aussi à cela... Nous l'avons tous fait !

M. Alain Lange. - Nous sommes exposés à des instructions contradictoires. Même la préfecture n'emploie pas le bon adressage ! Nous avons tout fait pour informer tous nos interlocuteurs, mais rien n'y fait ! Or c'est notre crédibilité qui est en jeu.

Désormais commune de plus de 3 500 habitants, nous sommes soumis à l'obligation d'un débat d'orientation budgétaire, le DOB. Trois mois après la création, nous avons pourtant bien d'autres problèmes à régler ! C'est une stupidité, mais puisqu'il n'était pas possible d'y échapper, j'ai préparé un DOB en dix minutes un soir devant ma télévision. Mieux vaudrait nous laisser une année pour construire un projet pluriannuel. Et imaginez-vous qu'une commune nouvelle dispose de quinze jours de plus pour voter son budget ? Non, c'est le contraire, elle doit le boucler quinze jours plus tôt !

Nous avons réuni une commission des impôts pour réviser les taxes. C'est en soi un exercice complexe, mais en outre, toutes les communes membres ne peuvent être représentées, si bien que nous travaillons sur des dossiers que nous ne connaissons pas. Cela n'a pas de sens, toutes devraient être présentes, ne serait-ce qu'avec un rôle consultatif.

Sur la DETR, moi qui ai déposé une dizaine de dossiers, pour environ 2 millions d'euros, j'espère des réponses positives, car nous avons bloqué tout investissement tant que nous ignorions où nous conduiraient les emprunts toxiques. La situation à présent éclaircie, nous voulons investir pour donner du travail à nos entreprises avant qu'elles ne meurent. Si deux dossiers seulement sont retenus, je crois que je donnerai ma démission !

Si la commune nouvelle était à refaire je la referais, mais les services de l'État doivent se remettre en question. Nos administrés nous jugeront sur une somme de détails qui feront la réussite ou l'échec de cette aventure.

M. Patrick Septiers, maire de Moret Loing et Orvanne. - Orvanne, constituée de Moret-sur-Loing (4 500 habitants) et Écuelles (2 500 âmes), fut la première commune nouvelle d'Île-de-France. Moret-sur-Loing ne pou vait s'étendre, enserrée dans ses remparts et bordée par la forêt de Fontainebleau ; des équipements de Moret étaient déjà construits à Écuelles. Nous avions aussi des projets communs, médiathèque, PLU. Et nous appartenions à la plus grande communauté de communes de Seine-et-Marne, 40 000 habitants et 22 communes, un ensemble au sein duquel nous voulions exister.

Nous avons donc créé une commune nouvelle ; deux équipes, l'une de gauche, l'autre du centre, ont travaillé en bonne intelligence et entrepris la mutualisation sans rencontrer de grandes difficultés... sauf en ce qui concerne le nom. La Poste a supprimé dans l'adressage le nom des communes déléguées, il en est résulté un certain pataquès ! Même problème pour les cartes d'identité et les passeports, alors qu'un arrêté précise bien que doivent être mentionnés le nom de la commune nouvelle et celui de la commune déléguée. Des mouvements d'opposition s'en sont pris à moi, m'accusant d'avoir vendu le nom de la ville.

En 2015, deux petites communes de 200 et 600 habitants, dont les dotations avaient dramatiquement diminué, ont souhaité nous rejoindre : nous les avons accueillies par solidarité territoriale et avons créé une deuxième commune nouvelle, profitant de l'occasion pour changer à nouveau le nom et prendre celui de Moret Loing Orvanne, ce qui a apaisé les esprits.

Nous avons très bien travaillé avec la sous-préfète. Et avec elle, nous avons dû inventer beaucoup, car à nos questions, la préfecture, le centre de gestion et le ministère donnaient généralement des réponses différentes. En revanche, nous avons reçu les simulations officielles en temps et en heure.

Mon opposition a saisi le tribunal administratif concernant le lieu où se tient le conseil municipal, considérant qu'il doit toujours rester le même, alors que nous avons choisi dès le début d'alterner entre les deux communes. Nos délibérations pourraient donc être remises en cause par le juge, ce qui constitue une fragilité juridique.

