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La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède)

12 juillet 2016 : La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède) ( rapport d'information )

II. LE RÔLE D'« ACTAL »

Le statut actuel de l'Autorité consultative de contrôle de la pression normative (Adviescollege toetsing regeldruck, ACTAL) résulte d'une décision royale portant création de celle-ci du 16 juin 2011 applicable jusqu'au 1er juin 201719(*).

Après les missions, la composition et les moyens de cette entité, on évoquera son activité récente.

A. MISSIONS, COMPOSITION ET MOYENS

· Missions

L'autorité exerce une double compétence, vis-à-vis du Gouvernement et du Parlement, d'une part, et vis-à-vis des communes, de l'autre.

Conseil au Gouvernement et au Parlement

L'autorité a pour mission de conseiller le Gouvernement et les deux chambres du Parlement sur :

- le système d'évaluation des effets de la législation et de la réglementation sur la pression normative qui s'applique aux entreprises, aux citoyens et aux professionnels des secteurs de la santé (zorg), de l'enseignement, de la sécurité et de la sécurité sociale ;

- les effets de la législation et de la réglementation sur la pression normative qui s'applique au monde des entreprises, aux citoyens et aux professionnels de ces secteurs, en concertation avec le(s) ministère(s) compétent(s), lorsque ces effets sont considérés comme « étendus » (omvangrijk) ;

- les questions stratégiques en matière de pression normative, sur la base des données produites par le monde des entreprises et les organisations de citoyens et d'entrepreneurs issus de ces mêmes secteurs.

Les avis sont rendus dans les quatre semaines suivant la demande, délai que l'autorité peut porter à huit semaines s'agissant de questions complexes.

Pour l'exercice de sa mission, l'autorité a accès aux éléments qui sous-tendent chaque dossier qui lui est soumis.

Conseil aux communes

L'autorité a pour mission de conseiller, à leur demande, les communes ou l'association des communes des Pays-Bas sur :

- les effets des arrêtés et des autres règles communales sur la pression normative qui s'applique au monde des entreprises, aux citoyens et aux entrepreneurs dans les mêmes secteurs ;

- et les questions stratégiques en matière de pression normative.

· Composition et moyens

Le collège de l'autorité se compose d'un président et d'au plus trois membres.

Le budget 2016 d'ACTAL s'établit à 2,102 millions d'euros, dont 542 000 euros de dépenses de fonctionnement diverses et 500 000 euros de frais d'études.

B. ACTIVITÉ

Afin d'illustrer l'activité récente d'ACTAL, on présentera ici les principales conclusions :

- du rapport sur la réduction du « fardeau normatif » qu'elle a présenté en 2012 ;

- et de son rapport annuel 2014.

1. Le rapport de 2012 sur la réduction du « fardeau normatif »

Outre ses compétences en matière d'évaluation ex ante et d'évaluation ex post, ACTAL a été chargée, en juin 2011, par le Gouvernement des Pays-Bas, de lui rendre compte, ainsi qu'aux deux chambres du Parlement, de l'évolution du « fardeau normatif » qui pèse sur les entreprises, les citoyens et les professionnels des secteurs de l'éducation, de la sécurité et de la sécurité sociale20(*).

ACTAL a étudié durant six mois ce « fardeau » dans les neuf ministères considérés comme les plus concernés21(*) en la matière. Après avoir reçu communication des 671 textes de toutes natures élaborés par ces ministères, dont 269 entraînaient un accroissement de la « pression » normative, l'agence en a retenu 53 (environ 20 % de ceux-ci et 8 % de l'ensemble). Il en ressort que « l'attention portée, depuis des années, à la démarche relative à la pression normative (regeldruck) est intériorisée en une pratique courante »22(*).

