C. RENFORCER LES POLITIQUES DE SOLIDARITÉ DE L'UNION EUROPÉENNE
Dans un monde complexe, qu'ils perçoivent de plus en plus comme porteur de menaces, les citoyens européens attendent de l'Europe qu'elle les protège. Cette protection doit être recherchée à travers une plus grande convergence sociale et une modernisation de la politique de cohésion.
1. Progresser vers la convergence sociale
La promotion de la cohésion sociale de l'Union européenne passe par un double mouvement , la convergence et la mise en place d'un socle européen des droits sociaux, d'une part, et la lutte contre le tourisme social et l'optimisation sociale, d'autre part.
La Commission européenne a lancé en 2016, dans le cadre de ses travaux sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, une consultation publique sur la mise en place d'un socle européen des droits sociaux 9 ( * ) . Elle a présenté, dans le même temps, une première ébauche du socle, articulé en trois chapitres 10 ( * ) :
- l'égalité des chances et l'accès au marché du travail, la formation tout au long de la vie étant rattachée à ce thème ;
- les conditions de travail équitables ;
- la protection sociale, censée être adéquate et viable, permettant un accès à des services essentiels de qualité.
L'ensemble couvre 34 droits , en partie inspirés par la Charte des droits fondamentaux. Il doit participer d'une action en faveur d'un marché du travail équitable et véritablement paneuropéen. Le socle permet de rappeler l'ambition de l'Union européenne : corréler développement économique et renforcement des progrès sociaux et de la cohésion sociale. La politique sociale, et en particulier les systèmes de protection sociale doivent permettre à la fois une réduction des inégalités, la création d'emplois et le développement du capital humain.
Il s'agit d'aller plus loin que la simple annonce de ce socle, dont la valeur reste aujourd'hui sujette à caution puisqu'il ne constituerait in fine qu'une nouvelle liste d'indicateurs destinée à évaluer la situation des Etats membres de la zone euro dans le cadre de la procédure pour déséquilibre macro-économique. Le socle doit être étendu à l'ensemble de l'Union et doté d'une valeur juridique . Il pourrait alors faciliter une convergence des règles relatives aux marchés du travail et aux systèmes sociaux, dans le respect de la subsidiarité. Il doit être accompagné d'une réflexion plus vaste sur les défis communs dans le domaine social : contrats de travail flexibles et sûrs, encadrement des plateformes numériques et de l'« uberisation », apprentissage, formation professionnelle et aide au retour à l'emploi. Il faut ainsi tendre vers une forme d' harmonisation sociale . L'ensemble doit également conduire à une portabilité effective des droits au chômage et à la retraite afin d'encourager la mobilité. Sans conduire à un alignement des montants, il convient également d'envisager la mise en place d'un principe commun de salaire minimum , exprimé en pourcentage du salaire médian national. Liberté serait laissée aux États de majorer le montant. La Commission a préconisé, de son côté, la mise en place d'un mécanisme transparent et prévisible de formation du salaire minimum, préservant à la fois l'accès à l'emploi et la motivation à en chercher un.
La question d'un principe commun de salaire minimum n'est pas sans lien avec la nécessaire intensification de la lutte contre la concurrence sociale au sein de l'Union européenne. Il convient, à ce titre, d'appuyer la révision de la directive de 1996 sur le détachement des travailleurs 11 ( * ) , en vue de garantir un principe simple : à travail égal, salaire égal, sur un même lieu de travail, et lutter contre le phénomène de dumping social. Au-delà du texte de la Commission européenne qui constitue une indéniable avancée, il doit être proposé une ancienneté d'au moins trois mois avant tout détachement afin de revenir à l'esprit initial du dispositif du détachement temporaire, une activité principale dans le pays d'origine représentant au moins 25 % du chiffre d'affaires pour l'employeur qui détache ses salariés, une limitation effective à 24 mois de la durée du détachement en définissant une période de référence de trente-six mois, et la prise en charge par l'employeur qui détache des indemnités compensant les frais de mission considérés comme obligatoires (hébergement, nourriture, transports). Cette amélioration du texte doit aller de pair avec un renforcement des contrôles : utilisation de la base de données VIES qui contient les numéros d'immatriculation à la TVA pour les transactions transfrontières pour vérifier l'existence réelle de la société dans le pays d'établissement, et mise en place d'un système de recouvrement des cotisations sociales visant les travailleurs détachés par les États membres d'accueil qui les reverseraient ensuite aux États où les entreprises sont établies.
