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Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite

28 avril 2016 : Les communes nouvelles, histoire d'une révolution silencieuse : raisons et conditions d'une réussite ( rapport d'information )

EXAMEN DU RAPPORT EN RÉUNION DE DÉLÉGATION

Le jeudi 28 avril 2016, la délégation procède à l'examen du rapport de Mme Françoise Gatel et de M. Christian Manable sur les communes nouvelles

M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous allons entendre la présentation du rapport de nos collègues Françoise Gatel et Christian Manable sur les communes nouvelles. La France ne compte plus que 35 885 communes, selon un récent décompte de la Direction générale des collectivités locales (DGCL). Nous sommes donc passés en-deçà du seuil psychologique des 36 000 communes. Est-ce la révolution silencieuse dont la France a rêvé dans les années 1970 ? Cette réduction du nombre des communes, qui est parfois une nécessité, s'est opérée grâce aux communes nouvelles, qui sont 317 à avoir vu le jour au 1er janvier 2016 - et ce n'est pas fini. Nous avons d'ailleurs milité pour la prorogation de l'incitation financière.

Nous avons confié à nos collègues Françoise Gatel et Christian Manable une mission assez innovante sur le sujet, avec pour objectif d'identifier les bonnes pratiques en matière de communes nouvelles, afin de mieux accompagner les collectivités intéressées par la démarche. Il conviendra aussi d'analyser les quelques échecs recensés. Nous avons organisé le 31 mars 2016 une table-ronde, avec notre collègue Jacques Pélissard et des représentants des petites communes. Cette réforme, pour une fois, n'a pas été imposée par le haut mais a été pensée à partir du terrain et sur la seule base du volontariat.

M. Christian Manable, rapporteur. - Notre travail a commencé en février et a suivi une méthodologie qui correspond à la philosophie des communes nouvelles : partir du terrain pour mieux comprendre le terrain et mieux le conseiller. C'est ainsi que nous avons envoyé une série de questionnaires à certaines communes nouvelles déjà créées, ainsi qu'à certaines communes qui ont eu des projets mais ne les ont pas réalisés. Il s'agissait d'identifier les écueils et les bonnes pratiques. Nous avons également fait deux déplacements dans des départements exemplaires : à Caen, dans le Calvados - en coopération avec la commission des Lois - et à Angers, dans le Maine-et-Loire, qui est un département pionnier, puisque 25 communes nouvelles y ont vu le jour en début d'année. Nous y avons rencontré plusieurs communes nouvelles récemment créées, mais aussi des élus en cours de réflexion, ainsi que les services de l'État. Nous avons également organisé la table-ronde sur les communes nouvelles à laquelle vous avez participé, le 31 mars 2016.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Merci d'avoir accepté que nous conduisions une réflexion sur cette révolution silencieuse que sont les communes nouvelles. Nous avons travaillé en bonne intelligence avec les membres de la commission des Lois. Au 1er janvier 2016, 1 090 communes se sont regroupées pour former 317 communes nouvelles. Nous avons donc désormais 35 885 communes en France. Dans certains départements, le mouvement est encore plus impressionnant. Ainsi, le Maine-et-Loire vient de passer de 357 à 250 communes, soit une baisse de 30 %. Si ce mouvement se propageait à la France entière, elle ne compterait plus que 25 000 communes ! Une commune nouvelle créée en 2013 ou 2014 peut s'élargir, et certaines le font dans le Maine-et-Loire. D'autres se créeront en 2016, grâce notamment à la prorogation de l'incitation financière, qui endiguera la baisse des dotations de l'État. Si cette incitation ne doit pas suffire à motiver la création d'une commune nouvelle, elle peut constituer un élément déclencheur.

M. Christian Manable, rapporteur. - Notre objectif était de recueillir un véritable retour d'expérience sur les facteurs de réussite ou d'échec en matière de création de communes nouvelles, afin d'avoir une meilleure idée des conseils à donner et des écueils à éviter. Notre rapport s'est donc fondé sur les expériences concrètes du terrain afin d'être utilisable comme un guide des bonnes pratiques.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Nous avons constaté que les communes nouvelles sont une réussite, à la fois qualitative et quantitative. Alors même que les précédentes réformes - et notamment la loi Marcellin, ou les premières dispositions de 2010 - n'ont pas eu le succès espéré, les communes nouvelles semblent être plébiscitées et, contrairement à ce que l'on pourrait penser, la population y est parfois plus favorable que les élus ! Il est vrai que la création d'une commune nouvelle en cours de mandat bouscule les élus et génère des configurations complexes. Mais la commune nouvelle vient épouser progressivement le bassin de vie et d'activité des habitants. Plusieurs raisons expliquent ce succès. En somme, il y a comme un alignement conjoncturel de planètes favorable à la construction de communes nouvelles.

