III. POUR UNE EUROPE PROCHE ET LISIBLE
Recentrer l'Europe sur l'essentiel, rénover le fonctionnement institutionnel et promouvoir une Europe efficace, transparente et plus démocratique, voilà la voie à suivre pour rétablir la crédibilité du projet européen.
A. RECENTRER L'UNION SUR L'ESSENTIEL EN RENFORÇANT LA SUBSIDIARITÉ
Le projet européen reprendra tout son sens si l'Union se recentre sur l'essentiel, là où sa plus-value peut être clairement identifiée. La simplification doit devenir une priorité permanente. La mission de contrôle des parlements nationaux doit être confortée.
1. Recentrer l'Europe sur ses missions essentielles : la recherche de la « plus-value » européenne
La réflexion sur la plus-value européenne constitue le corollaire de celle sur l'avenir des institutions européennes actuelles. Toute réforme institutionnelle doit aller de pair avec une meilleure organisation entre les différents niveaux de décision et la recherche du niveau d'intervention le plus pertinent. Il s'agit de consolider l'organisation intérieure de l'Union européenne en favorisant une meilleure intégration verticale entre les niveaux européen, national, régional et local, et exploiter au mieux les compétences de chaque échelon. La subsidiarité doit constituer, à ce titre, le principe constitutif de toute action européenne. Celui-ci n'est véritablement mis en application par les traités que depuis 2009, alors qu'il a fallu attendre 2014 pour voir la Commission européenne présenter un programme de travail annuel enfin resserré sur 10 priorités.
Tout partage de l'exercice de la souveraineté doit être opéré pour répondre de manière pratique à des besoins spécifiques. Ces partages ne sauraient s'imposer aux Etats et doivent reposer sur les traités et non sur une lecture fédéraliste de ceux-ci. Il convient de rappeler que l'Union demeure une fédération d'États-nations et non un État fédéral au sens classique du terme.
L'objectif de la construction européenne ne saurait, dans le même temps, être réduit à celui d'une uniformisation. L'harmonisation et la convergence peuvent laisser une marge d'appréciation aux Etats membres. Cette réflexion à mener sur la répartition des compétences implique, en tout état de cause, un rôle accru des parlements nationaux, tant dans le domaine du contrôle des projets de l'Union européenne qu'en matière de proposition.
Ainsi recentrée, l'Union devra pouvoir s'appuyer sur un budget crédible. Le rapport du groupe à haut niveau, présidé par Mario Monti, ouvre des pistes qui devront être explorées.
2. Faire de la simplification une priorité permanente
La réglementation européenne est souvent perçue comme peu lisible, trop complexe, tatillonne ou simplement injustifiée. Elle constitue l'illustration d'une Europe éloignée des citoyens et de leurs attentes. Le projet européen qui devrait constituer une chance et une opportunité, notamment dans le domaine économique, peut parfois apparaître comme une source de contraintes et une entrave à nombre d'activités.
La mise en place du programme REFIT - acronyme anglais pour « réglementation affûtée » en octobre 2013 - constitue une indéniable avancée qu'il convient d'encourager. Le dispositif vise à évaluer l'acquis réglementaire et à adopter, le cas échéant, les mesures correctives nécessaires. Il s'agit de répondre à l'objectif louable d'allègement de la charge réglementaire et de lutte contre la « bureaucratie inutile » que la Commission européenne s'est assigné. Il contribue dans le même temps à mettre en place un cadre réglementaire clair, stable et prévisible, favorable à la croissance et à l'emploi. Cette révision doit respecter trois critères :
- le maintien d'un niveau élevé de protection sociale et de protection de la santé et de l'environnement ;
- la préservation de la liberté de choix des consommateurs ;
- la contribution de ces textes aux objectifs fixés en matière de croissance et d'emploi.
Il convient aujourd'hui de poursuivre ces efforts et de rendre la norme européenne plus claire, plus lisible et plus accessible. Cela passe notamment par une réflexion sur l'impact de toute nouvelle législation. L'accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » du 13 avril 2016 a permis quelques avancées. La Commission associe plus directement les acteurs concernés via la consultation de leurs représentants qui peut prendre la forme de réunions de groupes de discussions ou d'audiences. Une attention particulière est également portée aux petites et moyennes entreprises avant toute prise de décision, en déterminant si un acte européen les affecte et, le cas échéant, évaluer l'impact en fonction du poids des différents types de PME (micro, petites et moyennes) dans les secteurs concernés.
Il s'agit désormais d'aller plus loin. Une répartition des coûts et des avantages doit systématiquement être effectuée par rapport à la taille de l'entreprise avant d'être analysée qualitativement et, si possible, quantitativement, en ayant soin de préciser les impacts tant directs (coûts administratifs et coûts de mise en conformité) qu'indirects (concurrence dans la structure du marché). Cette étude doit déboucher sur la recherche de mesures alternatives ou d'atténuation. Celles-ci doivent permettre d'assurer le respect du principe de proportionnalité. Elles peuvent prendre la forme d'exemptions (par exemple, les entreprises en dessous de certains seuils n'ont pas à se conformer à certaines obligations spécifiques lorsque cela ne remet pas en cause l'objectif initial de la législation).
Le même raisonnement s'applique aux collectivités locales . Nombre de mesures récentes ont mis en avant un écart substantiel entre les gains liés à l'objectif poursuivi par l'Union européenne et le coût de la réalisation de celui-ci par les collectivités locales. Celles-ci constituent souvent le premier échelon de mise en oeuvre des politiques européennes, il convient d'apprécier leur situation si l'on souhaite que la poursuite des objectifs européens soit optimale.