Une réflexion doit également être engagée en vue de limiter les phénomènes dits de tourisme social . Il s'agit de codifier les arrêts Dano et Alimanovic de la Cour de justice de l'Union européenne 12 ( * ) , aux termes desquels la liberté de circulation n'apparaît pas comme ouvrant droit automatiquement aux prestations du pays d'accueil. En prenant notamment appui sur la proposition de la Commission européenne de décembre 2016 13 ( * ) , il pourrait être envisagé :
- une condition d'emploi au sein de l'État membre d'accueil avant de bénéficier des prestations chômage de celui-ci ;
- la mise en place d'un système de coordination des prestations pour soins de longue durée.
2. Moderniser la politique de cohésion
La politique européenne de cohésion territoriale, mise en oeuvre via cinq fonds structurels (FEDER-FSE, FEADER, FEAMP, Fonds de cohésion), symbolise l'ambition de solidarité, consubstantielle à la construction européenne. Destinée à réduire les écarts de développement entre régions d'Europe, elle est surtout une politique d'investissements réalisés autour d'un certain nombre de priorités définies conjointement par l'Union européenne et les États membres : croissance durable, recherche et développement technologique, compétitivité des PME ; mais aussi création d'emplois, formation, inclusion sociale et lutte contre la pauvreté. Cette politique devra être confirmée dans le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne pour la période 2021-2028, au profit de toutes les régions des Etats membres.
C'est une politique à gestion partagée entre l'Union - la Commission essentiellement - et les États membres. Sur une période de sept ans, le partenariat Commission-États membres aboutit à des programmes opérationnels nationaux. Ces programmes doivent être en phase avec la stratégie de développement et de croissance de l'Union européenne (Stratégie Europe 2020) et intégrer des réformes structurelles, identifiées annuellement, pour chaque État membre, dans le cadre du semestre européen.
La politique régionale est emblématique de la nécessaire simplification qui doit irriguer l'ensemble des politiques de l'Union. À tel point qu'un groupe de haut niveau dédié à cet objectif a été mis en place, dont les conclusions devront permettre de donner à la politique européenne de cohésion une nouvelle configuration pour la période 2021-2028.
Cette nécessité de simplifier, indispensable à son appropriation par les citoyens, doit porter en particulier sur les engagements suivants :
- alléger drastiquement la règlementation dont la lourdeur et la complexité sont exponentielles. Les normes réglementaires européennes s''avèrent à la fois formellement excessives (des milliers de pages), juridiquement instables - de nouvelles normes viennent se substituer à celles en cours, et surtout suffisamment opaques pour générer à leur tour des notes interprétatives de la Commission, qui viennent se surajouter aux règles existantes. Enfin, de nombreux États membres, par crainte d'erreurs ou de procédures de contestation par la Commission ou la Cour des comptes européenne, surajoutent à cet ensemble des normes plus strictes et complexes que celles établies au niveau de l'Union ;
- promouvoir la proportionnalité, c'est-à-dire adapter les procédures de contrôle et d'audit à l'ampleur du projet concerné - selon le niveau de ressources et de risques qu'il engage : pour les petits et moyens projets, des contrôles et audits allégés ; pour les autres, maintien des dispositifs actuels de gestion partagée ;
- encourager la différenciation de façon à ajuster les procédures européennes de contrôle et d'audit à la capacité administrative de chaque État membre en ce domaine. Tous les États membres, en effet, n'ont pas les mêmes capacités et expérience du contrôle administratif de la dépense publique : un système européen unique et excessivement exigeant, comme c'est le cas actuellement, n'est pas adapté.
Au-delà de ces réformes nécessaires, inspirées d'une approche pragmatique, de nouvelles orientations sont attendues :
- la flexibilité financière - La crise des migrants a mis en lumière la grande difficulté pour l'Union européenne de dégager rapidement des ressources financières adaptées à une crise de grande ampleur. La politique de cohésion doit-elle intégrer, et comment, dans ses programmes, cette exigence de flexibilité et de réactivité budgétaires ? Les futurs programmes opérationnels devront-ils comporter une marge de crédits non affectés afin que les régions et territoires contribuent à la mise en oeuvre d'une politique européenne de gestion de crise, telle que celle des migrants - ou de catastrophes naturelles ?