Il y a bien sûr l'incitation financière, couplée à la baisse des dotations. C'est un élément déclencheur, mais pas une raison suffisante. Elle permet d'arrêter la mécanique infernale de la baisse des dotations et d'obtenir une hausse parfois conséquente du potentiel de financement des communes - jusqu'à 40 %, lorsqu'elles cumulent incitations financières et dotations supplémentaires au titre de la DSU.

M. Christian Manable, rapporteur. - La stabilité électorale prévue par la loi, et le contexte des dernières élections créent également un environnement favorable. Ainsi, les maires des anciennes communes continuent leurs mandats en tant que maires délégués. La loi n'oblige pas les élus à renoncer à leur mandat lors de la création de la commune nouvelle, et 2020 est une perspective assez lointaine dans un contexte où 2014 nous a plutôt montré qu'il était parfois difficile de compléter les listes dans certaines communes : il n'y avait même aucun candidat dans 64 communes. Toutefois, certaines communes devront passer, en 2020, du jour au lendemain de 220 à 60 élus, voire 40, et cela ne sera pas sans poser problème pour la représentation des anciens territoires. Notre rapport relève comme bonne pratique, notamment dans le Maine-et-Loire, la mise en place de conseils de communes déléguées, à l'image des conseils de quartier.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Cette comparaison est-elle toujours pertinente ? J'ai été l'un des premiers maires à mettre en place des conseils de quartiers en 1993, et j'y ai cru, mais il ne s'agit que d'une amorce de démocratie participative...

M. Christian Manable, rapporteur. - Ils s'appellent parfois conseils consultatifs.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - L'étape de 2020 s'annonce difficile. Pour l'heure, tous les élus de 2014 sont maintenus - ce qui explique sans doute le succès du dispositif. En 2020, leur nombre pourra être divisé par dix ! Il faudra s'assurer que chaque commune historique soit légitimement représentée. Certains élus cherchent à élaborer des solutions adéquates : conseils de communes délégués, conseils consultatifs de quartiers... De telles structures de dialogue, quel que soit leur nom, seront nouvelles pour les territoires ruraux.

Autre raison du succès : il s'agit de projets portés par les territoires au lieu d'être imposés par l'État. L'identité de la commune, qui est souvent un sujet sensible, n'est pas remise en cause puisqu'il est possible de garder une identité propre, avec une mairie annexe, un maire délégué doté de compétences territorialisées, parfois même un conseil communal délégué et un budget communal - mais alors, il ne s'agit plus, à mon sens, d'un projet de commune nouvelle. Comment choisir le nom ? Aucune commune ne souhaite faire l'objet d'une OPA... Au-delà des craintes et des questions de personnes, il faut faire des choix durables. Certaines communes reprennent en partie dans leur nom celui d'une des communes existantes pour bénéficier de son aura touristique.

M. Christian Manable, rapporteur. - Enfin, il y a l'impact des réformes territoriales avec les intercommunalités dites « XXL ». Certaines communes souhaitent se regrouper afin d'avoir plus de poids dans la future intercommunalité. Du côté des petites intercommunalités très intégrées, la transformation en commune nouvelle permet de garder les compétences qu'elles souhaitent conserver sur l'ensemble de leur territoire. Ainsi, dans le Maine-et-Loire, voit-on six intercommunalités très intégrées - mais avec des compétences très différentes - se transformer chacune en commune nouvelle pour pouvoir ensuite, à six communes nouvelles, intégrer un grand EPCI qui leur permettra de garder leurs spécificités. Il est assez intéressant à ce titre de constater qu'il y a une vraie interaction entre communes nouvelles et nouvelles intercommunalités ! Accompagnement budgétaire et financier, stabilité électorale, identité renforcée, symbiose avec une intercommunalité transformée : voilà quelques raisons de la réussite.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Cette réussite est réelle mais elle n'est pas uniforme. Alors que dans la Manche, on compte 36 communes nouvelles créées au 1er janvier, dans près du tiers des départements aucune commune nouvelle n'a été créée ! Bien sûr, il ne s'agit pas de classer les départements selon ce seul critère. Mais c'est parfois dans les départements qui en auraient le plus besoin - où se trouvent plusieurs communes rurales isolées, dépeuplées et sans moyens - que les chiffres sont décevants. Bref, dans certains départements, c'est l'enthousiasme, quand dans d'autres c'est l'encéphalogramme plat.

