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Conflits d'usage en outre-mer - un foncier disponible rare et sous tension

6 juillet 2017 : Conflits d'usage en outre-mer - un foncier disponible rare et sous tension ( rapport d'information )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport vient clore une étude sur le foncier dans les outre-mer qui comprend déjà deux volets, publiés respectivement en 20151(*) et 20162(*).

Contrairement aux deux premières publications, qui ont traité successivement de la gestion du domaine de l'État puis de la sécurisation des titres de propriété confrontée aux problèmes de l'indivision et de la prégnance des droits coutumiers, le présent volume, centré sur les conflits d'usage et les outils de planification de l'utilisation du foncier, n'a pas donné lieu à un déplacement outre-mer mais à une collecte d'informations par le biais de plusieurs visioconférences. La délégation, en réunion plénière, est ainsi entrée directement en contact avec les acteurs politiques et économiques de plusieurs territoires : la Guyane, La Réunion, la Guadeloupe, la Polynésie française et Mayotte. Le nouveau rapport d'information s'est également nourri des informations recueillies lors d'auditions au Sénat, ainsi que des réponses aux questionnaires et des contacts noués au cours des deux années précédentes avec de nombreux interlocuteurs nationaux ou implantés dans les territoires. Au total, pour l'instruction du sujet, plus de soixante-dix personnes ont été entendues par la délégation.

La question des conflits d'usage et de l'affectation du foncier disponible à des stratégies territoriales de développement est cruciale dans les outre-mer. En effet, l'ensemble des outre-mer doit faire face à une pénurie de foncier dont l'acuité tend, pour certains, à s'accentuer avec l'amplification des défis démographiques. C'est en particulier le cas de La Réunion, territoire approchant des 850 00 habitants, de loin le plus peuplé grâce au dynamisme de son solde naturel, mais aussi de Mayotte et de la Guyane, territoires confrontés à des flux migratoires non maîtrisés.

L'insularité, et parfois la multi-insularité lorsque le territoire revêt une structure archipélagique, couplée à une topographie accidentée induisent un foncier disponible exigu. La dispersion insulaire est portée à son paroxysme en Polynésie dont les 118 îles soit ont des reliefs escarpés, soit sont réduites à un anneau corallien pour les atolls, avec une concentration de la population sur Tahiti qui regroupe plus des deux tiers de la population totale. Mais la multi-insularité et la concentration de la population sur une bande littorale plus ou moins étroite caractérise de nombreux autres territoires, de Saint-Pierre-et-Miquelon à Wallis-et-Futuna en passant par Mayotte. Ainsi, seule une des dix--sept communes mahoraises ou des trente-deux communes guadeloupéennes n'a pas de façade littorale.

Les densités de population sont les plus élevées sur les littoraux qui concentrent souvent les principales agglomérations. Ceci se vérifie également en Guyane, seul territoire ultramarin continental, dont trois des quatre communes les plus peuplées regroupent sur le littoral 40 % de la population. Les territoires connaissent enfin souvent une répartition démographique déséquilibrée, y compris lorsque la pression foncière n'est pas globalement la plus élevée : le Grand Nouméa concentre ainsi plus des deux tiers de la population calédonienne et l'agglomération de Fort-de-France un gros cinquième de la population martiniquaise.

Aux éléments de nature géographique s'ajoutent d'autres causes de rareté du foncier disponible, d'ordre culturel, telles la sanctuarisation coutumière ou encore la présence d'un domaine de l'État proportionnellement démesuré comme, de façon emblématique, en Guyane ou dans des outre-mer lorsque la zone des pas géométriques n'a pas été transférée aux collectivités. Enfin, l'exposition de ces territoires aux risques naturels - risque de submersion, risque sismique, cyclonique ou de glissement de terrain - est un facteur supplémentaire d'aggravation de l'indisponibilité de la terre.

Face à cette rareté du foncier, qui génère l'envolée des prix des terrains et parfois de véritables mouvements spéculatifs, se bousculent les besoins d'espace pour l'équipement et la desserte des territoires, le logement des populations, l'implantation des entreprises ou parfois de sites miniers ainsi que le maintien d'une activité agricole indispensable à l'équilibre social mais aussi source de développement endogène et d'un minimum d'autonomie alimentaire. Le caractère concurrent de ces besoins dans leur projection foncière souligne l'importance de définir des stratégies territoriales pour éviter qu'un développement anarchique n'empêche une optimisation de l'occupation spatiale. À de très rares exceptions près, le foncier dans les outre-mer est donc une denrée précieuse soumise à forte pression : les conflits d'usage y sont intenses et les politiques d'aménagement d'autant plus cruciales, avec de véritables situations d'urgence foncière.

I. D'INTENSES CONFLITS D'USAGE QUI BRIDENT LE DÉVELOPPEMENT DES OUTRE-MER

A. UNE ACCUMULATION DE BESOINS CONCURRENTS À SATISFAIRE SUR UN FONCIER PRIS D'ASSAUT

1. De multiples usages en concurrence

Dans tous les outre-mer existe un fort besoin de foncier aménageable afin de répondre à l'ensemble des demandes concurrentes des acteurs socioéconomiques, qui répondent chacune à un besoin majeur de la population. Il faudrait à ce titre parvenir à les satisfaire simultanément pour préserver les capacités de développement social et économique à long terme des territoires. Or, compte tenu de l'intensité des conflits d'usage, des arbitrages demeurent indispensables. Ils ne doivent toutefois pas conduire à sacrifier un besoin social essentiel ou un pan entier de l'activité économique.

Le recensement des usages concurrents qu'il faut concilier sur les terres ultramarines fait l'objet d'un consensus : le logement, les infrastructures et les équipements, l'agriculture, l'industrie, en particulier les activités extractives (mines, carrières) et les services, notamment le tourisme, sont autant de secteurs dont le développement est freiné par l'accès au foncier et qui doivent se répartir des terrains rares.