Les habitants ne voient pas de problème dans cette fusion, hormis lors des contrôles de circulation, quand les gendarmes leur reprochent de ne pas avoir la même adresse sur la carte d'identité et sur la carte grise ; ou lorsque mari et femme se voient délivrer le même jour deux passeports qui ne portent pas la même adresse... L'État gagnerait à améliorer la cohérence et la coordination de ses services.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Dans votre contentieux administratif, vous êtes-vous adjoint les services d'un avocat spécialisé ?

M. Patrick Septiers. - Oui. Nous aussi avons rencontré des soucis d'adressage, avec des conséquences dommageables, en particulier pour les entreprises, mais La Poste nous a envoyé un mail hier, assurant que tout rentrerait dans l'ordre de façon imminente.

Ayant constitué coup sur coup deux communes nouvelles, nous devons procéder à deux lissages de taux, mais nous ne disposons pas encore de simulations, le logiciel n'étant pas capable de traiter ce cas. Pour la commission des impôts, c'est l'Etat qui nomme les membres, espérons que toutes les communes seront représentées. Même chose au futur CCAS, qui comptera huit membres. Les communes sont de tailles très différentes, mais tous les élus sont attachés à leur CCAS...

D'autres communes frappent à notre porte. Mais, au-delà de 10 000 habitants, nous rencontrerions un problème de dotation, et une limitation du nombre de conseillers : 71 au maximum, dit la préfecture.

Pourrait-on imaginer de cumuler les deux statuts, communauté de communes et commune nouvelle ? Le rattachement à une nouvelle communauté de communes est compliqué.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Ce sont de vraies questions... auxquelles les représentants de l'État présents ce matin m'ont semblé prêter une grande attention !

M. François Pesneau, sous-directeur des compétences et des institutions locales, Direction générale des collectivités locales. - Oui, ces retours sont intéressants. Nous avons également été très attentifs aux propos des 300 maires de communes nouvelles réunis par l'AMF récemment. La proposition de loi a été votée très rapidement, nous nous efforçons d'accompagner les élus dans leurs démarches mais n'avons pu anticiper toutes les difficultés. Nous tentons de faire prévaloir, en lien avec l'AMF, la lecture la plus constructive du texte, mais la loi est la loi, et ne pas la respecter, ne pas tenir de DOB dès la première année par exemple, introduirait une insécurité juridique. Le texte devra peut-être être révisé et les procédures transitoires renforcées.

En ce qui concerne les cartes grises, le problème est double. Pour les véhicules déjà répertoriés dans le nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV), nous avons demandé à la direction de la sécurité routière (DSR) de ne pas réclamer aux habitants des communes nouvelles les 2,76 euros que coûte un changement d'adresse. Pour ceux qui ont encore une ancienne plaque, il sera compliqué de modifier l'adresse avant 2020, date du passage obligatoire au nouveau système. Le changement de plaque coûte une quarantaine d'euros, l'addition pourrait être lourde pour les agriculteurs qui ont plusieurs véhicules, tracteurs, remorques,... J'ai précisément une réunion en fin de matinée avec la DSR pour régler ce problème - et nous le réglerons. Le Gouvernement ne saurait encourager le vote d'une loi et ne pas accompagner sa mise en oeuvre administrative. C'est ainsi que le ministère de la Justice vient de rendre possibles les mariages dans les nouvelles communes déléguées, alors qu'une lecture stricte de l'article 75 du code civil pouvait sembler les interdire. Désormais, un registre d'état civil est maintenu dans chaque mairie déléguée. Faut-il y voir des contradictions dans l'application de la loi ? Non : notre position a évolué pour tenir compte des difficultés concrètes. Comment nous le reprocher ?

À La Poste, l'adressage suit une nomenclature en six lignes, la cinquième étant réservée à la mention de la commune déléguée. Mais cette ligne est rarement utilisée, si bien que les logiciels des sociétés privées, de GPS par exemple, ont retenu un codage sur cinq lignes. La commune déléguée n'est plus mentionnée, et cela crée des confusions.

M. Alain Lange. - La solution est d'utiliser une seule ligne pour deux mentions, le nombre de caractères par ligne l'autorise.

M. François Pesneau. - Dans la prochaine Lettre du droit, à destination des préfectures, j'insisterai sur la nécessité de conserver le nom de l'ancienne commune dans les adresses postales. Lorsque l'administration écrit à un administré, c'est qu'elle a quelque chose à lui dire, il faut que le courrier ne risque pas de se perdre !