M. Christian Manable, rapporteur. - Il est vrai que la Somme, où je suis élu, compte 782 communes, dont 752 de moins de 2 000 habitants, et 117 de moins de 100 habitants. Pourtant, aucune commune nouvelle n'y a été créée ! Sur le terrain, nous avons pu constater que les différences de situation ont plusieurs causes. La création de communes nouvelles est souvent subordonnée à plusieurs conditions.

D'abord, il faut que les équipes municipales travaillent déjà ensemble sur certaines thématiques structurantes pour le territoire : regroupement pédagogique scolaire, syndicats, intercommunalités, communes déjà intégrées dans une même aire urbaine... Elles peuvent aussi avoir des investissements communs en vue. Il faut également que les élus locaux soient moteurs, et que l'AMF, les parlementaires et les élus du conseil départemental s'impliquent dans le projet. L'attitude compréhensive, bienveillante des services de l'État facilite les choses. Il faut que des restructurations intercommunales importantes incitent à un regroupement communal. Enfin, des ententes trans-partisanes et une dépolitisation du sujet sont indispensables. Un maire du Maine-et-Loire nous a indiqué faire toujours passer l'intérêt collectif avant l'esprit de clocher.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. -Ce même maire ajoutait que leur force venait de leur capacité à gérer leurs différends. Dans les départements où ces éléments sont réunis, il existe un véritable effet d'entraînement, voire de contagion : le succès des communes nouvelles incite les communes voisines à réfléchir à des démarches similaires. Les projets ainsi déclenchés ne réussissent pas moins bien que les autres.

C'est ainsi que dans le Maine-et-Loire, trois communes nouvelles ont été créées dès 2013, et 25 au 1er janvier 2016 ! Les deuxièmes rencontres nationales sur les communes nouvelles à Baugé-en-Anjou ont sans doute joué un rôle, en valorisant ce côté pionnier. La préfète a même employé le mot de « frénésie » de communes nouvelles - il est vrai qu'elle en facilite la création. Le périmètre des communes nouvelles évolue chaque année, ce qui ne facilite pas toujours la vie de la DGFiP ! Le nombre de communes dans ce département a diminué de 30 %. La carte des communes nouvelles est très intéressante : on constate une concentration importante dans le Nord-Ouest : Manche, Calvados, Eure, Orne et Maine-et-Loire. Mais au Sud, rien de nouveau...

M. Christian Manable, rapporteur. - J'ai parlé pour ma part de Lucky Luke des communes nouvelles... Les visites réalisées nous ont confortés dans l'idée que notre rapport devait être le plus pratique et le plus pragmatique possible afin que les communes qui pourraient être intéressées par la démarche dans les autres départements puissent bénéficier de la même information et des mêmes exemples concrets que les départements qui ont eu la chance d'avoir des collectivités ayant joué le rôle de pionniers et de pilotes. Notre rapport a ainsi recensé les différents écueils à éviter et les conseils à suivre lors de tout projet de création de communes nouvelles. Nous les présenterons sous forme de tableau afin d'en faciliter la lecture pour les communes intéressées.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Nous avons identifié quatre périodes importantes de la vie d'une commune nouvelle : le lancement du projet, la manière de susciter l'adhésion au projet, la construction de la commune nouvelle et la question de l'accompagnement. Lors du lancement du projet, l'incitation financière peut être un piège. Elle doit être un outil d'accompagnement et non un objectif en soi. C'est la construction d'un projet commun de territoire qui fédère durablement les équipes et la population.