La construction de logements sociaux et intermédiaires est une priorité. Les programmes immobiliers des bailleurs sociaux et des promoteurs privés répondent à une demande sociale forte et en croissance sous l'effet des évolutions démographiques, des transformations de l'organisation familiale et, surtout en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin, de la pression migratoire.

Il convient, en particulier, de noter la croissance démographique soutenue que connaissent les outre-mer, à l'exception des Antilles qui sont en fin de transition démographique : 2 % par an à La Réunion et de 3 à 4 % par an à Mayotte et en Guyane. Ainsi, les projections statistiques prévoient qu'en 2040 la Guyane sera peuplée de 574 000 habitants, selon le scénario central. La population guyanaise s'élèverait à 474 000 habitants dans l'hypothèse basse et jusqu'à 700 000 habitants dans l'hypothèse haute. 3(*)

Or, la production de logements dans les outre-mer n'emboîte pas la cadence de l'évolution des besoins : l'Union sociale pour l'habitat (USH) estime à 90 000 logements environ le déficit pour l'ensemble des outre-mer4(*). La suroccupation des logements y est beaucoup plus forte qu'en métropole avec d'importantes disparités toutefois : de 63 % de logements surpeuplés à Mayotte en 2013, cette proportion s'élève à 40 % en Guyane, à près de 20 % à La Réunion et s'abaisse respectivement à 15 % en Martinique et à 14 % en Guadeloupe, contre 9 % dans l'Hexagone5(*). 70 % des ménages ultramarins sont situés sous les plafonds de ressources ouvrant droit aux logements très sociaux contre 29 % dans l'Hexagone.

Ce constat général peut être décliné dans tous les territoires. L'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) considère que les évolutions démographiques et sociales exigeront la construction à La Réunion de 8 000 à 9 000 logements supplémentaires par an d'ici 2030, dont les deux tiers dans le parc locatif social6(*). En Guadeloupe d'ici 2030 au moins 50 000 logements supplémentaires, dont la moitié de logements sociaux, seront nécessaires pour répondre à la croissance démographique, certes modeste, à la forte aspiration à l'autonomie des jeunes ménages et au stock de demandes de logement social, qui s'élèverait environ à 14 000 logements après mise à jour des fichiers d'enregistrement.7(*)

En Guyane, une étude de l'Insee de mai 2017 souligne que « sur la période 1999-2006, le nombre d'habitants a augmenté de 4,0 % par an et le parc de logements de 2,6 % par an »8(*). D'après l'étude d'avril 2014 de l'Insee et de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) sur l'état des lieux et les perspectives du logement, il sera nécessaire de construire d'ici 2040 entre 3 700 et 5 200 logements par an dont 35 % de logements locatifs sociaux, soit entre 1 300 et 1 800 logements sociaux par an. Ces objectifs de construction de logements sont nettement supérieurs à la production actuelle de logements sociaux. Actuellement, la production ne répond environ que pour moitié aux besoins estimés.9(*) La SIMKO, un bailleur social, estime le déficit actuel à 13 000 logements, soit l'équivalent du parc social actuel de Guyane. Si l'on agrège les effets de la croissance naturelle de la population et des flux migratoires, en partant de l'hypothèse d'une densité moyenne de 20 logements à l'hectare, il faudrait produire et viabiliser environ 175 hectares par an sur 10 ans, pour une production actuelle d'environ 50 hectares.10(*)

Devant la crise du logement, une démarche volontariste s'impose. C'est pourquoi, aux termes de l'article 3 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer, « la République s'assigne pour objectif la construction de 150 000 logements dans les outre-mer au cours des dix années suivant la promulgation de la présente loi. Cet objectif est décliné territorialement, en tenant compte des besoins de réhabilitation. » Vos rapporteurs soulignent qu'il sera difficile d'atteindre cette cible si la tendance actuelle se poursuit. Le premier bilan de l'application du Plan logement outre-mer n'incite pas à l'optimisme.

Lancé le 24 mars 2015, ce plan vise la construction ou l'amélioration d'au moins 10 000 logements sociaux locatifs ou en accession par an sur la période 2015-2020. Ainsi que l'a confirmé la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), l'objectif est loin d'être atteint. Au contraire, le recul de la production amorcé dès 2013-2014, s'est accentué en 2015 avec une baisse globale de 16 % qui concerne tout particulièrement l'offre locative nouvelle (- 18% par rapport à 2014), avec des situations contrastées selon les territoires : La Réunion a connu une forte baisse (- 43%) de même que la Guadeloupe (- 23%) ; la situation en Martinique reste stable ; la Guyane a enregistré une forte augmentation (+ 90%) ; Mayotte est quasiment à l'arrêt avec 12 logement locatifs très sociaux (LLTS) financés en 2015 et aucun en 2014. 

La mise en oeuvre des aides fiscales a rencontré des blocages administratifs certains, ce qui a conduit le Gouvernement à simplifier en juin 2016 le crédit d'impôt logement social prévu à l'article 244 quater X du code général des impôts, en le faisant évoluer vers un régime de plein droit ne nécessitant plus d'agrément préalable de l'administration fiscale. Vos rapporteurs se félicitent de cette évolution, tout en soulignant que la contrainte de financement des opérations de construction de logement naît de la contrainte foncière qui renchérit le prix des terrains aménagés pour les bailleurs. La DEAL de La Réunion estime en particulier que la forte baisse enregistrée dans la production de logements sociaux dans l'île est liée à la diminution de la dotation de ligne budgétaire unique (LBU) ainsi qu'à l'augmentation des coûts du foncier aménagé, celle-ci conduisant à devoir consacrer davantage de moyens budgétaires au poste foncier dans le cadre du fonds régional d'aménagement foncier et urbain (FRAFU). Le verrou foncier doit impérativement être desserré pour espérer pouvoir remplir les objectifs ambitieux de la loi pour l'égalité réelle précitée.

