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Conflits d'usage en outre-mer - un foncier disponible rare et sous tension

6 juillet 2017 : Conflits d'usage en outre-mer - un foncier disponible rare et sous tension ( rapport d'information )

B. LA PRÉSERVATION DES ESPACES AGRICOLES : UN ENJEU MAJEUR, UN COMBAT DIFFICILE

1. Une surface agricole utile menacée

Les espaces agricoles dans les outre-mer sont les principales victimes de l'étalement urbain et du mitage croissant. La situation est devenue préoccupante en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion malgré une récente stabilisation qui résulte d'une prise de conscience collective de l'enjeu et de politiques volontaristes des collectivités et de l'État. Le cas de la Guyane est tout à fait différent puisqu'il ne s'agit pas d'un territoire qui aurait atteint sa maturité agricole ; son potentiel de production reste largement sous-exploité malgré un rattrapage en cours, caractérisé par une conquête de nouvelles zones agricoles. Le bouleversement institutionnel et social que doit assimiler Mayotte pèse aussi en matière agricole ; la transition rapide de modes de production traditionnels à la constitution de filières professionnalisées y relève du défi, alors que les anciennes cultures d'exportation se sont effondrées.

En termes quantitatifs, d'après le ministère de l'agriculture, la surface agricole utile (SAU) qui comprend les sols cultivés (terres arables, vignobles et vergers essentiellement) et les surfaces toujours en herbe (prairies permanentes) occupe 30 % du territoire en Guadeloupe et en Martinique et à peine 20 % à La Réunion. À titre de comparaison, dans l'Hexagone, la SAU représente plus de la moitié de la superficie totale.

 

Guadeloupe

(162 961 ha)

Martinique

(112 791 ha)

La Réunion

(251 186 ha)

Hexagone
en 2012

(54,9 M ha)

Sols cultivés

18 %

16 %

18 %

36 %

Surface toujours en herbe

13 %

13 %

4 %

15 %

soit une SAU totale:

31 %

29 %

22 %

51 %

Landes, friches

8 %

12 %

20 %

5 %

Sols artificialisés41(*)

11 %

17 %

10 %

9 %

Sols naturels

6 %

7 %

6 %

4 %

Sols boisés

44 %

35 %

42 %

31 %

(Extrait de Agreste GraphAgri 2015, MAAF, 2016)

L'écart avec l'Hexagone ne reflète pas uniquement le différentiel de pression urbaine et d'artificialisation mais surtout le poids des forêts et des espaces naturels dans les outre-mer. En termes d'occupation, les sols couverts par les bois, les landes, les cours d'eau, les lacs, les marais et les mangroves représentent un peu plus de la moitié du territoire à la Martinique, presque 60 % à la Guadeloupe et atteignent 70 % à La Réunion.

Beaucoup plus inquiétante, en revanche, se révèle l'évolution de la SAU depuis 15 ans. Les espaces agricoles ont sensiblement diminué en Guadeloupe et en Martinique entre 2000 et 2010, enregistrement des pertes de 25 % et 22 % respectivement.

Depuis 2010, on note une stabilisation de la SAU de la Guadeloupe autour de 30 000 hectares dont 35 % de terres arables. La canne à sucre occupe 75 % des terres arables pour 14 000 hectares. La Martinique poursuit l'attrition de ses surfaces cultivées, qui couvrent moins de 25 000 hectares. L'élevage a fortement diminué depuis 2000 avec la perte de 37 % de la surface enherbée. Pourtant, les espaces de production destinés à l'autoconsommation n'y représentent que 3 % de la SAU contre 8 % en Guadeloupe et 11 % à La Réunion. Le secteur agricole marchand martiniquais mérite une attention particulière, notamment dans les communes du Sud de la Martinique où le mitage urbain ronge la SAU. La diminution de la sole la plus importante touche en effet l'arrondissement du Marin qui a connu une perte de 38 % de sa SAU depuis 2000 alors que les arrondissements de Saint-Pierre et de la Trinité au Nord n'ont connu qu'une baisse de 17,5 % en moyenne. La culture de la canne a été durement touchée dans le Sud de l'île, qui est une zone touristique à fort enjeu immobilier.42(*)

Par comparaison avec les Antilles, La Réunion paraît se trouver dans une situation plus favorable. La légère érosion de la SAU enregistrée entre 2000 et 2010 était déjà effacée en 2014. Depuis une dizaine d'années, la SAU réunionnaise est stable autour de 42 000 hectares, dont la filière canne couvre 57 %. Mais la SAU représente une portion du territoire plus faible qu'aux Antilles (tableau supra).

Il convient toutefois de noter que ces chiffres restent en-deçà de l'objectif des 50 000 hectares de SAU fixé par le schéma d'aménagement régional (SAR) et du plan réunionnais de développement durable de l'agriculture et de l'agroalimentaire (PRAAD). C'est l'Est de l'île qui résiste le mieux à la pression urbaine ; le Sud, où le parcellaire est plus réduit, apparaît comme beaucoup plus fragile et demande une vigilance particulière.

