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L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence

7 décembre 2016 : L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence ( rapport d'information )

B. ... RENDANT DIFFICILE LA CONDUITE DE LA POLITIQUE D'HÉBERGEMENT D'URGENCE

Au-delà de la critique portant sur l'insincérité du budget présenté chaque année en loi de finances initiale pour le programme 177, quel impact cette situation a-t-elle sur l'action des services déconcentrés de l'État et des associations gestionnaires qui participent à la mise en oeuvre de cette politique publique ?

À entendre les différents interlocuteurs des ministères au cours des dernières années, le manque de crédits initiaux ne créait pas de difficultés particulières sur le terrain. Le présent contrôle a permis de constater une réalité bien différente.

En effet, la sous-budgétisation du programme 177, qui s'ajoute à la demande croissante d'hébergement, complexifie le travail mené par les services déconcentrés de l'État et des associations gestionnaires.

1. Une gestion sous tension pour les services déconcentrés

Heureusement, les crédits consacrés aux structures sous autorisation, à savoir les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) qui ont la qualité d'établissements sociaux en vertu de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, sont bien budgétés et les dotations sont versées de façon suffisamment régulière pour ne pas créer de difficulté.

La situation s'avère, en revanche, différente pour les places d'hébergement d'urgence, dont les crédits sont fortement sous-budgétés. Ainsi en est-il en particulier pour le paiement des nuitées d'hôtel, notamment en région Île-de-France, la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (Drihl) ne pouvant payer les places d'hôtel à compter du mois d'août !

D'ailleurs, à la fin du mois d'octobre, même complété par des crédits supplémentaires, le budget opérationnel du programme (BOP) pour l'Île-de-France (relevant de la Drihl) ne permet de couvrir des dépenses qu'à hauteur de 646,8 millions d'euros alors que l'exécution en fin d'année est estimée à 746,5 millions d'euros. 100 millions d'euros manquent encore pour finir l'année ! Comme cela sera développé supra, cette situation est d'autant plus difficile qu'initialement, le budget alloué à la Drihl pour 2016 s'élevait seulement à 487,4 millions d'euros, soit un écart de plus de 250 millions d'euros par rapport à l'exécution estimée (+ 50 %).

De même, la direction régionale et départementale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRDJSCS) de Marseille a indiqué que, sans ouverture de crédits supplémentaires, elle était dans l'incapacité de payer les nuitées d'hôtels à compter du 15 septembre cette année (en tenant compte à la fois des besoins au titre du programme 177 et du programme 303). Cette situation a été confirmée par le contrôleur budgétaire régional.

Compte tenu de cette situation, les services déconcentrés rencontrent d'évidentes difficultés pour mettre en oeuvre la politique d'hébergement d'urgence, en particulier pour prévoir, anticiper et s'engager sur des projets de plus long terme. Le délégué interministériel pour l'hébergement et l'accès au logement (Dihal) a confirmé les difficultés de gestion rencontrées par certains services déconcentrés du fait du manque de crédits.

La méconnaissance des financements réellement disponibles au cours de l'année contraint ainsi certaines structures à fermer des places puis à les rouvrir en fonction des directives données par l'État. Les associations doivent alors recruter certains personnels sur de courtes durées, n'ayant pas la garantie de disposer des ressources leur permettant de les embaucher durablement.

Beaucoup des personnes entendues par votre rapporteur spécial ont également mis en exergue les conséquences de cette gestion à court terme sur le travail des agents des services déconcentrés.

Ceux-ci sont contraints de modifier en permanence la répartition opérée, de « colmater » là où les manques apparaissent le plus rapidement, puis de rééquilibrer au fur et à mesure que de nouveaux crédits sont ouverts. Ils perdent également beaucoup de temps à produire les statistiques, projections et analyses nécessaires pour justifier la demande supplémentaire de crédits au niveau national. La région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), qui n'est pourtant pas l'une des plus soumises à tension pour l'hébergement d'urgence (comparé à l'Île-de-France mais aussi la région Auvergne-Rhône-Alpes et l'Alsace), doit écrire trois fois dans l'année à la direction générale de la cohésion sociale pour demander des crédits supplémentaires.

Ces difficultés de gestion s'ajoutent à la réduction des personnels des préfectures. En région PACA, 25 % des emplois ont été supprimés en quelques années.

