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L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence

7 décembre 2016 : L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent contrôle a été réalisé à la suite de deux questionnements.

Tout d'abord, depuis plusieurs années, la commission des finances du Sénat, et plus particulièrement votre rapporteur spécial, déplorent vivement, à l'occasion de l'examen des projets de lois de finances initiales et rectificatives, de lois de règlement et de décrets d'avance, l'insincérité du budget alloué au programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Égalité des territoires et logement », surtout s'agissant de l'hébergement d'urgence et de la veille sociale.

L'objectif était ainsi de s'intéresser aux conséquences concrètes de cette sous-budgétisation sur la mise en oeuvre de cette politique publique par ailleurs soumise à de fortes tensions.

Ensuite, le Gouvernement s'est engagé depuis 2013 dans différents plans, avec en particulier, le plan de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale du 21 février 2013 et le plan triennal de réduction des nuitées hôtelières lancé en février 2015. Votre rapporteur spécial a jugé utile d'en constater les résultats concrètement obtenus.

À partir de ces deux points d'analyse, le présent rapport, qui ne se veut pas exhaustif mais axé sur les éléments les plus marquants selon votre rapporteur spécial, établit un certain nombre de constats et d'observations mettant en exergue des améliorations possibles.

À l'occasion de ses auditions et de ses déplacements, votre rapporteur spécial a constaté que la politique publique de l'hébergement d'urgence, et plus largement de la prise en charge des personnes sans-abri et mal logées, reposait sur un engagement fort des services déconcentrés et des opérateurs de l'État qui la mettent en oeuvre.

Pour autant, beaucoup reste à faire pour améliorer un secteur toujours sous tension et au bord de l'asphyxie.

PREMIÈRE PARTIE - LE PILOTAGE À VUE D'UNE POLITIQUE PUBLIQUE SOUMISE À DE FORTES TENSIONS

I. UNE SOUS-BUDGÉTISATION CHRONIQUE AUX CONSÉQUENCES CONCRÈTES SUR LA GESTION DES DISPOSITIFS D'HÉBERGEMENT D'URGENCE

A. L'INSCRIPTION INITIALE DE CRÉDITS BUDGÉTAIRES SYSTÉMATIQUEMENT INSUFFISANTS...

1. La dépense consacrée à l'hébergement d'urgence a doublé en cinq ans

Les besoins budgétaires constatés sur le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », et plus précisément s'agissant de la veille sociale et de l'hébergement d'urgence, n'ont cessé d'augmenter depuis 2011, sous le double effet de la crise économique qui a frappé la France à compter de 2008 et du nombre toujours plus important de demandeurs d'asile.

Ainsi, conséquence de la hausse du chômage et des difficultés économiques rencontrées par de nombreux ménages, le nombre croissant de personnes devenues sans abri, ou ayant trouvé des solutions de fortune (logement temporaire dans la famille ou chez des amis par exemple) a créé une demande nouvelle d'hébergement.

Parallèlement, le nombre de personnes accueillies dans les structures d'hébergement d'urgence une fois déboutées de leur demande d'asile ou en situation irrégulière sur le territoire national a également considérablement augmenté. Selon les chiffres recueillis auprès du gouvernement et lors des auditions, ils pourraient représenter de 20 % à 50 % des personnes hébergées dans les dispositifs d'urgence du programme 177.

En outre, en dehors de la situation spécifique des derniers dix-huit mois, liée à l'importante crise migratoire en Europe, des demandeurs d'asile sont également présents au sein des dispositifs généralistes, dans la mesure où le programme 303 « Immigration et asile », qui comprend les crédits en principe consacrés à ces publics spécifiques, est lui-même sous-dimensionné. À ceci s'ajoute également le principe d'inconditionnalité et de continuité de l'accueil de la prise en charge prévu aux articles L. 345-2-2 et L. 345-2-3 du code de l'action sociale et des familles.

Ainsi, les crédits exécutés au sein du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » ont augmenté de 26 % en cinq ans (2011-2015).

Évolution de la dépense enregistrée sur le programme 177

(en euros)

NB : le programme 177 couvrait :

- jusqu'en 2012, les dépenses liées à l'aide alimentaire (qui représentait 22,8 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012) transférée à compter de la loi de finances initiale pour 2013 vers le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » relevant de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ;

- jusqu'en 2013, les dépenses liées à l'action « rapatriés » (18,4 millions d'euros) rattachée au programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » de la mission interministérielle « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

Source : commission des finances du Sénat

Au sein de l'action 12 « Hébergement et logement adapté », la dépense a considérablement augmenté sur l'hébergement d'urgence et la veille sociale.