En outre, La Réunion a connu des pertes de foncier agricole très importantes dans les années 1980 et 1990. D'après Madame Sylvie Le Maire, déléguée générale du Syndicat du sucre de La Réunion : « deux documents ont permis de stabiliser le foncier : le SAR de 1995, puis celui de 2011. La filière canne couvrait plus de 28 000 hectares en 1980, avant de chuter à 25 000 hectares en 2000. Désormais, grâce aux grands projets d'irrigation et de basculement des eaux d'Est en Ouest, nous avons stabilisé la surface agricole cannière autour de 24 000 hectares. Les deux SAR successifs prenant en compte l'importance du foncier ont évité des dérives, même si tous les risques ne sont pas supprimés. Selon les deux scénarios extrêmes envisagés à titre d'hypothèses par le SAR, à horizon 2030, 6 à 34 % des terres pourraient être perdues. »43(*)

En Guyane, la population et les activités se concentrent sur la bande littorale de 7 500 km² et le long des fleuves. L'agriculture occupe environ 4 % de cette surface, soit moins de 0,4 % de la superficie totale du territoire, couvert à 90 % de forêts.

Selon les données du ministère de l'agriculture, la SAU guyanaise représente environ 31 000 hectares dont plus de 40 % de prairies permanentes, ce qui témoigne de l'importance de l'élevage extensif. La stratégie de développement agricole de la collectivité territoriale de la Guyane vise à cultiver une SAU de 75 000 hectares d'ici 2030. Vos rapporteurs considèrent que cet objectif ambitieux peut être atteint. Il est à la hauteur du potentiel local, aujourd'hui mis sous le boisseau et bridé par la politique domaniale étroite et sans horizon menée par l'État.

Il faut encore accélérer le rythme des gains de nouveaux espaces agricoles conquis sur la forêt, qui s'élevait déjà à 6 000 hectares entre 2011 et 2014, soit une progression d'environ 7 % par an. C'est possible puisque les gains de SAU couvrent moins de la moitié des surfaces attribuées par l'État sur son domaine privé, déjà largement insuffisantes pour faire face aux demande d'installation. L'optimisation des installations agricoles constitue un enjeu majeur pour le développement de l'agriculture et de l'élevage en Guyane.

À Mayotte, la surface totale exploitable pour l'agriculture couvrait 55 % du territoire, soit 20 700 ha, lors du recensement agricole de 2010. D'après la chambre d'agriculture, elle a très peu évolué depuis, mais 8 700 ha seulement sont effectivement cultivés, soit un tiers de la surface exploitable.44(*) Cette situation est liée directement à l'étalement de la tâche urbaine, l'explosion de l'habitat informel sous la pression migratoire, les occupations illégales de terres, les conflits nés de l'effacement des droits d'usage traditionnels au profit d'une conception civiliste de la propriété.

La part des cultures non vivrières est inférieure à 8 % de la SAU, ce qui place Mayotte dans une configuration rigoureusement inverse des autres DOM. Cela n'a pas toujours été ainsi : depuis 2002, le ministère de l'agriculture a relevé une baisse de 60 % des surfaces cultivées en ylang et vanille, cultures historiquement fortes et prioritaires dans les aides européennes. Seuls 170 ha subsistent, essentiellement dans le centre et le Nord.

Un point positif mérite d'être relevé, le développement des cultures maraîchères. Elles représentent 8 % des exploitations sur seulement 130 ha. Mais cet essor est freiné à nouveau par la disponibilité foncière car le maraîchage nécessite des terrains peu pentus, qui sont rares à Mayotte.

Source : Ministère de l'agriculture

2. Un accès à la terre souvent ardu

L'érosion des espaces agricoles renforce les difficultés d'installation des jeunes agriculteurs ultramarins, qui sont nombreux à vouloir participer à l'effort collectif de reconquête. Les demandes sont bien supérieures aux terrains disponibles à La Réunion et aux Antilles, tandis que les procédures d'attribution foncière et l'accompagnement des jeunes en Guyane et à Mayotte demeurent insuffisants.

Ainsi, à La Réunion, selon Madame Sylvie Le Maire du Syndicat du sucre : « aujourd'hui, lorsqu'on libère du foncier pour installer un agriculteur, il y a sept à huit candidats pour un seul terrain. L'espace reste limité pour répondre à la demande. »45(*) Malgré l'existence d'une taxe sur les plus-values foncières réalisées lors de la cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles à la suite d'un déclassement de zone agricole, le multiplicateur de prix entre des terrains à urbaniser et des terrains agricoles, qui peut aller d'un facteur de 100 à un facteur de 300, rend très avantageuses les spéculations immobilières. Cela contribue à favoriser la rétention de terres et à maintenir des prix élevés. Les jeunes agriculteurs ne peuvent dans ce contexte acquérir de parcelle.

