B. PARACHEVER LA GOUVERNANCE ÉCONOMIQUE
La sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne constitue une opportunité indéniable pour réaffirmer le projet politique que constitue l' euro . Il convient de rappeler à ce stade que les traités prévoient que tous les États adhèrent à terme à la zone euro. L'article 3, alinéa 4, du Traité sur l'Union européenne prévoit ainsi que « l'Union établit une Union économique et monétaire dont la monnaie est l'euro » . Seuls deux États disposent jusqu'alors d'une dérogation : le Danemark et le Royaume-Uni. Les autres États membres disposent de la monnaie unique dès lors qu'ils respectent les critères de convergence 8 ( * ) .
L'Union économique et monétaire repose initialement sur une répartition claire des tâches . La Banque centrale européenne, indépendante et en charge de la politique monétaire, devait stabiliser la zone en cas de choc affectant tous les membres de la même manière (choc asymétrique). En cas de crise locale (choc asymétrique), les États sont libres d'agir par l'intermédiaire de la politique budgétaire, dans les limites du Pacte de stabilité et de croissance (déficit public inférieur à 3 % du PIB et dette inférieure à 60 % du PIB). Les États devaient donc s'assurer, via des politiques contra-cycliques, de pouvoir disposer de moyens d'action en cas de crise. Cette condition n'a, cependant, pas été totalement respectée par les États membres.
La crise de la dette souveraine a conduit l'Union économique et monétaire à se doter, à partir de 2010, d'instruments lui permettant de répondre de manière conjoncturelle à un choc économique, avec l'institution du Fonds européen de stabilité financière (FESF) puis du Mécanisme européen de stabilité (MES). La Banque centrale européenne a également mis en place un certain nombre de dispositifs censés contrer une augmentation des taux d'intérêts des titres des États membres de la zone euro et faciliter une reprise de l'investissement : programmes SMP, OMT, LMTO et politique d'assouplissement quantitatif. Au plan structurel, une inclinaison vers un fédéralisme budgétaire a pu être observée avec l'adoption du six-pack puis du two-pack qui ont permis la mise en place du semestre européen, le renforcement du Pacte de stabilité et de croissance, et la création d'une procédure pour déséquilibre-macro-économique. L'instauration d'une Union bancaire destinée à prévenir le risque de contagion des crises bancaires à la sphère publique est venue compléter ces dispositions.
Le renforcement de l'Union économique et monétaire apparaît aujourd'hui dans l'attente d'un second souffle , alors même que les institutions européennes multiplient des rapports en faveur d'un approfondissement de la zone euro, avec en filigrane l'instauration d'instruments contra-cycliques (budget européen, mécanisme d'assurance-chômage européen, mutualisation d'une partie de la dette). Aller plus loin implique un choix collectif en faveur d'un renforcement de la coordination des politiques budgétaires, et donc de nouveaux partages de souveraineté.
1. Achever la phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire
Les présidents de la Commission européenne, du Conseil européen, du Parlement européen, de l'Eurogroupe et de la Banque centrale européenne ont présenté, en juin 2015, un rapport intitulé « Compléter l'Union économique et monétaire » . Ce document prévoit deux phases pour le renforcement des structures et des moyens de la zone euro. La première, censée se terminer le 30 juin 2017, doit permettre un approfondissement par la pratique, utilisant les instruments existants, alors que la seconde, prévue pour durer jusqu'en 2025, devrait entraîner des modifications institutionnelles plus ambitieuses. Plusieurs dispositifs ont déjà été mis en place au cours de la phase I : réforme du semestre européen, révision de la procédure pour déséquilibres macro-économiques, création d'autorités nationales de la productivité, institution d'un comité budgétaire consultatif européen, unification progressive de la représentation de la zone euro au sein des instances financières internationales ou lancement d'une consultation sur un socle européen des droits sociaux. Certains - comité budgétaire, autorités nationales de la productivité - mériteraient de voir leur rôle clarifié afin de mieux évaluer leur apport à l'approfondissement de l'Union économique et monétaire.
Il convient, par ailleurs, d'aller plus loin sur les autres propositions, en favorisant notamment la mise en place d'un code de convergence social et fiscal (cf infra ). Il est nécessaire de mettre en place, progressivement, un mécanisme d'incitation à la convergence des règles relatives aux marchés du travail et aux systèmes sociaux afin de véritablement renforcer la dimension sociale de la zone euro La démarche en matière sociale devra également être prolongée dans le domaine fiscal , au travers de la réflexion en cours sur l'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS) en vue de renforcer la convergence des économies de la zone et lutter contre le développement de la concurrence fiscale entre les États. Un calendrier doit notamment être mis en place en vue de rapprocher la fiscalité des entreprises . Toute convergence en la matière ne doit pas se faire au détriment de la compétitivité des entreprises françaises ou des recettes fiscales nationales. Le couple franco-allemand peut constituer le cadre pour accélérer cette convergence en harmonisant leurs taux de TVA, la fiscalité sur le capital, et en se dotant d'un taux unique et commun pour l'impôt sur les sociétés. Ce code de convergence pourrait être étendu à l'investissement, notamment dans la recherche et le développement.