Quel que soit le canal, question écrite d'un parlementaire, requête à la préfecture ou courrier directement envoyé à la DGCL, nous sommes toujours curieux de connaître vos expériences et les problèmes que vous rencontrez, afin d'anticiper, peut-être de suggérer des modifications législatives. Dans la proposition de loi Sido sur les communes associées de la loi Marcellin, nombre d'amendements, y compris du Gouvernement, ont été adoptés. Pour autant, le travail n'est pas terminé.

Mme Françoise Tahéri, sous-directrice des finances locales et de l'action économique, Direction générale des collectivités locales. - Les crédits de la DETR atteignent 816 millions d'euros, un montant sans précédent car ils ont été majorés de 200 millions pour soutenir l'investissement public local. Lorsque des communes éligibles rejoignent une commune nouvelle, cette éligibilité perdure pendant trois ans, pour éviter les effets de seuil. Le processus de gestion est déconcentré, l'administration centrale se bornant à notifier le montant de l'enveloppe départementale, répartie ensuite localement par des commissions d'élus, dans le dialogue et le consensus. Chaque année cependant, le Gouvernement fixe dans une instruction les priorités de l'investissement. Cette année, la circulaire rappelle le maintien de l'éligibilité pour les communes nouvelles qui accueillent une commune anciennement éligible. Le Gouvernement entend favoriser les investissements portés par les communes nouvelles.

Dans celles-ci, le pacte financier garantit le niveau des dotations antérieures des communes membres, exonère le nouvel ensemble de la contribution au redressement des finances publiques et maintient les dotations de péréquation. La DGF des communes a globalement reculé en 2015, mais celle des communes nouvelles a augmenté de 7,7%. La loi de finances rectificative a prolongé le dispositif au profit des communes qui seront créées après le 1er janvier 2016.

Le DOB est une modalité substantielle de la régularité du processus d'adoption du budget municipal. Il faut selon moi adopter une approche pragmatique : respecter la formalité la première année, pour se border juridiquement, puis approfondir le contenu les années suivantes.

Nous avons travaillé avec la DGFiP, pour accompagner au plus près les maires dans le calibrage de l'harmonisation des taux, en procédant à des simulations sur les effets de l'intégration fiscale progressive. Un assouplissement a également été introduit en loi de finances rectificative afin d'enclencher avec souplesse le processus d'intégration. La date limite d'adoption des procédures d'harmonisation des abattements de taxe d'habitation a été repoussée au-delà de la date de droit commun, qui est le 1er octobre.

M. Philippe Dallier. - La loi Marcellin de 1971 n'a jamais fait recette, celle de 1990 sur l'intercommunalité non plus. Il a fallu attendre la loi Chevènement et la carotte financière pour que le mouvement démarre vraiment. Je pose donc la question aux maires présents : sans le pacte financier, l'auriez-vous fait ?

M. Alain Lange. - Non !

M. Philippe Dallier. - Or ce pacte fonctionne au détriment des autres communes... Où s'arrêtera-t-on ?

M. Jean-Pierre Vial. - Que deviennent les associations de pêcheurs ou de chasseurs ? Avez-vous envisagé la fusion des associations communales de chasse agréées (ACCA) ?

M. Bernard Delcros. - La carotte financière peut être l'élément déclenchant mais c'est ensuite la représentation des territoires au sein des grandes intercommunalités qui l'emporte. La création dépend de la volonté des élus, des efforts qu'ils font auprès des électeurs pour leur faire comprendre l'enjeu d'une telle évolution. Mais ceux-ci sont aussi des administrés, dont les contrariétés peuvent anéantir tout résultat ! Sur les ACCA, un amendement a été voté au Sénat, repris par l'Assemblée nationale, le problème va donc être résolu : tant mieux, car il semble anodin, mais a son importance. Bref, il faut trouver ensemble des solutions aux petits désagréments. La DETR relève du niveau local : le préfet doit veiller à ne pas pénaliser les communes qui se sont regroupées.

M. René Vandierendonck. - Les problèmes exposés par les maires ici présents recoupent ce que nous avons entendu lors des déplacements de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des dernières lois de réforme territoriale mises en place par la commission des Lois. Les mérites de la proposition de loi n'en sont pas amoindris...