M. Christian Manable, rapporteur. - Concernant l'adhésion à la commune nouvelle, le projet doit pouvoir être partagé dans son élaboration et dans sa valorisation tant par les conseils municipaux que par la population. La communication et l'association des élus et des citoyens doivent être dosées en fonction de la sensibilité des territoires. La question du référendum, souvent évoquée par certains parce que les élus n'auraient pas été élus pour cela en 2014, n'est pas toujours pertinente ; en effet, bien souvent, la population est moins réticente que les élus eux-mêmes ! Toutefois, la communication est essentielle et doit s'effectuer le plus en amont possible pour s'assurer du soutien de tous - anciens maires, élus des conseils municipaux, population active, jeunes - et avec les moyens de communication adéquats - réunions publiques, magazines, revues, site internet - et associer toutes et tous aux étapes importantes. Ainsi, si ce sont souvent les élus qui choisissent ensemble le nom de la future commune, ils doivent pouvoir le faire sur la base de suggestions de la population - ou des écoles - et le choix du nom des habitants peut s'effectuer de manière séparée par un vote des habitants eux-mêmes, lors de la cérémonie des voeux par exemple, comme à Loire-Authion. Nous vous faisons circuler un exemple de faire-part de la naissance de la commune nouvelle de Loire-Authion : la dimension ludique peut paraître dérisoire mais elle joue, par son côté inventif et innovant, un rôle essentiel dans l'adhésion des élus et de la population.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Après la création, il faut pouvoir construire la commune au jour le jour. Il faut veiller à un format de gouvernance qui associe tous les élus mais aussi l'ensemble du personnel des communes. La charte de gouvernance, si elle n'a pas de valeur légale, constitue une composante essentielle de la réussite de plusieurs communes nouvelles. Certaines chartes ont également intégré pour la composition des listes pour 2020, l'obligation, certes morale, d'avoir une représentation de toutes les communes déléguées, alors même que les élus ne sont supposés agir que dans le cadre de leur mandat.

M. Christian Manable, rapporteur. - Enfin, il faut s'assurer d'un accompagnement durable de la commune nouvelle, qui nécessite d'anticiper les difficultés. Le rôle des services de l'État - qui doivent être bienveillants et facilitateurs - est primordial. La DETR doit accompagner ces territoires - comme les textes le prévoient - et les communes nouvelles ne doivent pas être pénalisées par leur nouveau statut. Certaines frontières administratives doivent être revues. Cela vaut pour des exemples comme la commune d'Ingrande-Le-Fresne-sur-Loire, dont la création a nécessité un redécoupage entre deux départements avec un décret en Conseil d'État pris pratiquement la veille de Noël 2015 ! Mais cela vaut aussi pour les découpages administratifs concernant les trésoreries ou les arrondissements. Enfin, l'accompagnement concerne encore d'autres services, telles les associations d'élus et, à ce titre, les représentants locaux des associations d'élus ont, en règle générale, largement joué le jeu.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Même si notre objectif est d'élaborer un guide des bonnes pratiques, nous n'avons pas voulu ignorer les difficultés. Parfois, l'incitation financière conduit les élus à aller trop vite.

M. Christian Manable, rapporteur. - Certaines questions ont nécessité des ajustements de dernière minute. Ainsi, sur les salles et les registres de mariages, les services du ministère de l'Intérieur ont dû saisir en urgence ceux du ministère de la Justice : la coordination a été efficace et le problème a pu être réglé très rapidement, mais il aurait pu être anticipé. De même, la question de l'adressage et des noms de rue est un vrai problème : la création des communes nouvelles a pour effet qu'une même commune peut se retrouver désormais avec plusieurs rues de l'Église, de la Mairie ou plusieurs places de la Poste ! La Poste suggère de renommer les rues. Cela est réalisable mais n'est pas nécessaire dans un premier temps puisque l'adresse peut toujours comprendre le nom de l'ancienne commune devenue commune déléguée ; mais il semblerait que certaines entreprises n'aient pas assez de lignes dans leur logiciel pour intégrer ce nom dans leur publipostage... Tout ceci crée des petits problèmes au quotidien, qui nécessitent une adaptation de chacun et une meilleure anticipation.

Pour que le maire délégué puisse garder certains pouvoirs, il faut veiller à ce que tous les arrêtés de délégations soient pris en conséquence par le maire de la commune nouvelle. L'anticipation est nécessaire pour que ces habitudes s'ancrent dès le lendemain de la création de la commune nouvelle. Notre rapport présente quelques exemples de ces petites choses qu'il a parfois fallu régler en urgence, avec la bienveillance de certains services de l'État.