Les collectivités locales doivent pouvoir faire prendre en compte leurs préoccupations au niveau européen. Tel est le rôle du Comité des régions qui doit être conforté.
Dans le même temps, le contrôle politique sur les mandats de normalisation accordé au CEN, l'organisme européen de normalisation, doit être renforcé.
3. Conforter la mission de contrôle des parlements nationaux
Le traité sur l'Union européenne dispose, à son article 12, que « les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union européenne » . Cette action s'opère à plusieurs niveaux, qu'il s'agisse du dialogue politique avec la Commission européenne, mis en place en 2005, ou du contrôle de subsidiarité instauré par le protocole n° 2 annexé au traité de Lisbonne.
L'examen de ces dispositifs montre qu'ils sont améliorables, en vue de rapprocher un peu plus l'Union européenne des citoyens, sans préjudice du rôle accordé par les traités au Parlement européen. Le renforcement du rôle des parlements nationaux dans la construction européenne doit permettre d'aboutir à un véritable partage de souveraineté entre l'Union européenne et les État-nations, qui est au coeur même de la notion de subsidiarité.
a) Le contrôle de subsidiarité
Le contrôle de subsidiarité est aujourd'hui un principe ancré au coeur de l'activité européenne des parlements nationaux. La procédure reste cependant perfectible afin de renforcer la qualité de ce contrôle 14 ( * ) . Un meilleur respect du principe de subsidiarité au niveau européen permettrait de renforcer la prise en compte de la diversité des territoires, notamment des territoires d'outre-mer, dont la spécificité n'est pas assez relevée au niveau européen.
La Commission européenne devrait, au préalable, mieux justifier le recours à une proposition législative et ne saurait limiter la justification de son intervention à l'approfondissement du marché intérieur .
Les parlements nationaux disposent de huit semaines, à compter de la transmission du projet de texte par la Commission européenne, pour évaluer le respect du principe de subsidiarité. Ce délai peut apparaître court et devrait être porté à dix semaines.
En cas d'avis motivé, la Commission européenne doit s'attacher à répondre plus rapidement - un délai de 12 semaines devrait être fixé - en insistant précisément sur les arguments soulevés par les parlements nationaux. Le délai de réponse constaté est actuellement supérieur à 3 mois.
Les actes délégués devraient être transmis aux parlements nationaux aux fins de contrôle du respect du principe de subsidiarité. Les actes délégués ou d'exécution constituent des compléments des actes législatifs qui, eux, sont soumis à ce contrôle. Celui-ci n'est donc, aujourd'hui, que partiel.
b) Le dialogue politique avec la Commission européenne
Une amélioration du dialogue politique doit également être envisagée. Institué en 2005 et réformé en 2008, cet échange direct entre les parlements nationaux et la Commission européenne est, à l'inverse du contrôle de subsidiarité, centré sur le fond des documents transmis par la Commission européenne. La Commission européenne doit normalement répondre dans les trois mois aux observations des parlements nationaux. Ce délai est cependant rarement respecté. Les réponses de la Commission européenne devraient, par ailleurs, être mieux argumentées.
4. Reconnaître un droit d'initiative aux parlements nationaux : le « carton vert »
Au regard de leur rôle particulier dans le processus législatif et compte tenu de l'objectif affiché par la Commission Juncker de renforcer la coordination avec eux, il apparaît légitime de mieux associer les parlements nationaux à la procédure législative européenne. Il convient, dans le même temps, d'éviter que les parlements nationaux ne soient cantonnés à un rôle d'opposants perpétuels, via le contrôle de subsidiarité et la procédure de « carton jaune ».
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Pour un droit d'initiative des parlements nationaux : Le « carton vert » Il s'agit de faire émerger un droit d'initiative ou « carton vert », qui confère aux parlements nationaux la possibilité de proposer des actions à mener par l'Union européenne ou d'amender la législation existante. Un seuil minimal de parlements nationaux participant à cette procédure, un délai et un échéancier de participation, devraient être mis en place. Ce droit existe déjà, depuis le traité de Lisbonne, pour le Parlement européen. Aux termes de l'article 225 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), celui-ci peut, sur la base d'un rapport établi par l'une de ses commissions, demander à la Commission de soumettre toute proposition législative appropriée. Il peut en même temps fixer un délai pour la présentation de cette proposition. La commission parlementaire compétente doit au préalable demander l'autorisation de la Conférence des présidents. La Commission peut soit marquer son accord, soit refuser de soumettre la proposition législative demandée. Le « carton vert » permettrait aux Parlements nationaux de disposer d'un outil semblable. |
Les parlements nationaux doivent également pouvoir contribuer à l'élaboration du programme de travail annuel présenté par la Commission. Aux termes de l'accord interinstitutionnel « Mieux légiférer », qui vient d'entrer en vigueur, seuls le Parlement européen et le Conseil ont un échange de vues avec la Commission, en amont de l'adoption de son programme de travail. Un débat systématique devrait avoir lieu au sein de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), transformée, à terme, en réunion permanente des parlements nationaux (cf infra ), en présence du président de la Commission européenne et sur la base des résolutions adoptées par les parlements nationaux.
Ce rôle renforcé des parlements nationaux peut être expérimenté dans le cadre des traités actuels par la voie d'un accord politique qui permettra d'approfondir le dialogue avec les institutions européennes, en particulier la Commission européenne. Il devra, ensuite, dans un second temps, être entériné dans les traités.
À travers ce rôle plus important dans le processus de décision, les parlements nationaux contribueront à la réappropriation du projet européen par les peuples.
* 14 C'est le sens de la contribution que le président Gérard Larcher a présentée à ses homologues des parlements nationaux lors de la réunion informelle qui s'est tenue à Bratislava le 7 octobre 2016.