La réforme du semestre européen - une analyse de la situation de la zone euro est désormais insérée en début de processus - doit également être prolongée. Le semestre européen semblait jusqu'alors se concentrer sur une revue de la situation individuelle des États membres et notamment sur leur capacité à mettre en oeuvre les réformes structurelles recommandées. Le semestre européen devrait être divisé en deux périodes afin de mieux mettre en avant l'évaluation de la situation de la zone euro. Le premier trimestre (novembre de l'année n-1 à février de l'année n) serait ainsi dédié à l'analyse de la situation macro-économique de la zone euro. L'orientation de la politique budgétaire et de la politique économique au niveau de la zone pourrait ainsi être définie. Le deuxième trimestre (mars à juillet n) serait consacré à l'examen des pays.
L'Union bancaire doit également aboutir le plus rapidement possible. Il s'agit, comme le souhaite la Commission européenne, de mettre en oeuvre un fonds européen d'assurance des dépôts . L'harmonisation des fonds nationaux de garantie des dépôts peut faire figure de première étape. Les clefs de répartition des contributions devront cependant prendre en compte le degré de concentration du secteur bancaire de chaque État participant. La possibilité pour le Mécanisme de résolution unique, prévu dans le cadre de l'Union bancaire de pouvoir emprunter auprès du Mécanisme européen de stabilité lorsqu'il doit affronter une crise systémique, doit également être envisagée. À défaut, il devra être doté de moyens suffisants pour être crédible.
2. Quel budget pour la zone euro ?
a) Le Fonds monétaire européen
Une des premières idées avancées a consisté en la mise en place d'une gestion commune d'une partie de la dette des États membres. Il convient de rappeler que le traité de Maastricht prévoit une clause de non renflouement (article 125 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne) qui dispose que l'Union européenne et les États membres ne peuvent être considérés comme responsables pour les dettes des autres États membres. La création du Mécanisme européen de stabilité et les programmes de rachats d'obligations de la Banque centrale européenne (SMP, OMT puis plan d'assouplissement quantitatif) ont cependant rendu moins prégnant le principe d'une gestion commune.
Il convient cependant de s'interroger sur le statut du MES qui n'est pas, aujourd'hui, un instrument de l'Union européenne mais un organisme purement intergouvernemental. On peut également s'interroger sur la capacité du MES à faire face à une crise frappant directement un grand pays de la zone, à l'instar de l'Italie ou de la France. Sa capacité d'action pourrait être entravée par des ressources limitées (750 milliards d'euros). L'octroi d'une licence bancaire au MES, devenu Fonds monétaire européen, lui permettant de se refinancer auprès de la Banque centrale européenne pourrait constituer une garantie en vue de telles interventions.
Le Fonds monétaire européen pourrait également émettre de la dette pour les États membres confrontés à des difficultés. Cette dette additionnelle serait garantie par tous les Etats membres de la zone. De son montant dépendrait le degré de surveillance sur la politique budgétaire des États concernés. L'accès au Fonds monétaire européen reprendrait les mêmes conditions que celui MES auquel pourrait s'ajouter un respect du code de convergence, esquissé plus haut.
b) Les interrogations entourant la mise en place d'un budget pour la zone euro
Le projet de budget de la zone euro soulève, de fait, de nombreuses questions quant à ses objectifs et quant à son abondement. Quatre pistes sont régulièrement mises en avant :
- un budget de la zone euro à part entière et orienté vers une réponse contra-cyclique ;
- un mécanisme d'assurance intergouvernemental destiné à assister les États membres en cas de chocs conjoncturels, via des transferts financiers ( rainy-day fund ). Ce dispositif est sans doute le plus rapide à mettre en place ;
- un système d'assurance-chômage à l'échelle de l'Union économique et monétaire ; une partie des contributions nationales serait versée à un fonds européen qui offrirait en échange une assurance aux chômeurs de courte durée (moins de 12 mois) ;
- un dispositif de réassurance pour les assurances-chômage nationales, à l'image de l' extended benefits scheme américain : le système, financé par les contributions nationales, viendrait soutenir les États dès lors que le niveau de chômage excède un niveau donné.
Aucun consensus n'émerge pour l'heure sur ces sujets. L'amélioration de la gouvernance de l'Union économique et monétaire et le renforcement de sa légitimité démocratique apparaissent comme des préalables à toute avancée sur ce sujet (cf infra ).
3. Renforcer la gouvernance de la zone euro et sa légitimité démocratique
a) Un directoire politique pour la zone euro
Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance a mis en place des sommets de la zone euro, dotés d'un président désigné par les chefs d'État et de gouvernement. Cette fonction est aujourd'hui assumée par le président du Conseil européen. Le sommet n'est cependant véritablement réuni qu'en cas de crise.