Il serait intéressant que l'État organise des réunions interministérielles afin de mieux identifier les problèmes. Les conséquences sur les services des finances publiques ont été plus importantes qu'attendu, avec des logiciels parfois inadaptés ou un impact sur les structurations internes. Plusieurs petits soucis signalés en urgence aux services centraux auraient pu être évités par ces réunions de coordination, qui restent utiles puisque le phénomène des communes nouvelles est appelé à se développer.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - D'autres difficultés ont nécessité ou nécessiteront des adaptations législatives. Plusieurs communes nouvelles rurales pourraient dépasser des seuils contraignants en raison du nombre accru d'habitants, ce qui pose un réel problème ; nous pouvons d'ailleurs nous poser la question de la pertinence d'obligations comme par exemple la création de logements sociaux dans certains milieux hyper-ruraux. De même, des communes perdront le bénéfice de dispositifs tels que le Fonds d'amortissement des charges d'électrification (Facé), devront participer davantage à la contribution des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ou investir pour créer des aires destinées aux gens du voyage... Nous serons sans doute appelés à réfléchir à des systèmes dérogatoires ou au moins transitoires pour les communes nouvelles après le franchissement artificiel de ces seuils. Notre rapport identifie quelques exemples. Nous pourrons travailler en complémentarité avec la commission des Lois sur ce sujet.

La révolution silencieuse des communes contourne de manière très légale la loi NOTRe. Je regrette l'absence d'articulation entre celle-ci et la loi de 2015 sur les communes nouvelles.

M. Georges Labazée. - Les communes sont en évolution depuis leur création il y a deux siècles. Les communes nouvelles n'ont que quelques mois. Levons les inquiétudes. C'est la vie !

Quelle est la part des communes nouvelles rurales et urbaines ? Même si j'appartiens à un territoire actuellement dépourvu de communes nouvelles sur la carte que vous nous présentez, je repère tous les jours dans la presse des indices d'un mouvement, même si rien n'est encore abouti.

Il serait intéressant de se pencher sur le Pays basque, qui devient une seule grande communauté d'agglomération.

M. Jean-Marie Bockel, président. - La création de communes nouvelles dans de grands EPCI est constatée dans différents endroits.

M. Georges Labazée. - Avec l'Observatoire national de la présence postale, nous préparons le contrat entre la Poste, l'État et l'Association des maires de France pour 2017-2019.

La création de communes nouvelles pose beaucoup de questions. Je suggère l'organisation d'une rencontre au Sénat avec le président de l'Observatoire et les responsables de la direction territoriale de la Poste, en amont de la signature du contrat.

M. Charles Guené. - Je salue la qualité du rapport, tant pour sa technicité que pour son adossement au terrain.

Les personnes les plus touchées par la constitution d'une commune nouvelle sont les élus - j'en ai moi-même fait l'expérience. La population ne constate pas grand-chose jusqu'à l'élection suivante, sauf une progression fiscale deux ans plus tard ou un changement d'adresse. Restent des obstacles administratifs comme par exemple la carte grise. Je ne comprends pas qu'on ne puisse pas ajouter une ligne à une adresse.

Les rapporteurs auraient pu insister sur la nécessité d'un examen par l'Assemblée nationale de la proposition de loi de M. Bruno Sido. Des obstacles techniques comme juridiques bloquent beaucoup de projets nécessaires.

Attention, par ailleurs, aux indemnités, dont le montant peut doubler pendant la période transitoire.

Je serai prudent sur la question des seuils. On ne peut pas avoir le beurre et l'argent du beurre. J'ai écrit un texte sur les communes appartenant à des intercommunalités « XXL ». Cet aspect pourrait être développé et des solutions trouvées, notamment dans la ruralité.

M. Antoine Lefèvre. - Merci aux rapporteurs. J'appartiens, comme Christian Manable, au top 3 des départements les plus dotés en communes. De 816, l'Aisne est passée à 805 au 1er janvier : onze communes de moins, dont une qui a quitté le département.