La construction de logements en fonction des tendances démographiques et sociétales s'accompagne nécessairement de l'installation d'équipements et d'infrastructures, ce qui accroît la consommation de foncier. Le retard des outre-mer en matière d'équipements publics et de réseaux urbains est patent. Ce constat n'est pas contesté par les services centraux des ministères du logement et du développement durable. C'est le résultat de décennies de faible implication de l'État, d'une part, de construction d'habitations en dehors de tout plan d'urbanisation, d'autre part.

Un rattrapage s'impose. Il doit concerner la voirie et l'installation des réseaux desservant les habitations, mais il convient également de prévoir des emprises pour les services publics essentiels de la santé et de l'éducation. En particulier, la construction d'hôpitaux et d'écoles est cruciale pour faire face à la progression démographique de populations déjà très jeunes à Mayotte et dans l'Ouest guyanais autour de Saint-Laurent-du-Maroni.

À l'échelle d'un territoire entier, il faut aussi prendre en compte la réalisation d'infrastructures structurantes telles que routes et ports. Le chantier de la Nouvelle route du littoral à La Réunion en donne une illustration récente, de même que les aménagements des grands ports autonomes de Guadeloupe, de Martinique et de Guyane, indispensables pour rester compétitifs dans le bassin de la Caraïbe après l'élargissement du canal de Panama. À la lumière de la pénurie d'eau qui a rudement frappé Mayotte depuis décembre 2016, on ne peut manquer d'intégrer parmi les infrastructures structurantes de ce territoire les dispositifs de récolte d'eau, dont l'aménagement se révèle indispensable pour prévenir les crises futures.

La création de logements sociaux et l'installation d'équipements structurants, qui dépendent de la production de foncier aménagé, sont en elles-mêmes des objectifs prioritaires, mais pour apprécier pleinement leur importance, il faut aussi tenir compte de leur impact économique. Le secteur du bâtiment et des travaux publics au sens large, qui est très dépendant de la commande publique, joue un rôle majeur dans l'emploi et l'activité de tous les territoires ultramarins. Les goulets d'étranglement fonciers se répercutent directement sur la vie des entreprises et posent un obstacle supplémentaire à la résorption du chômage.

L'utilisation de foncier pour les besoins du BTP ne couvre pas uniquement les parcelles d'installation et de construction proprement dites, mais aussi tous les terrains sur lesquels sont implantées des carrières, qui fournissent les matériaux indispensables à la réalisation des chantiers ultramarins. La forte demande de matériaux pour la construction de la Nouvelle route du littoral a accru la nécessité d'identifier des sites carriérables, notamment pour l'approvisionnement en roches massives. Les réticences des habitants et les tensions qui entourent la résolution des dossiers des carrières des Lataniers à La Possession et de Bois Blanc à Saint-Leu témoignent de la vigueur de conflits d'usage du foncier outre-mer. Il est difficile de concilier l'implantation de logements et les nuisances indissociables des activités extractives essentielles pour le rattrapage en infrastructures et le développement économique des outre-mer.

La réalisation des programmes de construction et d'équipement se heurte bien souvent, comme l'exploitation des ressources du sous-sol, à de nombreuses restrictions environnementales. Le cas de la Guyane est à cet égard le plus critique, à la hauteur de l'exceptionnelle richesse de sa biodiversité et de l'ampleur de ses gisements miniers. Mais la crainte de la stérilisation excessive des terres comprises dans des parcs nationaux ou confiées au Conservatoire du littoral, parfois au détriment d'activités traditionnelles sans impact fort, est commune aux outre-mer.

Force est néanmoins de constater que la préservation du patrimoine naturel, dès lors qu'il est aménagé pour en permettre l'accès au public, constitue non seulement une richesse intrinsèque mais aussi un facteur d'attractivité exceptionnel pour le secteur du tourisme ultramarin. Le développement touristique et la protection des espaces naturels sont pris dans une forme de dialectique. L'intégrité des espaces naturels, notamment des rivages, est un atout essentiel pour le tourisme, si bien que sacrifier les protections environnementales à une mise en valeur tout azimut s'avèrerait très rapidement contre-productive en détruisant l'attrait même du territoire pour le touriste. Réciproquement, une mise sous cloche des espaces naturels sans projets d'aménagement étouffe le développement économique, diminue les capacités futures de financement de la protection des zones concernées, créée des conflits avec la population et ne garantit pas contre le mitage et les occupations illégales. Le point d'équilibre n'est pas aisé à trouver.

Toutefois, le conflit d'usage majeur, auquel vos rapporteurs ont consacré des auditions approfondies, concerne le maintien de l'activité agricole face à la pression des constructions et de l'urbanisation. La filière est d'importance vitale pour l'équilibre social des territoires. Les départements d'outre-mer (DOM) recensent quelque 43 000 exploitations qui couvrent 130 000 hectares et l'emploi agricole représente 47 000 emplois annuels à plein temps dont 32 000 actifs familiaux et 8 000 salariés permanents.

L'équilibre des filières du sucre et du rhum, filières agroindustrielles intégrées de première importance en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion, dépend des tonnages de canne livrés aux usines. D'après le Syndicat du sucre, le maintien de l'activité sucrière à La Réunion, par exemple, est fondé sur une capacité productive moyenne de 1,9 million de tonnes de canne par an. Il dépend donc directement du foncier disponible, de sa valeur agronomique et de son accessibilité.

L'agriculture ultramarine est encore très dépendante des grandes cultures exportatrices de la banane et de la canne mais l'un des enjeux pour préparer l'avenir est de revenir à des polycultures résilientes traditionnelles et de soutenir les filières de diversification végétale et animale. Dans une perspective d'autonomie alimentaire des outre-mer, l'objectif est de reconquérir le marché local, où les productions du cru sont concurrencées par des importations depuis l'Europe et depuis les pays de l'environnement régional. Il faut donc veiller à résoudre à la fois un conflit d'usage externe face au logement, aux équipements et aux activités extractives et un conflit d'usage interne concernant la répartition des terres agricoles entre les différentes cultures, sans négliger l'élevage.