Un budget plus sincère permettrait une meilleure exécution des crédits, offrant une capacité de prévision et d'anticipation améliorée et un gain de temps pour ceux qui sont aujourd'hui amenés à « jongler » tout au long de l'année avec les crédits disponibles.

Il est également important que l'annonce de moyens supplémentaires en cours d'années se concrétise effectivement et rapidement dans le budget des services concernés. Ainsi, le deuxième volet du « Pacte pour Marseille », adopté lors du Comité interministériel Aix-Marseille-Provence du 29 mai 2015, avait prévu un complément de 1,2 million d'euros. Or ces crédits n'étaient toujours pas parvenus aux services déconcentrés lors du déplacement de votre rapporteur spécial en septembre 2016, conduisant ainsi à retarder ou à annuler les projets envisagés, voire à créer de la dette auprès des associations partenaires.

Certains acteurs regrettent ainsi ce type de plans exceptionnels, d'autant qu'ensuite, ils créent des besoins récurrents qui, eux, ne sont pas aisément couverts.

2. Des associations amenées à couvrir les besoins de financement en sollicitant leur trésorerie

Les répercussions du manque de crédits budgétaires sur les structures d'hébergement d'urgence donnent lieu à des avis partagés.

Globalement, les associations gestionnaires ne semblent pas ressentir trop fortement les soubresauts et les à-coups provoqués par la sous-budgétisation. Il semblerait qu'elles parviennent à couvrir les besoins sans pour autant se retrouver en difficulté financière.

Pour autant, elles sont amenées, de façon parfois fréquente et même permanente, à avancer les financements nécessaires pour réaliser les opérations prévues (par exemple l'ouverture de places supplémentaires ou la réservation de nuitées d'hôtels), ce qui n'est pas sans poser quelques tensions sur leur trésorerie, notamment pour les plus petites d'entre elles.

Votre rapporteur spécial a pu constater que, contrairement à ce qui est affirmé par les représentants de l'État au niveau central, quelques associations sont tout de même susceptibles de rencontrer des difficultés financières en raison des retards de versement de l'État.

Ainsi, une association de Clermont-Ferrand avait fait l'objet d'articles de presse, en septembre 2013. Gérant le 115 et le recours aux nuitées d'hôtel, elle avait remis à la rue plusieurs centaines de personnes en raison de l'absence de financement suffisant de l'État et de la dette qu'elle avait constituée à ce titre6(*). Le directeur général de l'association concernée avait indiqué que l'État n'avait ainsi remboursé que 5 % environ des 350 000 euros engagés par mois pour payer ces nuitées d'hôtels et que la décision avait été prise pour ne pas « mettre en danger la survie de l'association et de ses 110 salariés ».

Comme cela a été dit à votre rapporteur spécial au cours de ses auditions, l'État vit ainsi « à crédit » et engage son budget pour l'avenir.

Le directeur général de l'association Aurore a indiqué qu'en raison de la sous-budgétisation, le versement par l'État des subventions pouvait être aléatoire à certaines périodes, comme ce fut leur cas au mois de mai 2015 pour le deuxième acompte qui est arrivé bien plus tard.

Cette situation n'est pas satisfaisante car faire reposer sur des associations le financement de places d'hébergement d'urgence pendant une période plus ou moins longue peut être légitimement contestable. Elle ne met pas non plus l'État en position pour négocier ensuite le prix des places et mettre en oeuvre une politique de rationalisation des coûts avec ces mêmes structures, notamment dans le cadre du conventionnement des CHRS.

Toutefois, malgré le fait que l'État apparaisse effectivement comme un « mauvais payeur », les services déconcentrés et les associations poursuivent leurs activités en sachant que, de toute façon, ils seront remboursés, à un moment ou un autre. Votre rapporteur spécial a été particulièrement frappé par l'unanimité des personnes qu'il a rencontrées sur ce point : tout le monde sait que l'État finit toujours pas payer.

3. Un rééquilibrage nécessaire pour une meilleure territorialisation des crédits

L'insuffisance du budget initialement attribué pour l'hébergement d'urgence conduit à une sous-notification des crédits qui peut s'avérer particulièrement prégnante sur certains territoires.