La fusion doit correspondre à un projet qui emporte l'adhésion de la population. Celle-ci n'est pas toujours moteur. Un travail participatif peut être enclenché par le choix du nom - une commune très rurale peut porter un nom célèbre dont il serait stupide de se priver. Les associations de maires des départements représentent aussi une force. L'association que je préside dans l'Aisne organise des réunions qui réunissent beaucoup de participants. Certains maires laissent les autres essuyer les plâtres avant de se lancer dans l'aventure.

Les élus et leurs collaborateurs ont réglé de nombreux problèmes, mais c'est l'administration qui coince, pour des raisons parfois incompréhensibles, dans le cas de l'adressage par exemple.

Alors qu'un grand nombre de rues portent des noms d'hommes, leur changement de nom pourrait être l'occasion d'appliquer la parité.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Il faut laisser le temps au temps. Si nous avons évoqué les créations, cette révolution silencieuse concerne d'autres projets encore en gestation. Ce mouvement perdurera au-delà de l'incitation financière, car les élus ont changé et les renouvellements de population font disparaître le côté sacrilège qu'il peut y avoir à supprimer une commune.

Une commune nouvelle peut être rurale mais aussi urbaine. Dans la ruralité, il s'agit de préserver une proximité efficace. Comme dans le Calvados ou la Manche, en cas de construction d'une intercommunalité « XXL », les communes se regroupent car il est impossible, quand il y a cent communes, d'être cent fois un. En outre, les très grosses intercommunalités peuvent faire disparaître les petites et poser la question des services qu'elles assuraient.

Il ne s'agit pas de classer les territoires entre les modernes et les conservateurs. La commune nouvelle n'est pas la solution universelle, mais un outil intéressant.

La Bretagne, très en avance sur l'intercommunalité, n'est pas pionnière en matière de communes nouvelles car les municipalités sont de bonne taille.

On nous a posé la question du référendum local, en demandant au nom de quoi les élus pouvaient prendre une décision si importante sans qu'elle ait figuré dans leur programme. Le référendum peut mener à l'échec. Les élus doivent prendre leurs responsabilités.

La Poste affirme que l'adressage en six lignes existe, mais que les logiciels de l'administration française l'ignorent. Dans le Maine-et-Loire, des habitants n'ont pas eu les éléments nécessaires à leur déclaration de revenus. Les services de la carte grise disent que la création d'une commune équivaut à un changement d'adresse et qu'il faut tout refaire. Dans le Maine-et-Loire, la préfète a décidé de ne rien changer. C'est donc possible.

Concernant la proposition de loi de M. Sido, nous nous en remettons à la commission des Lois. Pour corriger les scories au fur et à mesure, il faudra tirer un bilan plus conséquent avant de proposer des mesures d'ajustement.

Dans les territoires ruraux, la proportion de 20 % de logements sociaux n'est parfois pas pertinente.

La participation des associations de maires au processus est un facteur important de réussite.

M. Christian Manable, rapporteur. - 150 communes nouvelles  ont moins de 2 000 habitants ; 100 d'entre elles en ont entre 2 000 à 5 000 ; 50 entre 5 000 et 10 000; 2 entre 10 000 et 15 000 ; et 9 plus de 15 000 habitants. En outre, 18 communes nouvelles regroupent 9 communes et plus.

M. René Vandierendonck. - Le Sénat, qui a pris la main sur le sujet, doit garder une logique constructive et transpartisane jusqu'au bout. La Direction générale des collectivités territoriales va plutôt dans le bon sens.

Je ne modifierais pas les seuils, mais je ferais le choix de la souplesse en accordant des délais dans le cadre d'un contrat de développement territorial.

Pourquoi constate-t-on que « tout roule » dans le Calvados alors qu'on « tousse » dans la Manche ? La réponse tient à ce que vous appelez pudiquement le côté facilitateur du préfet.

Mme Nelly Tocqueville. - Merci de ce travail. La Normandie est engagée dans le mouvement. Nous attendons vos préconisations car des communes, dont la mienne, entreront sans doute dans le mouvement lors d'une deuxième séquence.

Une démarche volontariste des élus est nécessaire. Si les populations doivent être associées, elles ne jouent pas forcément un rôle moteur. La capacité à dépasser les difficultés dépend aussi des préfets. En Normandie, nous avons eu besoin d'une telle aide pour démêler le problème des cartes grises.