Monsieur Jean-Bernard Gonthier, président de la chambre d'agriculture de La Réunion, estime qu'« il manque ainsi 4 000 hectares pour assurer notre autosuffisance en élevage, qui pourraient être récupérés dans les terres en friche, quitte à échanger avec le secteur de la canne. Il manque entre 500 et 800 hectares pour atteindre l'autosuffisance dans le maraîchage. Il reste encore de la marge pour produire. Nous devons récupérer les marchés d'importation. » 11(*)

En Guyane, la chambre d'agriculture affiche l'objectif d'un taux d'autosuffisance alimentaire en 2030 de 50 % en viande bovine contre 17,5 % aujourd'hui, de 50 % en viande porcine contre 15,5 % aujourd'hui, et de 20 % en volaille contre 0,97 % aujourd'hui. Atteindre ces cibles nécessiterait la mise à disposition aux éleveurs de 3 200 hectares par an sur la période.12(*)

2. De puissants facteurs d'indisponibilité entretenant la pression foncière

La résolution des conflits d'usage est une clef de l'aménagement des territoires. La problématique est bien connue dans l'Hexagone mais prend une saillance toute particulière dans les outre-mer car trois séries de facteurs y limitent considérablement la disponibilité du foncier. Il convient en effet de tenir compte de la conjugaison de facteurs géographiques, juridiques et financiers. Leur importance relative diffère selon les territoires mais ils interfèrent partout avec les politiques publiques et l'activité des entreprises en raréfiant le foncier aménageable à raison de son emplacement et de sa topographie, de son statut juridique et du régime de propriété applicable et de son coût.

Monsieur Ousséni Youssoufou, vice-président de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises de Mayotte (CGPME), a décrit la façon dont les trois types de facteurs interagissent pour étrangler le développement économique de l'île : « Les terrains en indivision constituent le principal obstacle au développement de ce marché. Trop souvent, les héritiers ne s'entendent pas. En outre, les terrains se trouvent dans des zones sinistrées ou accidentées, à moins que par une sorte de bizarrerie incompréhensible ils ne soient classés en zones non constructibles. Il faut aussi compter avec leur coût bien trop élevé. L'installation d'industries ne peut se faire que près d'une route sur laquelle pourront circuler des camions. Or, les routes manquent. L'activité est freinée par le prix du foncier qui augmente à une vitesse exponentielle. Dans la construction du logement social, par exemple, le foncier représente au moins 60 % du coût qui peut atteindre 200, voire 300 euros le mètre carré, dans la zone de Mamoudzou. »13(*)

Le facteur géographique renvoie à l'exiguïté généralisée des territoires insulaires ultramarins et à leur topographie très accidentée, qui restreignent considérablement les surfaces accessibles et susceptibles d'aménagement, que cela soit pour le logement, les entreprises ou l'agriculture. La Guyane qui n'est certes ni une île, ni exiguë, ni particulièrement accidentée doit aussi compter avec les limitations imposées par la géographie physique. En effet, l'intérieur du territoire est très enclavé et difficile d'accès à cause de la couverture forestière très dense et du manque d'infrastructures. Les communes des fleuves sont aussi isolées. Enfin, la mauvaise qualité des sols est un obstacle au creusement de fondations pour des bâtiments.

Il faut également prendre en considération l'incidence du climat et de l'exposition aux risques naturels : cyclones, tempêtes, séismes, éruptions volcaniques, submersion marine, inondations, glissements de terrain. Monsieur Faiz Subra, directeur de l'aménagement de la société immobilière de Mayotte (SIM), estime que, pour son activité, « le frein le plus important pour mobiliser le foncier à Mayotte est de nature géographique. Le manque d'aménagements dans certaines zones et les risques naturels peuvent en effet poser problème. Aujourd'hui, les plans de prévention des risques (PPR) sont en cours de réalisation et on nous oppose presque tous les jours l'existence de nouveaux risques pour nous interdire de construire à tel ou tel endroit. Cela rend encore plus difficile l'aménagement et la construction des logements à Mayotte. De plus, les opérateurs ne reçoivent pas toujours les modifications portées à la carte des risques. »14(*)

Vos rapporteurs signalent le cas particulier de Saint-Martin, dont le territoire très étroit voit se télescoper les dispositifs de la loi Littoral et de la loi Montagne, ce qui réduit drastiquement les marges de manoeuvre au regard de la topographie particulière de l'île. Les zones constructibles sont très souvent concernées par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) et la population comprend mal, selon notre collègue sénateur Guillaume Arnell, que la construction soit désormais interdite là où il y a déjà un habitat fort dense.

Les études scientifiques laissent penser que le changement climatique amplifiera la fréquence et l'intensité des catastrophes naturelles. La récurrence d'épisodes de sécheresse et de salinisation des terrains littoraux et des nappes phréatiques constituent aussi des dangers majeurs. Ils ne seront pas sans conséquence sérieuse sur l'agriculture, en particulier sur la culture de la banane et de la canne qui sont très sensibles aux risques de cyclone et de sécheresse respectivement.

Par ailleurs, l'élévation du niveau de la mer menace les atolls et les îles basses de Polynésie française, de même que le rivage guyanais, particulièrement plat. Monsieur Laurent Girometti, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages au ministère de l'environnement et au ministère du logement, invite à ne pas négliger l'enjeu du recul du trait de côte sur l'ensemble des territoires ultramarins, bien qu'il apparaisse à un horizon lointain : « il frappera certains territoires d'outre-mer à un horizon largement supérieur aux 10 à 20 ans des outils de planification - SAR et PLU - ou aux 15 ans des projets de renouvellement urbain de l'agence nationale pour le renouvellement urbain (ANRU). Ce recul interviendra d'ici 50 à 100 ans. Nous devons commencer à y réfléchir sérieusement, y compris dans des documents d'urbanisme. Les simulations de Fort-de-France et de Pointe-à-Pitre font état de projections préoccupantes de zones urbanisées qui seront demain inutilisables. »15(*)

La relocalisation des bâtiments publics et de logements pour répondre aux impératifs de la prévention des risques est déjà difficile aujourd'hui. Elle sera davantage encore demain et elle alimentera à son tour la pression foncière en consommant de nouveaux terrains, si aucun mouvement de densification urbaine ne se dessine.

