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Les heures supplémentaires dans le second degré : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines

7 décembre 2016 : Les heures supplémentaires dans le second degré : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'initiative du présent contrôle budgétaire part d'un constat : les heures supplémentaires dans le second degré, qui représentent une dépense annuelle supérieure à un milliard d'euros, sont présentées dans les documents budgétaires comme une donnée « exogène », dont les facteurs d'évolution ne sont pas détaillés et ne faisant l'objet d'aucun pilotage.

La question des heures supplémentaires constitue pourtant une problématique centrale, tant en raison de leur coût que des difficultés dont elles peuvent être le symptôme.

Elles sont en effet la contrepartie d'un régime horaire rigide prenant la forme d'obligations règlementaires de service (ORS) définies sur une base hebdomadaire.

Ce cadre a longtemps été fixé par des décrets de 1950 et 1992, qui apparaissaient en décalage avec la réalité du métier d'enseignant. En effet, il n'y était fait mention que de la seule l'activité d'enseignement stricto sensu, c'est-à-dire de ce que le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche qualifie de « face-à-face pédagogique ».

Le décret du 20 août 2014, qui a remplacé la plupart des dispositions des décrets de 1950 et 1992 précités a, de ce point de vue, constitué une avancée indéniable en reconnaissant expressément l'ensemble des missions relatives au métier d'enseignant.

Ce texte constitue cependant une occasion manquée. Alors que de nombreux rapports ont souligné les limites d'une définition hebdomadaire du temps d'enseignement, qui ne permet pas de moduler l'activité des enseignants en fonction des variations d'intensité constatées en cours d'année scolaire, celle-ci a été maintenue, de même que certains régimes dérogatoires pourtant devenus obsolètes ou injustifiés. Par ailleurs, le décret de 2014 continue de se focaliser sur l'activité enseignante, qui fait seule l'objet d'une définition chiffrée.

Votre rapporteur spécial a pu constater, sur le terrain, les difficultés rencontrées par les rectorats et les chefs d'établissement pour ajuster les moyens qui sont mis à leur disposition aux besoins auxquels ils font face du fait des rigidités liées, en particulier, à la définition sur une base hebdomadaire du temps d'enseignement.

Les heures supplémentaires constituent, à cet égard, un élément de souplesse indispensable. Très largement répandues parmi les enseignants, elles représentent en outre, souvent, un complément de rémunération dont le montant peut être significatif.

Les heures supplémentaires ne sauraient cependant constituer un mode normal de gestion des enseignants.

L'objectif de 54 000 créations de postes dans l'éducation nationale fixé par l'actuel Gouvernement invite en outre à se demander si d'autres leviers ne pourraient pas être actionnés pour ajuster de manière plus efficiente les moyens aux besoins d'enseignements.

Votre rapporteur spécial appelle donc à repenser le cadre de gestion des enseignants. Dans cette perspective, il formule dix recommandations articulées autour de quatre axes :

améliorer la connaissance de l'ensemble des moyens consacrés à l'enseignement et de leurs déterminants ;

assouplir le cadre de gestion des enseignants en prévoyant une annualisation de leur temps de travail ;

augmenter les obligations règlementaires de service et mettre fin aux régimes dérogatoires injustifiés ;

en contrepartie, prévoir une augmentation de leur rémunération, en première partie de carrière notamment.