Les heures supplémentaires dans le second degré de l'éducation nationale : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines

N° 194

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 décembre 2016

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur les heures supplémentaires dans le second degré de l' éducation nationale ,

Par M. Gérard LONGUET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel .

LES PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Les principaux constats et recommandations

Les principaux constats

Constat n° 1 : La définition du temps d'enseignement sur une base hebdomadaire est à l'origine d'importantes rigidités . Le temps d'enseignement statutaire des enseignants français est en outre inférieur en moyenne à celui des autres pays de l'OCDE . Le temps de travail effectif total des enseignants est, quant à lui, dans une large mesure, méconnu.

Constat n° 2 : Ces rigidités sont pénalisantes pour les élèves car elles ne permettent pas d'adapter l' « offre » de formation aux besoins, qui peuvent être fluctuants tout au long de l'année scolaire (faiblesse du taux de remplacement des absences de courte durée, réduction du nombre de semaines d'enseignement liées à l'organisation d'examens, etc.).

Constat n° 3 : Les heures supplémentaires constituent, par conséquent, un facteur de souplesse indispensable .

Constat n° 4 : Parce qu'elles peuvent représenter un montant significatif , les heures supplémentaires permettent en outre de pallier, en partie, la faiblesse des rémunérations. L'augmentation des rémunérations liée à la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » sera concentrée sur la fin de carrière, ne répondant donc pas à la question du déficit d'attractivité de la profession d'enseignant.

Constat n° 5 : Malgré un coût supérieur à un milliard d'euros, les principaux déterminants d'évolution des heures supplémentaires ne sont pas connus : elles constituent, pour l'essentiel, une donnée exogène, ne faisant l'objet d'aucun pilotage. Elles ne peuvent en outre pas constituer un mode de gestion à part entière.

Constat n° 6 : Les créations massives de postes, lorsque ces postes sont effectivement pourvus, ne sauraient constituer une réponse suffisante à ces problématiques.

Les principales recommandations

Axe 1
Améliorer la connaissance de l'ensemble des moyens d'enseignement et de leurs déterminants

- Afin de connaître l'impact sur le temps de travail et la rémunération des enseignants de la création de l'indemnité pour mission particulière (IMP), établir un bilan de la première année de sa mise en oeuvre.

- Afin d'améliorer l'information du Parlement, enrichir les documents budgétaires avec la présentation d'un tableau synthétique, au niveau de la mission, présentant l'ensemble des moyens de la mission (volume et montant des heures postes, des heures supplémentaires, des IMP, volume des décharges, titulaires, contractuels, catégories de personnel, etc.) et justifiant les évolutions proposées.

- Afin de mieux connaître les déterminants de la dépense en faveur de l'éducation, réaliser une analyse de l'évolution des moyens d'enseignement en lien avec l'évolution des heures supplémentaires, des effectifs de contractuels et des schémas d'emplois exécutés.

- Afin d'améliorer la connaissance du temps de travail effectif des enseignants, mettre en place un suivi précis des heures consacrées à des activités considérées comme entrant de plein droit dans le champ des missions des enseignants et ne donnant, par conséquent, lieu à aucune rémunération, ni sous la forme d'heures supplémentaires, ni sous la forme d'indemnité pour mission particulière.

Axe 2
Assouplir le cadre de gestion des enseignants en prévoyant une annualisation de leur temps de travail

- Afin de pouvoir adapter les moyens d'enseignement aux évolutions des besoins constatées en cours d'année scolaire, redéfinir les obligations règlementaires de service sur une base annuelle . Fixer le plafond annuel pour l'exercice d'activités supplémentaires (HSA, HSE, IMP, remplacement, etc.) à hauteur de 300 heures pour les certifiés et de 500 heures pour les agrégés . Pondérer les heures supplémentaires effectuées par un coefficient 2 . Prévoir expressément la possibilité pour les chefs d'établissement de « puiser » dans ce réservoir d'heures .

- Afin de rationaliser l'offre scolaire, augmenter la taille moyenne des classes grâce à la réduction du nombre d'options , au lycée notamment.

Axe 3
Augmenter les obligations règlementaires de service et corréler l'existence de régimes horaires dérogatoires sur l'existence de missions spécifiques

- Afin d'aligner le temps d'enseignement français sur celui de pays comparables (Allemagne et Royaume-Uni notamment), augmenter les obligations de service de 2 heures par semaine, soit un plafond annuel de 720 heures pour les certifiés et de 612 heures pour les agrégés .

- Dans un objectif d'équité , hors classes préparatoires aux grandes écoles, aligner le régime horaire des professeurs agrégés sur celui des certifiés.

- Réserver le bénéfice de la pondération aux enseignants assurant au moins six heures de cours dans une discipline obligatoire au baccalauréat ou faisant l'objet d'une épreuve obligatoire subie par anticipation à la fin de la première.

Axe 4
En contrepartie, prévoir une augmentation de la rémunération des enseignants, en première partie de carrière notamment

- Afin de renforcer l'attractivité du métier d'enseignant, envisager la revalorisation des grilles indiciaires en début et milieu de carrière .