Le facteur juridique stérilise également une grande partie du foncier qui pourrait être aménagé au regard des seuls critères géographiques. Il convient de distinguer plusieurs cas selon le statut public ou privé des parcelles, selon la prégnance de l'indivision et selon les situations de fait d'occupation des parcelles.

Une des caractéristiques majeures de la situation foncière des outre-mer réside dans l'ampleur du domaine de l'État, qu'il s'agisse du domaine public maritime qui comprend la bande littorale comprise dans la zone des cinquante pas géométriques (ZPG) ou du domaine privé, qui comprend notamment les forêts nationales sous régime forestier confiées en gestion à l'Office national des forêts (ONF). Malgré un mouvement récent de cession de parcelles d'État et la possibilité d'obtenir des autorisations temporaires d'occupation, la majeure partie du foncier domanial est stérilisée. À cela doit s'ajouter les très nombreux terrains inclus dans un parc naturel ou protégés par un zonage environnemental. Vos rapporteurs renvoient au travail approfondi mené par leurs collègues Thani Mohamed Soilihi, Joël Guerriau, Serge Larcher et Georges Patient sur la gestion du Domaine de l'État, premier volet de l'étude transversale sur le foncier menée par la Délégation sénatoriale aux outre-mer.16(*)

Lors de son audition, Madame Joëlle Prévot-Madère, présidente de la CPME de Guyane, a rappelé combien la question de la propriété foncière pesait sur la mobilisation efficace des terrains dans une collectivité pourtant immense : « La superficie de la Guyane atteint 83 534 km², dont 76 211 km², soit 91 % du territoire, constituent des zones protégées au titre d'une multitude de dispositifs : zones de coeur et de libre adhésion au PAG17(*), PNR18(*), réserves naturelles, Conservatoire du littoral, arrêtés de biotope, ZNIEFF19(*) et enfin RAMSAR20(*) pour les zones humides. Il reste 9 % non classés, mais tous ces terrains ne sont pas mobilisables. L'État possède 95,2 % du territoire guyanais, comme le rappelait votre premier rapport de 2015 sur le domaine de l'État. Les 4,8 % restants du territoire constituent des zones déjà occupées et habitées, appartenant à des propriétaires privés, les collectivités ne disposant quasiment pas de foncier. Encore faut-il considérer les phénomènes d'indivision et de carence de titrement que vous avez analysés dans votre deuxième rapport de 2016 sur les titres de propriété. Cette accumulation de contraintes explique largement les difficultés considérables rencontrées pour développer l'agriculture et pour accéder à des terrains disponibles pour du logement, en particulier social. »21(*)

Même lorsque le foncier n'est protégé ni par un régime de domanialité, ni par un statut environnemental particulier, il demeure fréquemment indisponible en raison d'une indivision généralisée, combinée à Mayotte et dans les collectivités du Pacifique avec un substrat de droit coutumier vivace. Vos rapporteurs renvoient au travail approfondi mené par leurs collègues Thani Mohamed Soilihi, Matthieu Darnaud et Robert Laufoaulu sur le titre de propriété et l'interaction entre doit civil et coutume, deuxième volet de l'étude transversale sur le foncier menée par la Délégation sénatoriale aux outre-mer.22(*)

Les carences du titrement stérilisent de vastes surfaces de terrains privés. Elles favorisent également les occupations illégales, hors de toute légitimité traditionnelle, sous forme de squats. Conjuguées avec le problème de l'immigration clandestine, surtout à Mayotte et en Guyane, elles alimentent de violents conflits qui menacent l'ordre public et la cohésion sociale.

Madame Naila Louison Boura, directrice générale de la chambre de l'agriculture de la pêche et de l'aquaculture de Mayotte (CAPAM), a ainsi rappelé que « les occupations coutumières souffrent des carences de la régularisation, tandis que la population veut accéder coûte que coûte à l'habitat sans développer de projet d'installation lié à l'agriculture. Toutes les communes sont concernées par la question foncière. Les tensions récentes à Chirongui ont renforcé les difficultés. À Bandraboua, les éleveurs doivent faire face à des conflits juridiques inextricables lorsqu'ils veulent régulariser leur usage des terres. On constate des doubles occupations, l'une autorisée, l'autre non. Les squats s'installent, on empoisonne le bétail. Les terres du domaine de la Bambao23(*) offrent un exemple phare du défaut de reconnaissance de titres. Tsingoni et Ouangani sont aussi impactées. La problématique est globale. »24(*)

Le facteur financier, en dernier lieu, verrouille les opérations qui auraient pu se dérouler sur les rares terrains aménageables, accessibles et pleinement sécurisés. Les prix fonciers élevés dans les outre-mer sont la conséquence de la rareté des terrains, mais il ne faut pas négliger les dysfonctionnements propres à des marchés immobiliers étroits et peu fluides, sur lesquels s'opèrent peu de mutations. Cela fragilise l'évaluation objective du prix des terrains et encourage des phénomènes de spéculation.