Répartition de la dépense au sein de l'action 12 « Hébergement et logement adapté » du programme 177

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances

Ainsi, les crédits exécutés au titre de l'hébergement d'urgence ont doublé entre 2011 et 2015, passant de 273 millions d'euros à 547 millions d'euros. Parallèlement, la veille sociale a connu une progression de plus de 40 %, pour atteindre plus de 120 millions d'euros en 2015.

Les dépenses discrétionnaires, gérées par le ministère et pour lesquelles les dispositifs sont financés par une dotation globale de fonctionnement1(*), restent, quant à elles, mieux maîtrisées, à l'instar des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) qui voient l'enveloppe qui leur est consacrée rester relativement stable en comparaison des autres dispositifs (+ 3,4 %).

Il convient également de souligner que des efforts ont également été conduits en faveur du développement du logement adapté puisque la dépense a progressé de plus de 35 % en cinq ans.

2. En dépit d'efforts de rebasage, une budgétisation initiale longtemps insincère

Dans les dernières lois de finances, si le Gouvernement a effectivement inscrit chaque année des crédits supplémentaires, les budgets proposés étaient pour autant indiscutablement insincères. En effet, le montant des crédits était systématiquement inférieur à l'exécution attendue de l'année précédente.

Or dans la mesure où aucun élément ne pouvait laisser croire à une baisse de la demande d'hébergement d'urgence et où, au contraire, la dépense finalement enregistrée était toujours plus élevée que les années précédentes, des crédits ont dû être ouverts chaque année en gestion afin de couvrir les besoins.

Écart entre la prévision et l'exécution budgétaires
2011-2016

(en euros)

* LFI : loi de finances initiale.

** Pour 2016, il s'agit d'une prévision.

Source : commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances pour 2011 à 2015, le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017 et le projet de loi de finances rectificative pour 2016

Ainsi, des crédits supplémentaires ont été ajoutés en cours d'exécution, par décret d'avance ou loi de finances rectificative :

Crédits ouverts en cours et fin d'exercice sur le programme 177 chaque année 2011-2015

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances

Alors que, déjà en 2014, le programme a dû être abondé de plus de 150 millions d'euros, soit plus de 10 % des crédits initiaux, l'année 2015 a été marquée par un abondement de plus de 220 millions d'euros (17 % du budget initial).

S'agissant de 2016, 239 millions d'euros ont été ajoutés à la dotation initiale, sous l'effet de deux décrets d'avance (respectivement 84 et 100 millions d'euros) et de crédits supplémentaires prévus dans le cadre du projet de loi de finances rectificative de fin d'année (55 millions d'euros).

À l'occasion de l'ouverture de 84 millions d'euros par le décret d'avance du 3 octobre 20162(*), la commission des finances du Sénat avait émis un avis défavorable, notamment en raison du fait que le caractère imprévisible de la dépense n'était pas avéré dès lors que « la sous-budgétisation des dépenses d'hébergement d'urgence est habituelle et que l'insuffisance des moyens était manifeste dès la loi de finances initiale au regard de l'exécution 2015 et de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile sur le territoire à partir de la seconde moitié de l'année 2015. »3(*)

Le manque de crédits inscrits concerne principalement l'hébergement d'urgence, avec un écart de 43 % entre la prévision initiale et l'exécution en 2015. Pour 2016, l'enveloppe budgétaire était déjà inférieure de 64,5 millions d'euros à l'exécution 2015.

Écart entre prévision et exécution des crédits consacrés à l'hébergement d'urgence

Source : commission des finances du Sénat

L'écart entre la prévision et l'exécution se creuse également considérablement s'agissant de la veille sociale, dont l'activité est directement corrélée aux besoins constatés pour l'hébergement d'urgence. En 2015, les dépenses ont ainsi été supérieures de 37 % à que ce qui était prévu dans la loi de finances initiale.

Écart entre prévision et exécution des crédits consacrés à l'hébergement d'urgence

Source : commission des finances du Sénat

Cette situation d'insincérité budgétaire a été démontrée et regrettée à de nombreuses reprises, tant par la commission des finances du Sénat, lors de l'examen de la loi de finances initiale que de la loi de règlement, que par la Cour des comptes, à l'occasion notamment de ses notes d'analyse de l'exécution budgétaire. Cette sous-budgétisation chronique a même, pour partie, justifié le rejet des crédits de la mission « Égalité des territoires et logement » par le Sénat dans le cadre de l'examen de la loi de finances pour 2016.