Aux Pays-Bas, les ministères sont en effet responsables de la prévention de la pression normative, de sorte que l'évaluation des dossiers n'a plus besoin d'être réalisée par un organisme extérieur tel qu'ACTAL, même si les dossiers les plus importants lui sont soumis. L'utilisation de la méthode IAK (voir supra), pour la préparation des dossiers, ainsi que l'action de la Commission pour l'évaluation des effets (CET) sont réputées suffisantes pour mener à bonne fin les dossiers qui ne lui sont pas soumis23(*). L'audit de ce dispositif, réalisé en 2012, a conduit ACTAL à trois conclusions principales :

- beaucoup de temps reste perdu dans un « jeu bureaucratique » où le respect des règles administratives de traitement des dossiers importe davantage que la réduction effective du poids des normes ;

- le contrôle interne par la Commission pour l'évaluation des effets (Commissie voor effecttoetsing, CET) devrait concerner davantage de dossiers ;

- enfin, les rapports de présentation équivalant aux études d'impact (toelichting) sont souvent incomplets dès lors qu'il s'agit de décrire la logique inspirant l'action du Gouvernement.

Ces observations reposent sur une étude qui a notamment mis en évidence le fait que les ministères utilisent à mauvais escient la règle de « proportionnalité » en vertu de laquelle les dossiers de moindre importance (ceux dont le « poids » est inférieur à 5 millions d'euros pour les entreprises et à moins de 10 000 heures et/ou moins de 10 000 euros pour les personnes) peuvent être exclus de l'objectif de réduction. En effet, en sous-évaluant l'impact de ces dossiers, les ministères s'exonèrent de tout effort de diminution des règles les concernant. ACTAL a par conséquent recommandé de supprimer tout seuil (aussi bien en euros qu'en heures) pour la mise en oeuvre de la lutte contre la pression normative.

En s'appuyant sur le même audit, ACTAL a souligné que les rapports de présentation équivalant aux études d'impact étaient trop axés sur les travaux internes des ministères et pas suffisamment sur les conséquences des mesures pour la société, de sorte que les conséquences, estimées à un million d'euros pour les entreprises, peuvent être considérées par un ministère comme « négligeables ».

Parmi les autres sujets de préoccupation de l'autorité chargée de la surveillance de l'évolution du « fardeau normatif », figuraient :

- la nécessité de prendre en compte les coûts administratifs non récurrents (eenmalig) ;

- les coûts internes dus au respect des « coûts de mise en conformité » (inhoudelijke nalevingskosten/substantive compliance costs), lesquels ne sont pas pris en compte uniformément par tous les ministères, malgré les objectifs de réduction fixés par le gouvernement Rutte-Verhagen ;

- la nécessité d'envisager dans chaque dossier l'« option zéro » entendue comme celle consistant à ne rien faire par voie normative.

ACTAL proposait en outre :

- d'organiser, pour la diffusion des bonnes pratiques, une journée d'information (leerdag), par exemple pour évoquer la démarche du ministère de l'Éducation tendant à faire intervenir un « oeil extérieur » dans l'appréciation des dossiers, les modalités de consultations des parties prenantes au ministère de l'Économie, ou encore la constitution d'équipes de projet sur un dossier au ministère des Infrastructures afin de préparer en amont la réglementation européenne ;

- d'utiliser les méthodes de calcul développées par les ministères pour évaluer les conséquences de leur action, afin de réaliser une bonne évaluation qualitative des mesures nouvelles ;

- d'abolir les frontières administratives entre les entités publiques afin que le caractère (in)opportun de l'adoption des règles nouvelles soit pris en compte quelle que soit l'origine de ces normes (État, provinces, communes, Union européenne, organismes d'exécution ou de contrôle) ;

- d'éviter l'empilement des règles en limitant les modifications, dans chaque domaine, à une par législature (une tous les cinq ans) ;

- de formuler des objectifs ambitieux en matière de réduction en distinguant le cas des entreprises de ceux des particuliers et des professionnels ;

- de clarifier les rapports de présentation équivalant aux études d'impact, que celles-ci concernent les projets de loi ou les projets de réglementation, afin de prendre davantage en compte l'impact sur la société par le déroulement des procédures administratives ;

- et de créer un petit centre d'expertise auprès de l'équivalent néerlandais de l'INSEE pour venir en aide aux acteurs qui doivent effectuer des calculs.

2. L'activité d'ACTAL en 2014

Outre son président et les deux autres membres de son collège, l'équipe d'ACTAL comptait treize collaborateurs en 2014.