En effet, certains budgets opérationnels de programmes (BOP) sont particulièrement sous-dotés en début d'année par rapport à l'exécution finalement constatée. La direction du budget a ainsi observé, depuis quelques années, une « divergence croissante entre le poids des dépenses du BOP de la Drihl dans la répartition initiale des crédits déterminée par le responsable de programme et son poids dans l'exécution des crédits en cours d'année. »

Parallèlement à l'augmentation de l'enveloppe budgétaire du programme 177 en loi de finances, le budget alloué au BOP de la Drihl a continué de représenter entre 36 % à 37 % du total des crédits consacrés aux BOP déconcentrés. En revanche, en exécution, les dépenses du BOP de la Drihl occupent une place toujours plus importante dans les crédits exécutés pour l'ensemble des BOP déconcentrés (41 % en 2015 et une prévision à 45 % en 2016).

Répartition du poids du BOP de la Drihl dans les crédits budgétés et exécutés pour l'ensemble des BOP du programme 177

Source : direction du budget

Plus globalement, les données fournies par la direction du budget montrent que les administrations déconcentrées ne rencontrent pas les mêmes difficultés de gestion en cours d'année compte tenu de la répartition des crédits opérés entre BOP.

Ainsi, le BOP de la Drihl s'est vu notifier des crédits inférieurs de 18 % en 2015 par rapport à l'exécution 2014 et de 22 % en 2016 par rapport à l'exécution 2015 (soit plus de 135 millions d'euros). De même, en Alsace, l'enveloppe allouée au début de cette année ne représentait que 84 % des dépenses de 2015.

Les autres BOP ont, quant à eux, des notifications plus proches de l'exécution de l'année précédente, même si la sous-budgétisation patente du programme 177 ne garantit pas un budget totalement équilibré en fin d'année.

Écart des enveloppes des BOP régionaux entre la prévision de l'année n et l'exécuté de l'année n-1

 

Exécution 2014 (en milliers d'euros)

DRICE 2015 (en milliers d'euros)

Écart prévision 2015/exécuté 2014 (en %)

Exécution 2015 (en milliers d'euros)

DRICE 2016 (en milliers d'euros)

Écart prévision 2016/exécuté 2015 (en %)

Alsace-Champagne-Ardennes- Lorraine

107 011

97 429

-8,95%

122 303

102 610

-16,10%

Aquitaine-Limousin - Poitou-Charentes

69 527

64 529

-7,19%

71 319

67 827

-4,90%

Auvergne- Rhônes-Alpes

117 882

112 166

-4,85%

124 509

118 528

-4,80%

Bourgogne-Franche-Comté

38 934

36 443

-6,40%

42 211

38 245

-9,40%

Bretagne

33 416

31 659

-5,26%

33 394

32 865

-1,58%

Centre-Val-de-Loire

33 468

31 019

-7,32%

34 233

32 461

-5,18%

Corse

4 118

4 143

0,61%

4 303

4 286

-0,41%

Drihl

562 673

463 033

-17,71%

622 884

487 486

-21,74%

DRJSCS Ile-de-France

21 992

22 393

1,83%

22 273

23 368

4,92%

Languedoc Roussillon-Midi-Pyrénées

77 773

72 481

-6,81%

83 824

77 022

-8,11%

Nord-Pas-de-Calais-Picardie

135 183

127 328

-5,81%

144 485

134 717

-6,76%

Normandie

52 790

50 380

-4,57%

55 491

52 333

-5,69%

Provence-Alpes-Côte-D'azur

85 104

84 825

-0,33%

88 566

88 829

0,30%

Pays-de-la-Loire

46 111

42 967

-6,82%

48 164

45 273

-6,00%

Guadeloupe

5 473

5 594

2,21%

5 707

5 838

2,28%

Guyane

2 929

2 968

1,34%

3 028

3 097

2,27%

Martinique

3 955

4 043

2,21%

4 125

4 218

2,27%

Réunion

8 185

8 366

2,21%

8 535

8 730

2,29%

Saint-Pierre-et-Miquelon

116

119

2,21%

124

124

0,28%

Mayotte

982

850

-13,41%

867

887

2,27%

Nouvelle-Calédonie

95

219

130,44%

147

229

55,96%

Total des BOP déconcentrés

1 407 717

1 262 952

-10,28%

1 520 490

1 328 972

-12,60%

DRICE : Document de répartition initiale des crédits et des emplois (répartition initiale des crédits).