Vos rapporteurs regrettent le manque d'informations disponibles sur le fonctionnement des marchés immobiliers ultramarins, qui en rend la compréhension et la régulation extrêmement délicates. Ni le ministère des outre-mer, ni le ministère du logement, ni le ministère du développement durable ne dispose de bases de données fiables, ce qui oblige l'État à naviguer à vue. Monsieur Laurent Girometti, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, a lui-même regretté que les ministères aient « une connaissance des marchés fonciers et immobiliers fortement lacunaire. »25(*)

Les établissements publics fonciers font toutefois remonter des données qui méritent l'attention. L'établissement public d'aménagement de la Guyane (Epag) pointe qu'entre 2008 et 2015, le volume global des mutations tous types confondus (adjudications, échanges, ventes, VEFA, ventes de terrains à bâtir) a reculé de 15 % passant de 1 781 à 1 519, principalement du fait de la diminution du nombre de ventes. Concernant les valeurs de ces mutations, on constate une instabilité et des écarts importants d'une année à l'autre, qui rendent difficile la détermination d'un prix de référence fiable suivant le type de transaction. Les risques spéculatifs existent.26(*)

À La Réunion, la direction régionale des finances publiques (DRFiP) et l'établissement public foncier (EPF) concordent dans leurs appréciations et relèvent une baisse significative du nombre de transactions dans les dernières années, alors que le prix d'accès au foncier reste sous tension du fait d'une demande soutenue. On note une baisse de plus de 30 % du nombre de transactions constatées entre 2011 et 2015. La chute atteint même 50 % par rapport à l'année 2007. Tous les secteurs de l'île sont concernés, mais plus particulièrement les terrains à bâtir. Malgré la chute des transactions, après avoir stagné pendant les dernières années, le prix du foncier à bâtir repart à la hausse. La tendance est identique sur tous les segments du marché (bâti, non-bâti, urbain, agricole...). Le prix de vente des maisons individuelles, bien qu'également en progression, subit une augmentation moindre que les terrains à bâtir.27(*)

Une évolution positive dans le suivi des marchés fonciers ultramarins doit être relevée. Il faut en effet se réjouir que soit enfin prévu pour 2017 le déploiement des outils de programmation pour le financement du logement social qui existent déjà dans l'Hexagone, tout en déplorant qu'une mesure aussi fondamentale ait tant tardé. Le ministère du logement en lien avec le ministère des outre-mer, étendra les systèmes d'information Galion et Sisal aux DOM afin de centraliser les informations relatives au poste foncier dans le prix de revient des logements sociaux.

La viabilité financière des opérations de logement social reste pour l'instant obérée par le coût du foncier. Monsieur Bernard Fontaine, président de l'association régionale des maîtres d'ouvrage sociaux (Armos) de La Réunion, précise que « le prix moyen d'un logement social était de 110 000 euros il y a cinq ans, dont 15 000 euros de foncier, alors que désormais il est de 170 000 euros, dont 45 000 euros de foncier, »28(*). La part du foncier s'élèverait aujourd'hui à 26 % en moyenne du coût de l'opération de production. L'inflation des coûts du foncier pose d'autant plus de problème qu'elle touche particulièrement les zones urbaines, là où tout bailleur tend naturellement à construire des logements pour faire profiter aux résidants des aménités urbaines et des équipements publics et pour favoriser la construction de la ville sur la ville dans une optique de densification. En effet, d'après les mêmes bailleurs sociaux réunionnais, « à Saint-Denis, Saint-Pierre ou Saint-Paul, le prix du foncier est prohibitif, de 1 000 euros le mètre carré, contre 100 euros le mètre carré dans des zones détendues. Nous aurions intérêt financièrement à construire dans les zones détendues, mais pas commercialement car nos logements resteraient vacants. Il faut surmonter cette contrainte de coût. »29(*)

Outre la rareté objective du foncier aménagé, l'émiettement des parcelles et les dysfonctionnements des marchés immobiliers, les bailleurs sociaux pointent l'effet des évaluations inadaptées réalisées par les services de France Domaine. Leurs appréciations en matière de prix des terrains ne semblent pas refléter les possibilités réelles de constructibilité. Le recours à des appréciations forfaitaires les empêcherait de prendre en considération des contraintes dues à la proximité d'un site protégé ou aux plans de prévention des risques (PPR).30(*)

Les entreprises pâtissent largement de l'inflation foncière qui pèse sur leurs décisions d'implantation. Elles sont conduites soit à subir de lourdes charges financières pour s'implanter dans les lieux pertinents, soit à faire des choix par défaut, sous-optimaux au regard de leurs zones d'approvisionnement et de chalandise.

Ainsi Monsieur Matthias Bini représentant la chambre de commerce et d'industrie de la Guadeloupe indique que « le marché foncier est très limité et ses possibilités d'extension sont faibles, d'où des prix relativement élevés. Quelques progrès ont été réalisés mais ils restent limités. Le pôle urbain constitué autour de Pointe-à-Pitre, des Abymes et du Gosier atteint une taille et une densité assurant le bénéfice d'externalités positives aux entreprises qui s'y installent, notamment en zones franches. Cette demande forte renchérit les prix du foncier et de l'immobilier dans l'agglomération. Ces prix élevés, conjugués à la tertiarisation de l'économie, provoquent en retour une évolution de la géographie économique de la Guadeloupe : les centres urbains sont de plus en plus délaissés au profit des périphéries. »31(*)

Ces évolutions pénalisent les nouveaux entrants et les petites structures qui forment l'essentiel du tissu économique des outre-mer. Comme le relève Madame Marie-France Thibus, présidente de la CPME de Guadeloupe, « les terrains ont des prix d'achat inexplicables (200 ou 300 euros du mètre carré) et inatteignables pour les petits chefs d'entreprise. La main est laissée aux investisseurs déjà nantis qui construisent des immeubles, des entrepôts et autres équipements, qui ne sont pas non plus à la portée des petites et moyennes entreprises. »32(*)

Au regard des capacités de financement des entreprises, le coût du foncier viabilisé est trop important, de telle sorte que les petites entreprises renoncent à leurs projets ou bien s'éloignent des centres de population et de leurs bassins de consommation potentiels, tout en se heurtant alors au problème de la desserte en transports, ce dont Madame Nathalie Ho-A-Chuck Abchee, première vice-présidente du Medef Guyane, s`est fait l'écho33(*). Cela vaut aussi bien pour la Martinique et la Guadeloupe où les agglomérations de Fort-de-France et de Pointe-à-Pitre sont très engorgées que pour la Guyane où les distances sont grandes et le réseau routier insuffisant.