Une première évolution significative pourrait consister à systématiser l'organisation des sommets de la zone euro, appelés à être tenus tous les trois mois. Au cours de ces sommets, les chefs d'État et de gouvernement établiraient un programme de travail pour la zone, fixant des objectifs en matière budgétaire et fiscale. Ce directoire politique doit permettre de mettre en place un véritable pilotage de la zone. Son action serait relayée au niveau ministériel par l'Eurogroupe. Il pourrait être envisagé la nomination d'un coordonnateur politique de la zone euro, qui présiderait l'Eurogroupe, et dont les missions seraient notamment de mettre en oeuvre les orientations définies par le sommet de la zone euro et d'assurer la représentation de la zone euro au sein des instances financières internationales.
Le renforcement du pilotage politique de la zone doit permettre une véritable coordination des politiques économiques et budgétaires et une convergence fiscale. Il doit ainsi permettre une meilleure complémentarité avec l'action de la Banque centrale européenne. La politique accommandante de celle-ci n'a de sens que si elle se traduit dans les États membres par des réformes structurelles en faveur de l'investissement et de l'emploi et une réduction concomitante des déficits publics.
b) Une meilleure association des parlements nationaux
Il semble indispensable d'assurer l'association des parlements nationaux au fonctionnement de l'Union économique et monétaire. L'article 13 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) prévoit une conférence interparlementaire, réunissant représentants des parlements nationaux et du Parlement européen. Il s'agit de la réformer et de renforcer son rôle. Son format n'est aujourd'hui pas adapté pour permettre l'organisation de débats de fond entre parlementaires nationaux et européens. Le temps accordé aux exposés d'experts ainsi que le nombre de sujets à l'ordre du jour doivent être réduits. La conférence devrait, en outre, être associée aux travaux de la Commission sur l'évaluation de la situation agréée de la zone euro, sur les projets de recommandations visant les États dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance ou de la procédure de déséquilibre macro-économique, mais aussi au suivi de la situation des États qui bénéficient d'une assistance financière. Elle doit pouvoir auditionner le président de la Banque centrale européenne, le président de l'Eurogroupe, le ministre des finances de la zone euro, les membres de la Commission européenne également concernés par les questions touchant à l'avenir de la zone, le directeur général du Mécanisme européen de stabilité (MES) ou les membres du Comité budgétaire consultatif européen.
Dans ces conditions, ce véritable parlement de la zone euro pourrait se réunir, à Strasbourg , pour au moins deux sessions : la première au début du semestre européen, en novembre, pour l'examen de la situation de la zone euro, et la deuxième, en juin de l'année suivante, pour la présentation des projets de recommandations par pays de la Commission européenne. Le règlement de la Conférence de l'article 13 permet aujourd'hui l'adoption, par la présidence, de conclusions à l'issue de chaque réunion. Il s'agit désormais d'aller plus loin et d'envisager l'adoption de résolutions par la Conférence. Il pourrait être envisagé que cela soit cette conférence qui valide, au nom des parlements nationaux, le principe d'un engagement du Fonds monétaire européen pour aider un État membre. L'engagement de crédits resterait cependant une prérogative des parlements nationaux.
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Recommandations pour la gouvernance de la zone euro 1. Achever la phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire : - clarifier le rôle du comité budgétaire consultatif européen et des autorités nationales de la productivité ; - promouvoir progressivement un Code de convergence social et fiscal, respectueux des enjeux de souveraineté nationale ; - poursuivre la réforme du Semestre européen, divisé en deux trimestres, l'un consacré à la situation de la zone euro et l'autre à celle des États membres ; - faire aboutir l'Union bancaire :
2. Quel budget pour la zone euro ? - transformer le Mécanisme européen de stabilité (MES) en un « Fonds monétaire européen » (« FME ») :
- conditionner la création d'une capacité budgétaire pour la zone euro, à visée contra-cyclique, à un renforcement de la gouvernance de l'Union économique et monétaire et à un renforcement de sa légitimité démocratique. 3. Renforcer la gouvernance de l'Union économique et monétaire et sa légitimité démocratique : - pour renforcer le pilotage exécutif de la zone euro, systématiser l'organisation du sommet de la zone Euro, par exemple tous les trois mois, les chefs d'État et de gouvernement établissant dans ce cadre un programme de travail pour la zone en fixant des objectifs en matière budgétaire et fiscale ; - nommer un coordonnateur politique de la zone euro, qui présiderait l'Eurogroupe, et dont les missions seraient notamment de mettre en oeuvre les orientations définies par le sommet de la zone Euro et d'assurer la représentation de la zone Euro au sein des instances financières internationales ; - moderniser la conférence de l'article 13 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance :
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* 8 La Suède, qui s'est prononcée contre l'adoption de l'euro par référendum en septembre 2003, a souhaité de son côté ne pas adhérer au second mécanisme de taux de change européen (MCE II). L'adhésion pendant deux ans à ce dispositif constitue un des critères de convergence.