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L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence

7 décembre 2016 : L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence ( rapport d'information )

C. ... CE QUI N'EMPÊCHE PAS LA SATURATION DES DISPOSITIFS

Malgré la création indéniable de places d'hébergement d'urgence et de logement accompagné, les dispositifs ne parviennent pas à répondre à la demande qui, parallèlement, ne cesse de progresser.

Lors des déplacements et des auditions, l'ensemble des acteurs de l'hébergement d'urgence ont fait part de cette « course en avant », décrivant un système totalement « embolisé », et pas uniquement en Île-de-France.

Ainsi, une importante part de la demande reste insatisfaite. S'agissant du Samu social de Paris, en 2015, 70 % des appels au 115 n'ont pas abouti, soit 1,123 million d'appels reçus. Sur les 30 % d'appels traités, 25 % d'entre eux ont finalement conduit à des demandes non pourvues en fin de journée.

Pour les appels non traités, il convient de préciser que, bien évidemment, une même personne peut procéder à plusieurs appels. À ce titre, les représentantes du Samu social de Paris ont rappelé, lors de la visite de votre rapporteur spécial, que l'accessibilité du 115, liée au nombre de personnes présentes pour répondre, avait un impact direct sur l'ampleur des appels non traités, compte tenu des nombreux appels réitérés.

Lors de son déplacement le 22 septembre dernier au Samu social de Paris, votre rapporteur spécial a pu constater la saturation du 115 puisque deux jours auparavant, le 20 septembre 2016, 5 541 appels avaient été reçus et 1 240 seulement avaient obtenu une réponse (soit 22 %), tandis que le pôle famille n'avait pu répondre qu'à 210 appels sur les 604 reçus.

Parmi ces réponses, 78 demandes n'ont finalement pas été pourvues pour des personnes isolées (dont 23 femmes) et 11 pour des familles, correspondant à 19 adultes et 19 enfants.

À Marseille, sur l'année 2015, 46 % des 10 104 demandes de places d'hébergement d'urgence n'ont pas abouti. Ce chiffre correspond uniquement aux appels traités, sans tenir compte notamment des personnes qui ne sont pas parvenues à joindre le 115 et celles qui y ont renoncé sachant qu'aucune solution ne leur serait proposée.

Certes, les appels au 115 ne constituent pas le seul moyen d'accéder à des dispositifs d'hébergement d'urgence et l'activité des SIAO ne se résume pas à ces statistiques. Pour autant, celles-ci permettent de constater que l'offre ne répond pas à la demande exprimée par ce canal.

De même, malgré les places pérennisées et la volonté de l'État de sortir de la « gestion au thermomètre » des dispositifs d'hébergement d'urgence, 23 % des personnes hébergées en 2016 sont encore restées sans solution à la sortie de l'hiver.

Si la saturation des dispositifs et la difficulté à répondre aux besoins semblent partagées sur l'essentiel du territoire national, la situation s'avère particulièrement critique dans certaines régions, et spécifiquement en Île-de-France. Les associations travaillant à Paris et dans la petite couronne, ainsi que la Fondation Abbé Pierre, ont notamment affirmé la nécessité d'une réponse nationale au sans-abrisme, avec la recherche de solutions d'hébergement et de logement pérenne sur l'ensemble du territoire.

Toutefois, une réponse nationale n'est pas nécessairement évidente. En effet, les difficultés majeures au développement de telles pratiques se concentrent, non pas seulement sur la résistance de certaines collectivités territoriales à les accueillir, mais aussi sur l'obtention de l'accord des personnes sans domicile ou mal logées pour aller s'installer, parfois temporairement, dans des lieux totalement inconnus, sans garantie d'un emploi et avec le risque de déracinement, notamment en présence d'enfants.

Conséquence de cette saturation des dispositifs d'hébergement d'urgence, certaines opérateurs ont indiqué qu'apparaissait actuellement une forme de concurrence des publics hébergés sur les places disponibles et qu'il était difficile de prioriser les situations pouvant justifier d'une place.

À Paris, une centaine des places du centre La Boulangerie, sur les 300 en principe disponibles quotidiennement et donc réattribuées par le 115, sont actuellement réquisitionnées pour l'hébergement de migrants évacués des campements illicites. Ce manque de places « fraîches », chaque jour, pour le 115 crée ainsi une augmentation du nombre de demandes non pourvues.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, ce cas serait rare, des dispositifs spécifiques ayant été mis en place pour la gestion de la crise migratoire, notamment avec les centres d'accueil et d'orientation.

Certaines structures d'hébergement opèreraient également une forme de sélection entre les personnes susceptibles d'être hébergées, conduisant ainsi à une « gentrification » de certains centres d'hébergement.

La hausse de la demande, sous le coup à la fois de la crise économique et de la pression migratoire qui s'est encore intensifiée depuis 2015, n'explique pas seule cette embolie des dispositifs d'hébergement d'urgence.

L'absence de solutions durables susceptibles d'être proposées en termes de logement aux personnes hébergées constitue la principale difficulté rencontrée par les structures qui les accueillent. Votre rapporteur spécial y reviendra plus loin dans son rapport, les efforts doivent désormais se concentrer davantage sur la sortie des dispositifs pour retrouver une plus grande fluidité dans la gestion des places existantes11(*).

Ainsi, compte tenu du principe d'inconditionnalité et de continuité de l'accueil, respectivement consacrés aux articles L. 345-2-212(*) et L. 345-2-313(*) du code de l'action sociale et des familles et qui constituent le fondement même de l'action du secteur de l'hébergement, les places d'urgence restent occupées pendant de longues périodes, faute de solution permettant leur départ.

D'après les chiffres recueillis auprès de la direction générale de la cohésion sociale, la durée moyenne de séjour serait d'environ 14 mois pour un hébergement dans un centre (hébergement regroupé) et de 12 mois en hébergement dans le diffus (c'est-à-dire en appartements gérés par une structure d'hébergement).

Durée moyenne de séjour (en mois)

 

Diffus

Regroupé

national

12

14

CHRS

15

16,7

Non CHRS

8

10,6

Source : direction générale de la cohésion sociale

Il peut arriver que certaines personnes restent plusieurs années hébergées dans des centres et cette proportion tendrait même à augmenter.

Selon l'enquête nationale des coûts pour 2015, le taux de rotation serait en moyenne de 2,4 personnes sur une place en diffus et de 4,81 personnes en regroupé. Il n'est toutefois pas à exclure qu'une personne puisse être comptée plusieurs fois.


* 11 Cf. le C du II de la présente partie.

* 12 Premier alinéa de l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles : « Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence ».

* 13 Article L. 345-2-3 du code de l'action sociale et des familles : « Toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y bénéficier d'un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d'hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation. »