B. RÉNOVER LE FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL : RÉPONDRE AU DÉFI DÉMOCRATIQUE
Les multiples crises - dette souveraine, migrants, sécurité, Brexit - auxquelles fait face l'Union européenne conduisent à s'interroger sur le fonctionnement du « triangle institutionnel » (Commission, Conseil, Parlement européen) ainsi que sur le rôle d'impulsion et de coordination que les traités confient au Conseil européen.
Certaines pistes d'amélioration envisagées pour renforcer les institutions européennes nécessiteraient une révision des Traités. Pour cette raison, elles ne peuvent être envisagées qu'à moyen et long terme, et non dans l'immédiat.
Le groupe de suivi considère en effet que la révision des traités n'est pas la priorité du moment .
La révision des textes risquerait en effet d'absorber l'élan politique nécessaire à la refondation de l'Union, tout en ne répondant pas aux aspirations actuelles des citoyens européens.
En première intention seront donc privilégiées des solutions pragmatiques, qu'il est possible de mettre en oeuvre très rapidement, pour permettre des avancées concrètes, lisibles et efficaces.
1. Conforter le rôle d'impulsion et de coordination du Conseil européen
La crise économique puis celle des migrants ont souligné la difficulté pour l'Union européenne de mettre en oeuvre des réponses rapides et claires. Ces deux événements ont plutôt souligné le caractère polyarchique des institutions européennes et l'absence d'incarnation de l'Union. Elles ont dans le même temps conduit à accentuer la logique intergouvernementale et à réviser le rôle de la Commission européenne. La refondation du projet européen implique inévitablement un partage de souveraineté accru pour faire vivre une Fédération d'États-nations Mais, sur la base des traités qui ont été signés et ratifiés, ce partage doit être en permanence impulsé par les États membres en bonne coordination avec la Commission européenne. Le rôle d'impulsion et de coordination du Conseil européen doit donc être réaffirmé, conformément à l'article 13 du Traité sur l'Union européenne.
Il ne s'agit pas de démontrer la supériorité de la logique intergouvernementale sur la méthode communautaire, mais bien de concilier, de manière efficace, les deux méthodes. Les difficultés à maintenir un élan européen tiennent aujourd'hui en partie à l'incapacité des États à dépasser la logique diplomatique au Conseil. Ceux-ci devraient, au contraire, témoigner de leur engagement européen en définissant collectivement ce qu'ils attendent de l'Europe. Reste que le manque de lisibilité de l'action européenne est également à relier aux excès de la méthode communautaire et à une prise en compte par trop tardive du principe de subsidiarité.
Dans ce contexte, il pourrait être envisagé que le Conseil européen adopte chaque année une déclaration établissant un programme de travail pour l'Union européenne reprenant un petit nombre de priorités, à charge pour la Commission de le mettre ensuite en oeuvre de façon plus détaillée 15 ( * ) .
Demeure la question de l'incarnation, l'Union européenne souffrant d'un déficit de visibilité à l'extérieur et même auprès des citoyens que la création du poste de président du Conseil européen par le traité de Lisbonne n'a pas gommé. Dans ce contexte, une révision de l'architecture institutionnelle est souvent évoquée, à l'image de la fusion des postes de président du Conseil européen et de président de la Commission européenne Celle-ci peut se faire à traités constants. Elle peut cependant susciter un certain nombre de réserves quant à l'équilibre des institutions. La Commission européenne serait-elle absorbée par le Conseil européen ou, à l'inverse, celui-ci serait-il mis de côté par la Commission européenne ?
Il paraît plus opportun de réfléchir au renforcement de la légitimité du président du Conseil européen. Celui-ci est actuellement élu par le Conseil européen. Il pourrait être envisagé qu'il soit élu, sur proposition du Conseil européen, par le Parlement européen et la réunion permanente des parlements nationaux (cf infra ), réunis en congrès. L'élection par les parlementaires nationaux lui confèrerait une véritable mission en matière de respect du principe de subsidiarité. Ce renforcement de la légitimité du président du Conseil suppose dans le même temps la suppression de la présidence tournante du Conseil. Le rôle de coordination serait désormais totalement assumé par le président du Conseil européen. Cette évolution ne serait envisagée qu'à moyen et long terme, puisqu'elle nécessite une révision des traités, qui n'est pas le moyen privilégié ici pour refonder l'Union européenne.