Selon le rapport annuel 2014 d'ACTAL, cette autorité a formulé des avis :

ex post, à la demande du Gouvernement ou du Parlement ou encore motu proprio ;

ex ante, sur des projets de modifications de la législation ;

- ou à la demande de membres de la société civile.

a) Les avis formulés ex post

Prise en compte des coûts d'ajustement non récurrents

À l'issue d'une étude confiée à un prestataire de services extérieur, ACTAL a souligné l'importance des coûts d'ajustement non récurrents dus au changement (eenmalige veranderkosten / one-off costs) qui nécessitent plusieurs années avant d'être « rentabilisés », de sorte qu'elle a recommandé :

- d'une part, que des modifications législatives ne soient adoptées que si leur « délai de retour sur investissement » (terugverdientijd / pay-back time) ne dépasse pas quatre ans ;

- et, d'autre part, que le Gouvernement fasse entrer ces coûts dans l'objectif de réduction de 2,5 milliards d'euros qu'il a fixé.

Dates annuelles fixes d'entrée en vigueur des normes

Depuis 2009, les coûts nécessaires à l'acquisition d'informations ont été limités par la fixation de « dates annuelles fixes d'entrée en vigueur des normes » (vaste verandermomenten, VVM / common commencement dates, CCD) auxquelles les modifications des règles interviennent simultanément. Observant que 43% des modifications législatives dérogent encore à ces « dates fixes », ACTAL recommande qu'elles soient désormais respectées et suggère également de porter à trois mois le préavis prévu pour l'information préalable des entreprises sur les modifications susceptibles de les concerner, ce qui aurait pour effet d'aligner ce délai sur celui applicable aux modifications qui ont une incidence sur le Gouvernement lui-même.

ACTAL recommande également de faire figurer dans le rapport annuel du Gouvernement au Parlement sur la simplification :

- la date à laquelle la modification entre en vigueur, en précisant si le délai minimal d'entrée en vigueur est appliqué ;

- et les raisons pour lesquelles il est dérogé aux « dates annuelles fixes d'entrée en vigueur des normes ».

Avis stratégiques

ACTAL a également élaboré des études sectorielles (sectorscan) sur :

- les entreprises innovantes dans le secteur médical, afin de déterminer les règles qui grèvent la capacité d'innovation de ces sociétés ;

- et le poids des normes en matière de crédit, notamment celui consenti aux petites et moyennes entreprises.

Situation des petites entreprises

En 2014, ACTAL a actualisé une étude de 2007 concernant les petites entreprises. En prenant pour base deux exemples tirés de l'expérience d'une entreprise de peinture et d'une sandwicherie, elle observe que les responsables de ces entités ressentent une faible réduction du « fardeau normatif », sentiment corroboré par des mesures selon lesquelles ce « fardeau » n'a diminué que de 3 % en sept ans.

L'autorité souligne aussi que le « fardeau normatif » croît lorsque les entreprises deviennent des sociétés anonymes, dans la mesure où ces structures sont tenues de payer l'impôt sur les sociétés (vennootschapsbelasting) et de déposer leur rapport annuel à la chambre de commerce, procédure lourde pour une entreprise de moins de dix salariés.

Définition des revenus des particuliers

En ce qui concerne les particuliers, ACTAL suggère :

- une simplification des définitions des revenus applicables aux particuliers en vertu des législations résultant des aides sociales, des allocations et des réductions d'impôts, car les particuliers ont affaire à treize régimes différents, lesquels font référence à sept définitions diverses des revenus et du patrimoine ;

- et la fixation d'une date unique de paiement à la fin du mois, tant au niveau national qu'au niveau local.

Les seuils

ACTAL a relevé l'existence de 136 seuils légaux différents dont le niveau (bien que leur application affranchisse les entreprises de certaines obligations) n'est pas clairement justifié.

Elle suggère aussi que le Gouvernement harmonise sa nomenclature des entreprises (petites, moyennes ou grandes) avec les standards européens.