La zone normande ayant créé le moins de communes nouvelles est la métropole de Rouen, qui compte 71 communes dont 45 de moins de 4 500 habitants. Ses élus ont été occupés par d'autres problèmes, notamment les transferts de compétence et l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI).

La deuxième phase posera le problème de la représentation des nouvelles communes au sein du conseil communautaire. Le système actuel accorde un représentant par commune. Qu'en sera-t-il à l'avenir ?

M. Jean-Marie Bockel, président. - Si le seuil des deux délégués n'est pas atteint, la loi dispose qu'il y a un seul délégué pour la commune nouvelle.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Le débat de ce matin montre l'intérêt de cette délégation et d'un travail bicéphale rassemblant des élus de familles politiques différentes, au-delà des clivages partisans. La presse devrait relayer à quel point les élus sont loin de la frilosité et de l'immobilisme.

Qu'en est-il des disparités entre les communes qui se regroupent ?

Nous sommes au début du processus. Le département, une collectivité territoriale que j'aime beaucoup, est le partenaire privilégié du développement communal et intercommunal. Qu'en est-il de la contractualisation ? Les assemblées départementales devront faire évoluer leurs dispositifs.

Mme Patricia Schillinger. - Ce rapport important est d'actualité, notamment dans le Haut-Rhin, où une fusion de communes se passe mal. Son inspirateur est l'auteur du divorce... Il peut être important de revenir sur les textes de loi qui autorisent un tiers des conseillers municipaux à demander la dissolution du conseil. En l'espèce, tous les membres de l'opposition ont demandé une nouvelle élection. Ce seuil devrait être rehaussé pour éviter le chantage, la prise en otage des élus et de la population. Ce sont les élus qui garantissent le fonctionnement d'une commune nouvelle.

Mme Françoise Gatel, rapporteure. - Je partage les propos de René Vandierendonck et les réserves de Charles Guené. Je crois aux dispositions transitoires.

Des projets en cours de préparation ont été mis de côté car les préfets devaient élaborer les schémas départementaux de coopération intercommunale pour le mois de mars.

La question de la représentation des communes nouvelles dans les intercommunalités nous a été posée, notamment dans le Maine-et-Loire. Dix communes, qui, individuellement, ont au moins dix sièges, pourraient n'en avoir que deux ou trois après leur regroupement. Ne faudrait-il pas s'assurer que le nombre de délégués de la commune nouvelle soit équivalent au nombre antérieur ? Je ne crois pas qu'il faille changer la loi mais plutôt adopter une charte de représentativité dans la commune nouvelle. Peut-être faudrait-il aussi aménager une marge de manoeuvre sur le nombre de délégués communautaires ?

Les communes présentent des tailles très disparates. Nous n'avons pas noté de singularité, si ce n'est qu'un territoire très étendu comportant une commune centre peut connaître des difficultés de carte scolaire en perdant le bonus accordé aux communes rurales par l'Éducation nationale.

À Patricia Schillinger, je dirai que l'élément déterminant est l'humain. Lorsque les réunions rassemblent le maire et tous les élus, la population constate que le projet est partagé. L'échec peut survenir si le projet repose sur une personne qui s'en retire.

M. Christian Manable, rapporteur. - Les fusions vont de deux à vingt-deux communes. Le record est détenu par Livarot-Pays d'Auge.

Notre guide pratique, pédagogique, fournira des préconisations et des conseils, rassemblés en un tableau. Une conférence de presse sera organisée le 18 mai prochain et le rapport sénatorial publié pour le Congrès des maires, fin mai.

Historiquement, la volonté de regrouper des communes a connu trois étapes : le Directoire, entre 1795 et 1799, a créé les municipalités de canton, qui ont échoué lamentablement. Il y a ensuite eu la loi Marcellin et les lois de 2010-2015. Nous croyons à la réussite de cette réforme parce qu'elle part du terrain, sur la base du volontariat.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Des regroupements autoritaires ont été imposés à l'Alsace pendant son annexion de fait au cours de la Seconde guerre mondiale. S'ils n'étaient pas sans pertinence d'un point de vue technique, ils ont longtemps retardé le mouvement d'intercommunalité dans l'après-guerre.

Merci aux rapporteurs pour leur travail. Continuons à parler de ce sujet, nous sommes au coeur de notre vocation. Je soumets à la délégation l'adoption du rapport de nos collègues. Il est adopté.