Afin de garder à la politique de cohésion son caractère prévisible et stable et de respecter une programmation pluriannuelle fine, cette légitime flexibilité du budget de l'Union européenne doit plutôt être recherchée dans la mise en réserve de crédits rapidement mobilisables pour affronter des circonstances exceptionnelles, que dans des transferts entre rubriques du budget européen ou des modifications imposées en cours de route aux programmes régionaux ;
- harmoniser les règles entre les différents fonds européens, gérés directement ou non par la Commission européenne (MIE, Cosme, Horizon 2020, Fonds structurels). En particulier sur la question des aides d'État et des marchés publics, qui requièrent des procédures différentes pour les fonds structurels que pour les autres fonds européens, alors qu'ils ont en commun d'être tous issus du budget de l'Union ;
- fusionner les différents fonds structurels en un seul fonds européen de développement territorial. En dépassant les rivalités nées des compétences concurrentes entre directions concernées de la Commission ou entre ministères nationaux, une telle démarche garantirait un progrès nécessaire dans la clarification des règles et la visibilité de cette politique européenne d'investissement dédiée au développement territorial.
La politique d'investissement de l'Union, qu'elle s'applique à travers les fonds européens structurels et d'investissement ou le fonds européen pour les investissements stratégiques, offre une place croissante aux instruments financiers par rapport aux traditionnelles subventions. Par l'effet de levier que permettent ces instruments (prêts, garanties, apports de fonds propres) en sollicitant des ressources privées, ils sont souvent présentés comme un gage d'efficacité , permettant le renouvellement des fonds.
Il faut être prudent et viser plutôt un bon équilibre entre les subventions et les instruments financiers dans la mise en oeuvre de la politique de cohésion : une logique financière n'est pas forcément adaptée à certaines politiques publiques que seules des subventions permettent d'encourager. Quant à l'impact de ces outils financiers en termes de simplification administrative et réglementaire, il n'est pas avéré aujourd'hui.
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Indispensable au soutien de la croissance et de l'emploi, la politique de cohésion est aujourd'hui fragilisée et son avenir rendu incertain par plusieurs facteurs :
- par la volonté de réduire le niveau de dépenses qu'elle représente ;
- par la concurrence que lui porte le FESI dont le doublement est d'ailleurs programmé ;
- par la volonté de certains États membres, voire de la Commission elle-même, de la limiter aux seules régions les moins développées.
Cette politique représente pourtant une « valeur ajoutée européenne » indéniable, dont l'impact positif sur le terrain local n'est pas contestable. En revanche, obtenir une simplification radicale de ses règles, la différenciation des contrôles, l'harmonisation avec les autres fonds européens, est indispensable à sa compréhension par les porteurs de projet et les bénéficiaires pour qu'elle donne pleine mesure de ses potentialités auprès des citoyens européens.
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Recommandations pour les politiques de solidarité de l'Union 1. Progresser vers la convergence sociale - Mettre en place un véritable socle européen des droits sociaux afin de faciliter une convergence des règles relatives aux marchés du travail et aux systèmes sociaux, dans le respect de la subsidiarité ; - Lancer une réflexion plus vaste sur les défis communs dans le domaine social : contrats de travail flexibles et sûrs, encadrement des plateformes numériques et de l'« uberisation », apprentissage, formation professionnelle et aide au retour à l'emploi ; - Envisager la mise en place d'un principe commun de salaire minimum, exprimé en pourcentage du salaire médian national. - Appuyer la révision de la directive détachement des travailleurs en vue de garantir un même salaire pour une même tâche sur un même lieu de travail et renforcer l'encadrement du détachement ; - Lutter contre le « tourisme social » en conditionnant l'accès aux prestations contributives des travailleurs issus d'autres États membres. 2. Renforcer la cohésion territoriale - Clarifier et stabiliser les règles d'utilisation des fonds européens structurels et d'investissement
- Dégager des marges de souplesse dans la mise en oeuvre des fonds structurels :
- Préserver les acquis de la politique de cohésion :
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* 9 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Lancement d'une consultation sur un socle européen des droits sociaux, COM (2016) 127 final.
* 10 Première ébauche préliminaire de socle européen des droits sociaux, COM (2016) 127 final Annexe 1.
* 11 Proposition de directive modifiant la directive 96/71/CE du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services (COM (2016) 128 final).
* 12 Arrêt de la Cour du 11 novembre 2014 Elisabeta Dano et Florin Dano contre Jobcenter Leipzig et Arrêt de la Cour du 15 septembre 2015 Jobcenter Berlin Neukölln contre Nazifa Alimanovic e.a.
* 13 Proposition de règlement modifiant le règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale et le règlement (CE) n° 987/2009 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 883/2004 (COM (2016) 815 final).