Vos rapporteurs préconisent de renforcer la connaissance du fonctionnement des marchés fonciers et immobiliers dans chaque DOM et au niveau central. L'information demeure aujourd'hui trop lacunaire et éparpillée entre les différents acteurs. Une agrégation des données disponibles dans les observatoires locaux du foncier, dans les EPF, dans les services déconcentrés de l'État compétents (DEAL et DRFiP), dans les chambres consulaires, auprès des notaires se révèle indispensable pour apporter des réponses adaptées à l'inflation foncière et aux spéculations.

La coordination entre le ministère des outre-mer et la DHUP doit être renforcée afin de faire bénéficier la politique d'aménagement et du logement en outre-mer de l'ensemble des instruments et de l'expertise déjà disponible pour l'Hexagone.

Sur ces bases de données renouvelées, les évaluations de France Domaine lorsqu'elles sont requises devraient être affinées et prendre en compte toutes les contraintes qui grèvent le foncier ultramarin afin de fixer des prix favorables à la satisfaction de besoins d'intérêt général.

3. Un foncier sous tension dans un contexte d'urbanisation rampante

Les conflits d'usage aiguisés par la rareté du foncier disponible sont particulièrement virulents sur la bande littorale, où se concentrent entreprises, infrastructures et logements. C'est dans les communes littorales que les tensions entre logique de développement social et économique, logique de protection des espaces naturels et logique de prévention des risques sont les plus vives. Bien qu'ils soient indispensables à long terme pour garantir un aménagement équilibré des territoires ultramarins, le contrôle et la maîtrise du processus d'urbanisation en outre-mer restent encore très imparfaits.

La pression de l'urbanisation rampante favorise le morcellement et l'érosion des espaces agricoles et naturels et amplifie l'impact des aléas naturels, d'après le Commissariat général au développement durable. Près de 40 % des territoires réunionnais situés à moins de 500 m des rivages sont artificialisés et environ 25 % des côtes antillaises.34(*). À La Réunion, la tâche urbaine est estimée en 2015 à 29 794 ha35(*), soit 12 % du territoire et le taux d'artificialisation est deux fois plus important que dans l'Hexagone (5,1 %).

L'évaluation des schémas d'aménagement régional (SAR) montre que le mitage urbain se poursuit dans l'ensemble des territoires à une vitesse parfois préoccupante. D'après la DHUP, à Mayotte, si la « tâche urbaine » s'étend au même rythme qu'aujourd'hui, soit 1,75 km2/an, elle aura doublé d'ici 2025 et à l'horizon 2040 deux tiers des surfaces urbanisables auront été consommés. 36(*)

L'étalement urbain est une conséquence directe du verrou foncier, qui pousse les opérateurs à saisir les opportunités qui se présentent. Les difficultés de mobilisation du foncier en centre-ville conduisent notamment à la réalisation des programmes immobiliers sociaux et intermédiaires à s'implanter à l'écart des agglomérations, tandis que de nombreux centres-villes et centres-bourgs se vident de leurs populations. Le cas du centre ancien de Pointe-à-Pitre en Guadeloupe est emblématique à cet égard. Le ministère du logement y constate un taux de vacance de 15 % dans le périmètre de l'opération programmée d'amélioration de l'habitat de renouvellement urbain (OPAH-RU) et près de 200 dents creuses, soit une augmentation de 86 % entre 2005 et 2012.

L'étalement urbain provient également de ce qu'une part importante de l'habitat construit chaque année résulte d'édifications spontanées. C'est le reflet des difficultés à produire des logements en nombre suffisant pour couvrir les besoins. En Guyane et à Mayotte, la prolifération de l'habitat informel est patente : elle représente environ 1 000 logements supplémentaires par an dans chacun de ces territoires. Comme le remarque l'agence d'urbanisme et de développement de la Guyane, « dans une région où la croissance démographique est remarquablement forte et où le déficit de logements ne faiblit pas, l'urbanisation illégale s'affiche comme une réponse aux carences de la ville planifiée. »37(*) Entre 2006 et 2011, le phénomène a crû de 5 % par an dans cette collectivité, si bien qu'on y estime à 40 % au moins la part des constructions spontanées dans le bâti total.

Point commun à la plupart des outre-mer, la présence d'habitat informel, souvent exposé à des risques naturels, constitue l'une des principales sources de l'habitat indigne outre-mer. Le nombre de logements indignes outre-mer est estimé entre 70 000 à 90 000. Selon l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), le nombre de logements insalubres et illicites en Guyane serait de l'ordre de 19 000.38(*) Les derniers chiffres disponibles indiquent que 22 % du bâti spontané en Guyane se situe dans un secteur potentiellement insalubre, dont plus de la moitié à Matoury et à Saint-Laurent-du-Maroni.39(*) En Guadeloupe, la DEAL évalue à 15 000 le nombre de logements insalubres, dont 7 000 à Pointe-à-Pitre et aux Abymes. La moitié est destinée à être démolie.40(*)

La problématique de l'insalubrité et de l'habitat indigne demeure encore non résolue malgré l'adoption de la loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 relative aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer. Parmi les mesures principales de la loi dite Letchimy, il convient de citer :

- la création d'une aide financière aux occupants irréguliers pour compenser la perte de domicile dans le cadre d'une opération d'aménagement, aide versée par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (fonds Barnier) lorsque l'opération est motivée par une situation de menace grave pour la vie humaine (art. 6) ;

- la possibilité pour le préfet d'instituer un périmètre d'insalubrité pour traiter un secteur entier dans le cadre d'un projet d'aménagement (art. 9) ;

- des procédures de police administrative spécifiques à l'habitat irrégulier pour le traitement ponctuel de l'insalubrité (arrêté préfectoral - art. 10) et du péril (arrêté municipal - art. 11).