La moitié des communes nouvelles se situent en Normandie ou dans les Pays de la Loire : curiosité géographique, à moins que la façon dont le préfet se mobilise et sensibilise les sous-préfets aux enjeux de l'intercommunalité ait une incidence - comme dans le Calvados. Une première directive a été émise par la DGCL, mais il a fallu insister pour que celle-ci écrive que la négociation en vue de la constitution d'une intercommunalité était aussi l'occasion d'envisager la création d'une commune nouvelle afin de favoriser les accords locaux. Le préfet de la Manche, lui, ne s'est guère posé de questions : il a poussé aux regroupements intercommunaux, ceux-ci pouvant inclure jusqu'à 200 communes, sans aborder la problématique des communes nouvelles.

M. Patrick Septiers. - Nous avons conservé dans les communes déléguées toute la vie courante : état civil, services, école, vie associative. Seul le back-office a changé - les gens ne le voient pas.

M. Michel Le Scouarnec. - Dans le Morbihan, nous avons deux communes nouvelles. Une troisième pourrait regrouper quatre communes, mais les maires sont divisés, deux contre deux, et des référendums doivent être organisés. J'observe que la constitution d'une commune nouvelle est plus aisée si les communes sont proches et de taille similaire. Enfin, je déplore que l'aide qui leur est apportée diminue les dotations des autres.

M. Alain Lange. - La situation financière dans les petites communes rurales est si dégradée que le pacte financier est une forte incitation au regroupement. Mais ensuite, d'autres motivations passent devant.

M. Bastien Coriton. - Notre territoire est riche grâce à la pétrochimie. Deux des trois communes qui constituent notre commune nouvelle ont calculé qu'elles perdraient, dans la transformation, 45% de DGF sur trois ans, mais les aides aux communes nouvelles étant prélevées sur une enveloppe fermée, nous avons aussi compris que nous serions pénalisés si nous restions dans le statu quo. En outre, nous avions le souci d'exister dans la communauté d'agglomération.

M. Jacques Pélissard. - L'AMF a beaucoup travaillé sur cette question ; et la DGCL nous a beaucoup écoutés et aidés. Je pense que les parlementaires sont aujourd'hui très informés des problèmes et des pistes de solution, ils pourront s'en souvenir au moment de la deuxième lecture de la proposition de loi en cours d'examen : ACCA, article 55 de la loi SRU, gens du voyage : il reste un certain nombre de points à améliorer. Des communes regroupées en une commune nouvelle sont plus fortes, plus efficaces.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous vous remercions pour votre précieux concours.

M. Christian Manable, rapporteur. - Comme historien, je me suis intéressé à la création des municipalités de canton, entre 1795 et 1799. Ce fut un échec, en raison du manque de mobilité des élus et de la défaillance du personnel communal.

L'objectif initial de la proposition de loi était la simplification administrative, la réduction du nombre des communes, les économies d'échelle. Je vous renvoie au fascicule n° 166 de la fondation iFrap pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques, publié ce mois-ci, qui explique « pourquoi il faut fusionner les petites communes et mutualiser les plus grosses ». C'est que les dépenses sont plus élevées dans les plus petites, celles de moins de 500 habitants : 1 805 euros par habitant, 20% de plus que dans la strate immédiatement supérieure. On pourrait économiser 1,36 milliard d'euros ! Cette étude nous sera utile pour le rapport que nous terminerons d'ici le prochain Congrès des maires.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Nous avons pu le constater ce matin, le diable est dans les détails, mais il ne faut pas renoncer. Nous percevons la nécessité d'un projet fédérateur pour constituer une commune nouvelle, et l'utilité de ce statut dans le cadre de la recomposition des intercommunalités, non pour s'opposer, mais pour faire entendre sa voix.

M. René Vandierendonck. - Le cas du Calvados est intéressant !

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Oui. Les préfets jouent un rôle décisif. Certains, du reste, ne voulaient pas entendre parler de communes nouvelles jusqu'au 31 mars, date à laquelle les schémas d'intercommunalité devaient être achevés.

L'abondement prélevé sur l'enveloppe constante - ou plutôt l'enveloppe en diminution - finira par poser problème.

La loi est, dans son esprit, facilitatrice. Appliquée à la lettre, elle pose des problèmes. Comme l'a souligné M. Guené, sans bouger, sans déménager, on change d'adresse, ce n'est pas banal... Les procédures réglementaires doivent être adaptées.

Enfin, je confie à M. Pélissard message à l'intention de l'Assemblée nationale : la proposition de loi en navette est le bon véhicule pour régler les questions relatives à la parité, l'indemnité, le statut des délégués.