Interrogé sur les raisons de cette insincérité, les services ministériels compétents mettent en avant la difficulté à anticiper la demande, par nature soumise à de nombreux aléas, et compte tenu du fait que la prévision de l'année n est réalisée au printemps de n-1, en s'appuyant sur l'exécution de l'année n-2.

Pour autant, cela ne peut justifier de si importants écarts qui présentent un véritable impact sur la gestion des crédits par les services déconcentrés et sur l'activité des structures d'hébergement. Lors de l'examen du projet de décret d'avance d'octobre 2015, qui concernait notamment l'hébergement d'urgence, le rapporteur général avait indiqué que le Gouvernement concédait lui-même que « les besoins réellement apparus en cours d'année ne se mont[aient] qu'à 30 millions d'euros, et que les 100 millions d'euros restant résult[aient] simplement de l'écart entre l'exécution 2014 et la budgétisation initiale pour 2015. »4(*)

En outre, le Gouvernement est toujours en mesure d'ajuster les crédits en cours d'examen du projet de loi de finances, comme cela fut, en partie, le cas en 2016 afin de prendre en compte les besoins découlant de la crise migratoire.

Pour 2017, le Gouvernement propose un rebasage dans le projet de loi de finances qui permettrait, cette année, de couvrir la quasi-totalité de la consommation prévue en 2016.

3. Des effets de report de la sous-budgétisation du programme consacré à l'hébergement des demandeurs d'asile et, plus largement, des conséquences de la tension sur le dispositif de demande d'asile

Le programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration » finance en principe l'hébergement des demandeurs d'asile, correspondant aux places dans des centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) ainsi que l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA).

Le dispositif d'hébergement généraliste, porté par le programme 177, doit, pour sa part, couvrir les besoins des demandeurs d'asile avant l'enregistrement de leur demande ainsi que, ensuite, de ceux qui ont été déboutés. Pour cette dernière catégorie, l'hébergement de droit commun est ainsi confronté à la prise en charge de publics dont les situations administratives sont complexes. En effet, ces publics se retrouvant sans titre de séjour régulier ne peuvent, en principe, être orientés vers des solutions pérennes, qu'il s'agisse des établissements habilités à l'aide sociale comme les CHRS (centres d'hébergement et de réinsertion sociale), des dispositifs de logement adapté ou du logement social de droit commun. Les délais des procédures et le faible nombre d'éloignements contribuent donc à engorger les dispositifs d'hébergement d'urgence.

En outre, il arrive que les centres d'hébergement d'urgence de droit commun reçoivent des demandeurs d'asile en cours de procédure, faute de places dans les structures qui leur sont dédiées. Ainsi, à Marseille, une étude épidémiologique menée en mai 2016 sur des personnes hébergées dans un centre d'hébergement d'urgence accueillant près de 300 hommes isolés, a mis en évidence le fait que 23 % d'entre eux étaient des demandeurs d'asile.

Compte tenu des tensions existant sur les enveloppes départementales du budget opérationnel de programme 303 (BOP 303), les crédits d'hébergement d'urgence généraliste sont ainsi utilisés pour couvrir les besoins des demandeurs d'asile.

En effet, le financement de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile fait l'objet d'une sous-budgétisation chronique depuis de nombreuses années, tandis que, parallèlement, les dispositifs d'accueil sont confrontés à l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile, parfois à l'allongement du délai de traitement des dossiers par l'administration ainsi qu'au manque de places en CADA.

Écart entre la prévision initiale et l'exécution du programme 303

(en millions d'euros)

* montant prévisionnel pour l'exécution.

** montant inscrit au PLF.

Source : commission des finances, à partir des rapports annuels de performances

L'insincérité budgétaire des crédits inscrits au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile est dénoncée chaque année par la commission des finances, et plus particulièrement par Roger Karoutchi, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Pour 2016, un manque de 30 millions d'euros est déjà attendu, tandis que la prévision pour 2017 est inférieure de plus de 25 millions d'euros à l'exécution prévisionnelle de 2016.

Par ailleurs, si en 2015 l'exécution a été conforme à la prévision sur ce programme, Roger Karoutchi5(*) l'explique par le fait que ce sont bien « les dispositifs d'hébergement de droit commun du programme 177 qui ont été -- et continuent d'être -- sollicités » et ont ainsi fait l'objet d'un déversement probablement massif de demandeurs d'asile.