D'après la DHUP, l'appropriation de ces dispositifs se fait très lentement : cinq ans après l'adoption de la loi Letchimy, on ne compte que cinq arrêtés préfectoraux pris au titre de ses articles 9 et 10. Aucun arrêté municipal n'a été pris au titre de l'article 11. Enfin, l'article 6 n'a encore jamais été mis en oeuvre malgré plusieurs situations connues des pouvoirs publics mettant en jeu des habitats irréguliers exposés à des risques de glissement de terrain.

Pour prétendre à l'aide financière sur le fonds Barnier, les occupants informels exposés à une situation de menace grave pour la vie humaine doivent pouvoir justifier d'une antériorité sur place de dix ans par rapport à la date de la mise à l'enquête publique du PPR. Cette condition d'éligibilité paraît trop stricte : d'une part, une partie des occupants dans les quartiers concernés comme Petit-Bourg en Guadeloupe ou Mont-Baduel en Guyane ne la remplit pas ; d'autre part, la procédure nécessite la fourniture d'un dossier dont la constitution décourage les personnes concernées.

Vos rapporteurs recommandent d'assouplir les conditions d'éligibilité à l'aide financière et de simplifier les formalités administratives lorsque le risque est manifeste et urgent.


* 1 Rapport d'information n° 538 (2014-2015) du 18 juin 2015 sur « Domaines public et privé de l'État outre-mer : 30 propositions pour mettre fin à une gestion jalouse et stérile », fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer par MM.  Thani Mohamed Soilihi, rapporteur coordonnateur, et Joël Guerriau, Serge Larcher et Georges Patient, rapporteurs.

* 2 Rapport d'information n° 721 (2015-2016) du 23 juin 2016 sur « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires », fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer par MM.  Thani Mohamed Soilihi, rapporteur coordonnateur, et Mathieu Darnaud et Robert Laufoaulu, rapporteurs.

* 3 DEAL de Guyane, Plan Logement outre-mer-Déclinaison en Guyane, août 2015, p. 6.

* 4 USH, Fiche technique Outre-mer, 1er juin 2016.

* 5 Dossiers de l'Insee sur le logement dans les DOM de janvier et mai 2017.

* 6 IEDOM, note expresse n° 441, « Logement social à La Réunion Entre besoins et contraintes : une équation complexe », mars 2017.

* 7 Plan Logement outre-mer - Accord régional Guadeloupe du 12 avril 2016, p. 3.

* 8 Dossier de l'Insee « Le logement en Guyane : un parcours résidentiel contraint », n° 3 mai 2017, p.5.

* 9 DEAL de Guyane, Plan Logement outre-mer-Déclinaison en Guyane, août 2015, p.7.

* 10 Visioconférence avec les acteurs économiques de Guyane du 23 novembre 2016.

* 11 Visioconférence avec les acteurs économiques de La Réunion du 24 novembre 2016.

* 12 Contribution écrite de la Chambre d'agriculture de Guyane.

* 13 Visioconférence avec les acteurs économiques de Mayotte du 2 février 2017.

* 14 Visioconférence avec les acteurs économiques de Mayotte du 2 février 2017.

* 15 Audition du 27 octobre 2016.

* 16 Rapport d'information n° 538 (2014-2015) du 18 juin 2015 sur « Domaines public et privé de l'État outre-mer : 30 propositions pour mettre fin à une gestion jalouse et stérile », fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer par MM. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur coordonnateur, et Joël Guerriau, Serge Larcher et Georges Patient, rapporteurs.

* 17 PAG : Parc amazonien de Guyane.

* 18 PNR : Parc naturel régional.

* 19 ZNIEFF : Zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique.

* 20 Zones humides d'importance internationale classées au titre de la Convention de Ramsar, traité international adopté le 2 février 1971.

* 21 Visioconférence avec les acteurs économiques de Guyane du 23 novembre 2016.

* 22 Rapport d'information n° 721 (2015-2016) du 23 juin 2016 sur « Une sécurisation du lien à la terre respectueuse des identités foncières : 30 propositions au service du développement des territoires », fait au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer par MM.  Thani Mohamed Soilihi, rapporteur coordonnateur, et Mathieu Darnaud et Robert Laufoaulu, rapporteurs.

* 23 Ancienne société coloniale possédant de vastes plantations, d'ylang-ylang et de cocotiers notamment.

* 24 Visioconférence avec les acteurs économiques de Mayotte du 2 février 2017.

* 25 Audition du 27 octobre 2016.

* 26 Contribution écrite de la DHUP.

* 27 Contribution écrite de la DHUP.

* 28 Visioconférence avec les acteurs économiques de La Réunion du 24 novembre 2016.

* 29 Ibid.

* 30 Ibid.

* 31 Visioconférence avec les acteurs économiques de Guadeloupe du 1er février 2017.

* 32 Ibid.

* 33 Visioconférence avec les acteurs économiques de Guyane du 23 novembre 2016.

* 34 Commissariat général au développement durable, « Démographie et économie des communes littorales des départements ultramarins », Etudes&Documents, n° 75, novembre 2012, p. 16-17.

* 35 Étude AGORAH, 2016.

* 36 Audition du 27 octobre 2016.

* 37 Agence d'urbanisme et de développement de la Guyane- Observatoire de l'habitat, « Urbanisation spontanée », note 4, mai 2016, p. 1.

* 38 DEAL de Guyane, Plan Logement outre-mer-Déclinaison en Guyane, août 2015, p. 8.

* 39 Agence d'urbanisme et de développement de la Guyane- Observatoire de l'habitat, « Urbanisation spontanée », note 4, mai 2016, p. 6.

* 40 Contribution écrite de la CCI de Guadeloupe.