2. Revoir le fonctionnement du triangle institutionnel
Réaffirmer le rôle d'impulsion du Conseil européen n'affecterait pas l'équilibre existant entre méthode communautaire - la Commission européenne - et méthode intergouvernementale - le Conseil européen. Le temps long doit rester l'horizon de la construction européenne.
Prenant en compte les demandes du Conseil européen, la Commission européenne doit continuer à présenter chaque année un programme de travail resserré sur les priorités communes et respectueux du principe de subsidiarité. Le programme serait débattu devant le Parlement européen et la réunion permanente des parlements nationaux. Elle conserverait, par ailleurs, l'initiative en matière législative.
La consolidation du rôle de la Commission européenne n'exclut pas une révision du mode de fonctionnement. Le nombre de commissaires comme celui des directions générales (33 en comptant les services de support) apparaît trop élevé. Le souhait de la Commission européenne de se concentrer, depuis 2014, sur une dizaine de priorités maximum chaque année doit s'accompagner, dans les faits, d'une redéfinition des périmètres des directions générales, passant notamment par la fusion de certaines d'entre elles et une adaptation, en conséquence, des moyens humains mis à leur disposition. Une réflexion identique devrait être menée sur le nombre d'agences de l'Union européenne (43). Une mise en cohérence de leurs activités avec celles des agences au niveau national devra être recherchée, notamment en matière de communication.
Prenant acte de ce mouvement, le nombre de commissaires doit être adapté en conséquence. La logique d'un commissaire par État pourrait ainsi être abandonnée tant elle contribue à créer des portefeuilles d'activités parfois peu dotés ou anecdotiques. La hiérarchisation des postes souhaitée par le président Juncker, avec la création de sept vice-présidences, a pu constituer une première étape très positive. Mais elle n'a pas eu tous les bénéfices escomptés et maintenu des phénomènes de doublons (notamment en ce qui concerne le secteur économique et financier ou celui des affaires étrangères). Il convient de rappeler que le plafonnement du nombre de commissaires était déjà envisagé par le traité de Nice et confirmé par le traité de Lisbonne. Il s'agit de fait de revenir à l'esprit originel des pères fondateurs, avec une Commission extranationale, concentrée, politique, composée d'experts de haut niveau, disant l'intérêt général, et non une Commission supranationale, tentée par la surrèglementation. Une déclaration annexée au traité de Lisbonne prévoit déjà les conséquences de cette réduction du nombre de commissaires en insistant sur la nécessité, pour la Commission, de prendre en compte les réalités politiques, économiques et sociales des États membres qui n'y seraient pas représentés 16 ( * ) .
Les textes présentés par la Commission européenne continueraient à être votés par le Conseil et le Parlement européen. Afin de renforcer sa légitimité démocratique et compte tenu de la nécessaire émergence d'une représentation européenne des parlements nationaux, il peut être envisagé une révision du mode d'élection au Parlement européen. En effet, comme l'a relevé la Cour constitutionnelle allemande en 2009, le Parlement européen n'est pas, aujourd'hui, un organe représentatif d'un peuple souverain puisqu'étant composé de contingents nationaux de députés entre lesquels les inégalités de représentation sont considérables - un député européen allemand représentant 860 000 personnes contre 67 000 pour un député maltais. Il conviendrait, dans ces conditions, de mettre en place un mode de scrutin uniforme pour l'ensemble de l'Union. Les listes devraient respecter les principes de juste représentation démographique et d'égalité des sexes. Le nombre de parlementaires devrait être ramené à 700, contre 751 aujourd'hui. Une fois la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne entérinée (73 députés européens), le nombre de parlementaires pourrait être abaissé à due proportion à 630. La représentation des petits Etats devrait cependant être garantie (6 parlementaires minimum).
Le Conseil verrait, quant à lui, le vote à la majorité qualifiée devenir la règle commune, sauf en matière de défense. Une telle évolution serait rendue possible par le fait que les textes soumis à son examen seraient issus des priorités adoptées chaque année par le Conseil européen dans son programme de travail.
* 15 En exerçant son droit d'initiative que lui reconnaissent les traités.
* 16 Déclaration ad article 17 du Traité sur l'Union européenne.