Dans le département des Bouches-du-Rhône, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que le budget qui leur avait été alloué en 2016 était en baisse de 46 % par rapport à 2015. En conséquence, l'enveloppe initiale de 800 000 euros a été intégralement utilisée au 1er juillet 2016.

En outre, les difficultés s'accentuent compte tenu de la crise migratoire que connaît actuellement en Europe, le nombre de demandes d'asile étant en nette augmentation en France.

Évolution des demandes d'asile déposées annuellement en France

(1) Estimation sur la base des flux du premier semestre 2016.

Source : Rapport n° 140-tome III-17 (2016-2017) de Roger Karoutchi, relatif à la mission « Immigration, asile et intégration » dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, d'après les données de l'Ofpra

Ces pressions sur la demande d'asile ont également des conséquences sur les dispositifs d'hébergement d'urgence de droit commun en ce qu'elles augmentent le délai de prise en charge dans l'attente du traitement des demandeurs.

Ainsi, dans les Bouches-du-Rhône, les services départementaux chargés de l'hébergement d'urgence ont indiqué à votre rapporteur spécial que l'engorgement des nuitées d'hôtel disponibles auprès du 115 provenait essentiellement de la saturation actuelle des services dédiés à l'accueil et à l'accompagnement des demandeurs d'asile.

En effet, jusqu'à récemment, la mise à l'abri de familles en attente d'un rendez-vous pour une domiciliation et l'instruction de leur demande d'asile n'excédait pas quarante-huit heures. Désormais, les délais sont rallongés, créant ainsi d'importantes tensions sur le dispositif « Nuit plus » régulant le recours aux nuitées d'hôtel dans le département (principe de dix nuits par personne et par an maximum).

Indépendamment de la prise en charge par le programme 177 de la création des centres d'accueil et d'orientation (CAO), avec l'accueil des personnes évacuées des campements illicites parisiens et du Calaisis, la situation difficile rencontrée par le dispositif d'asile se répercute indéniablement sur le programme 177.

La question du report de charges entre les programmes 303 et 177 est principalement d'ordre budgétaire puisqu'elle conduit à remettre en cause la sincérité des dépenses constatées sur chacun d'entre eux. Elle interroge également sur la transparence de la consommation des crédits puisque, jusqu'à présent, l'État ne semble pas en mesure d'évaluer le montant dépensé sur le programme 177 et qui aurait dû être financé par le programme 303.

La question de l'accompagnement des personnes hébergées se pose aussi car, dès lors qu'elles intègrent une place de droit commun, elles risquent de bénéficier d'un accompagnement social moins adapté (notamment pour l'instruction et le suivi de leur dossier de demande d'asile) que dans les structures qui leur sont spécialement dédiées. Ainsi en est-il encore davantage lorsqu'elles sont logées à l'hôtel.

Enfin, cette situation de sous-budgétisation chronique conduit à rendre encore plus difficile la gestion des dispositifs par les services préfectoraux, amenés à « jongler » entre les crédits disponibles sur les programmes.

Recommandation n° 1 : Mettre un terme définitif à la sous-budgétisation initiale du budget consacré à l'hébergement d'urgence, afin de sécuriser le financement des dispositifs et permettre aux services déconcentrés une gestion plus efficace de leurs crédits au cours de l'année.

Recommandation n° 2 : Mettre fin à la sous-budgétisation chronique du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration », pour éviter qu'un nombre important de demandeurs d'asile non logés ne soit pris en charge sur les dispositifs de droit commun et pour qu'ils disposent d'un accompagnement plus adapté.


* 1 Contrairement aux dispositifs d'hébergement d'urgence qui fonctionne par subvention.

* 2 Décret n° 2016-1300 du 3 octobre 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 3 Rapport d'information n° 859 (2015-2016) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 28 septembre 2016, sur le décret d'avance relatif au financement des contrats aidés, de l'hébergement d'urgence et des frais de justice.

* 4 Rapport d'information n° 83 (2015-2016) du 14 octobre 2015 sur le projet de décret d'avance relatif au financement de l'hébergement d'urgence, des indemnisations de calamités publiques et de l'accord franco-américain sur l'indemnisation de certaines victimes de la Shoah.

* 5 Contribution de Roger Karoutchi, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » dans le rapport n° 759 - Tome II (2015-2016) de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de règlement pour 2015.