Amélioration de la qualité des rapports du Gouvernement au Parlement sur la simplification

Dans un avis transmis à la Seconde chambre des États généraux sur le rapport annuel relatif à la simplification établi par le Gouvernement des Pays-Bas, ACTAL observe que ce document ne contient que des informations se rapportant à l'objectif net de réduction, à l'exclusion de toutes les autres législations et réglementations qui n'entrent pas dans cet objectif, notamment :

- les coûts d'adaptation du droit néerlandais à la législation européenne ;

- et les coûts d'ajustement non récurrents résultant de la législation et de la réglementation des Pays-Bas eux-mêmes.

Dans un souci d'exhaustivité, ACTAL recommande de recenser l'ensemble des coûts, que ceux-ci relèvent ou non de l'objectif fixé par le Gouvernement.

b) Les avis ex ante sur des projets de modification de la législation

En 2014, ACTAL a rendu dix-neuf avis sur des projets de modification de la législation, concernant notamment :

- le projet de loi sur la consultation des droits à retraite par les futurs retraités ;

- le projet de loi sur le fonds général des retraites ;

- la décentralisation de l'aide à l'enfance aux communes ;

- le décret sur l'agrément des organismes d'aide à l'enfance ;

- la modification de la loi générale sur l'environnement ;

- la réforme de la législation sur les jeux ;

- et la loi sur l'assurance-qualité dans la construction.

c) Les avis rendus à la demande de membres de la société civile

ACTAL est également saisie par la société civile. À ce titre, elle a été amenée, en 2014, à signaler au Parlement l'incidence de plusieurs projets de modification de la législation, notamment :

- la loi relative à l'information du public, car la création d'un registre public des informations que détient le Gouvernement aura pour effet d'alourdir l'obligation pour les entreprises de rendre anonymes les données qu'elles transmettent aux pouvoirs publics ;

- l`emploi d'étudiants étrangers venant de pays non membres de l'Union européenne, car la réglementation oblige à joindre à la demande adressée à l'administration une attestation d'inscription universitaire de l'étudiant, laquelle n'est délivrée, en pratique, que postérieurement ;

- la suppression de l'obligation d'inspection des 5 000 installations de combustion que comptent les Pays-Bas, au bénéfice d'une simple obligation d'information, laquelle pourrait permettre d'économiser au total deux millions d'euros ;

- l'accès des PME à la commande publique en modifiant le régime qui lui est applicable afin de le faciliter ;

- la limitation des exigences réglementaires en matière de prévention de la légionellose ;

- et la sécurité des produits chimiques, au titre de laquelle ACTAL a recommandé de supprimer les règles applicables aux substances dont il est démontré qu'elles ont un faible effet sur la santé. Il s'agit, en l'espèce, de clarifier le lien entre la réglementation applicable aux produits chimiques et celle qui régit la santé au travail ; de plaider au niveau européen pour que tous les États soient sur la même ligne en la matière ; et de faciliter l'information des entreprises sur la réglementation y afférente.

Enfin, ACTAL a souligné les lacunes caractérisant les documents préparatoires à la loi sur la préservation de la nature et a recommandé que les dispositions de ce texte soient incluses dans la loi sur l'environnement et la planification, notamment afin d'éviter d'instituer des dates différentes pour l'entrée en vigueur des dispositions de ces textes.


* 19 Les articles 4 et 5 de la loi-cadre sur les autorités consultatives disposent en effet que, par dérogation au principe en vertu duquel ces autorités sont instituées par la loi, certaines d'entre elles peuvent être créées par décision royale, pour quatre ans, renouvelables une fois pour deux ans.

* 20 ACTAL, Minder Haagse bureaucratie. Meer maatschappelijk effect. Aanbevelingen voor het kabinet op basis van de eerste regeldrukaudit, La Haye, 2012.

* 21 Il s'agit des ministères de l'Intérieur, des Affaires étrangères, de l'Économie, des Finances, des Infrastructures et de l'environnement, de l'Éducation, des Affaires sociales, de la Justice et de la Santé.

* 22 ACTAL, Minder Haagse bureaucratie..., p. 9.

* 23 Préface à la traduction anglaise Less bureaucracy. More societal impact. Recommendations for the Cabinet based on the first audit of regulatory burden, du rapport ACTAL, Minder Haagse bureaucratie. Meer maatschappelijk effect. Aanbevelingen voor het kabinet op basis van de eerste regeldrukaudit, La Haye, 2012.