Source : commission des finances d'après les données de la direction du budget

Ainsi, alors que la quasi-totalité des budgets initialement répartis couvrent onze mois de dépenses, il apparaît que pour les BOP de l'Alsace-Champagne-Ardennes-Lorraine et de la Drihl, l'enveloppe de début d'année leur permet seulement de garantir le paiement de respectivement dix mois et un peu plus de neuf mois des dépenses constatées en n-1, alors que ces régions figurent parmi les territoires les plus touchés par la hausse de la demande d'hébergement d'urgence avec la région Auvergne-Rhône-Alpes.

En 2016, la Drihl devrait enregistrer une dépense estimée à environ 746,5 millions d'euros, soit 259 millions d'euros de plus que la dotation initiale (+ 53 %) et 123,5 millions d'euros de plus qu'en 2015.

Interrogé sur les modalités de territorialisation des crédits, la direction générale de la cohésion sociale a indiqué que la détermination des niveaux de dotations était fondée sur des indicateurs sociaux et une « logique d'harmonisation des allocations régionales ». Sont ainsi retenus des « critères explicites, objectifs et connus de tous, permettant pour chaque territoire de tenir compte du dimensionnement historique du parc mais aussi de la situation de précarité sociale et des tensions sur le logement. »

Critères retenus et modalités de calcul pour déterminer l'enveloppe régionale

Quatre critères ont été choisis aux termes d'un « compromis entre les objectifs prioritaires du programme 177 et la disponibilité annuelle des données pour l'ensemble des régions » :

1. Le dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion, exprimé en places (places d'hébergement et d'insertion en et hors CHRS et pensions de famille) ;

2. La population précaire susceptible de recourir au dispositif « Accueil, hébergement, insertion » (AHI), exprimée par la population bénéficiaire du revenu de solidarité active (RSA) ;

3. Le flux de la demande d'asile (chiffres de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides, y compris les mineurs) ;

4. L'accès au logement sur le territoire, en tenant compte du nombre de décisions favorables dans le cadre du droit au logement opposable (DALO).

L'ensemble des données prises en compte sont celles au 31 décembre de l'année n-1.

Un niveau de pondération est retenu pour chaque critère, afin de « tenir compte du dimensionnement historique du parc mais aussi de la situation de précarité sociale et des tensions sur le logement ».

Pour les dotations 2016, les pondérations suivantes ont été appliquées : 50 % pour le parc « AHI », 20 % sur les bénéficiaires du RSA et 15 % pour le flux des demandeurs d'asile et les décisions DALO.

À partir de ces critères pondérés, des enveloppes cibles, « exprimées en parts relatives des financements nationaux », sont déterminées pour chaque territoire. Elles sont ensuite rapprochées des enveloppes historiques, c'est-à-dire les dotations de l'année n, pour « déterminer un objectif théorique d'harmonisation ». En 2016, un effort de convergence de 5 % a été appliqué sur l'écart entre la cible et la dotation de l'année n.

Source : commission des finances d'après les réponses de la direction générale de la cohésion sociale aux questions du rapporteur spécial

L'administration centrale anime le pilotage des directions régionales, elles-mêmes chargées de la définition de la stratégie sur leur territoire ainsi que de la répartition des enveloppes allouées et de la convergence tarifaire au niveau infra-régional. Le travail de répartition intervient en novembre, lors de l'organisation des dialogues de gestion puis en début d'année avec la validation des budgets opérationnels de programme en janvier-février, la direction générale procédant alors « le cas échéant à des ajustements limités des dotations budgétaires pré-notifiées. »

Compte tenu de ces éléments, votre rapporteur spécial estime nécessaire d'envisager un rééquilibrage de la répartition des crédits entre les BOP afin de « sécuriser en gestion l'exécution des dépenses de la Drihl ». Cela semblerait d'autant plus possible, pour 2017, que le budget consacré au programme 177 augmente de 15 % dans le projet de loi de finances initiale, ce qui devrait notamment permettre de rétablir des enveloppes plus proches de l'exécution constatée en 2016, en particulier s'agissant de l'hébergement d'urgence et de la veille sociale.

Recommandation n° 3 : Rééquilibrer la répartition des crédits entre les régions afin que les crédits initialement prévus soient plus proches de la consommation finalement exécutée.

Au-delà de ces aspects budgétaires, la politique publique de l'hébergement d'urgence apparaît en manque de pilotage.


* 6 « Clermont-Ferrand : des centaines de personnes privées d'hébergement d'urgence », Le Monde du 2 septembre 2009.