Monsieur Patrick Sellin, président de la chambre d'agriculture de la Guadeloupe, fait le même constat : « le marché foncier est étroit. L'accès au foncier est limité pour les jeunes agriculteurs. Une charte de mise en oeuvre de la revalorisation des terres agricoles disponibles a été signée par l'État, la région, le département et la chambre d'agriculture. Quelque 9 000 hectares de terres répertoriés devraient être mis en production et permettre le développement agricole du territoire et l'installation de jeunes dont 450 attendent des terres. »46(*)

La chambre d'agriculture de la Guadeloupe considère que le prix du foncier agricole dans l'archipel, compris entre 0,35 et 0,95 €/m2, est surévalué par les propriétaires et constitue, en l'absence d'accompagnement financier et d'actualisation du statut du fermage, un frein à l'installation des jeunes agriculteurs.47(*)

L'accès au foncier est également le principal obstacle que rencontrent les jeunes agriculteurs de Mayotte, dont la situation s'est dégradée au cours des années 2000. D'après Monsieur Elhad-Dine Harouna, président des Jeunes agriculteurs de Mayotte « entre 1998 et 2006, l'agence de services et de paiement (ASP) avait pour mission de protéger les terres agricoles et de maîtriser l'urbanisation rendue anarchique par la progression démographique. Durant cette période, le département a pu acheter plusieurs titres fonciers privés, avec pour objectif d'installer des agriculteurs sur ces terres. Le non-renouvellement du dispositif de l'ordonnance n° 98-520 du 24 juin 1998 relative à l'action foncière a mis fin à toute possibilité d'achat de nouvelles parcelles agricoles destinées aux jeunes agriculteurs. »48(*)

En l'absence de société d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer), c'est l'ASP qui en a assumé les missions à Mayotte, après sa fusion avec le centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) auquel l'ordonnance de 1998 précitée confiait la mise en oeuvre de la politique foncière de la collectivité et, pour cinq ans, l'exercice du droit de préemption. Dans la période suivante, les services du département ont été débordés par l'aggravation de l'imbroglio foncier sous l'effet de la départementalisation et des atermoiements de l'État, ce qui a ralenti l'attribution de terres agricoles aux nouveaux porteurs de projets.

Des opportunités pour les jeunes agriculteurs de bénéficier des fonds européens ouverts depuis l'accès au statut de région ultrapériphérique (RUP) sont gâchées faute de foncier. En effet, depuis 2014, ils sont éligibles au programme européen de développement rural, mais l'accès aux fonds est conditionné à la maîtrise préalable du foncier si bien qu'aucun jeune agriculteur mahorais n'a pu en bénéficier. Pourtant, le programme prévoit de soutenir financièrement l'installation de 40 jeunes agriculteurs pour garantir le renouvellement des générations, avec une enveloppe de 13 millions d'euros pour la période 2014-2020. Pour répondre aux conditions d'attribution, les récipiendaires devraient maîtriser environ 200 hectares de terres, soit moins de 1 % de la SAU de Mayotte. Si les terres devaient être achetées, il leur faudrait dégager 20 millions d'euros d'après l'estimation de Monsieur Elhad-Dine Harouna. Un tel investissement initial est hors de leur portée. La solution ne peut passer que par une accélération de l'attribution des terres agricoles que maîtrise le département et par l'entrée en action rapide de l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte (EPFAM).

Vos rapporteurs ont noté que le monde agricole mahorais accueillait l'EPFAM avec un certain scepticisme, compréhensible au regard de la lenteur de sa mise en place actée dès la loi du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer. La crainte qui s'exprime est que l'EPFAM se concentre sur l'urbain et la production de foncier viabilisé pour des opérations de logement social et qu'il ignore le monde agricole, ce qui laisserait pendant le problème de l'installation des jeunes agriculteurs et du développement de la production locale.

Vos rapporteurs souhaitent que l'EPFAM, qui en vertu de l'article L. 181-49 du code rural et de la pêche maritime remplace l'agence de services de paiement (ASP) dans l'exercice des missions confiées usuellement aux Safer, exerce pleinement son droit de préemption sur les terres agricoles et ne sacrifie pas les enjeux agricoles en se concentrant exclusivement sur les zones urbaines. En revanche, la création d'une Safer risque de doublonner inutilement les structures et de retarder encore, le temps de sa mise en place, la résolution des problèmes de régulation du foncier agricole que connaît Mayotte.

En dehors de l'achat de terres, il faut aussi examiner la possibilité d'obtenir des locations pour les jeunes porteurs de projets. Malheureusement, le développement du fermage se heurte à plusieurs obstacles à Mayotte. La chambre d'agriculture relève la méconnaissance généralisée de la réglementation relative au fermage, qu'il s'agisse d'un bail entre personnes privées ou d'une relation entre un agriculteur et la collectivité. En outre, dans les rares cas de formalisation d'un bail, le montant exigé du preneur était exorbitant, pouvant représenter 40 %, voire la moitié des charges de l'exploitation. Au regard de la faiblesse des recettes potentielles, la viabilité financière du fermage est très incertaine.

Enfin, font défaut des instances essentielles pour fixer les indices de référence et pour résoudre les conflits. En l'état, le statut du fermage applicable à Mayotte tel qu'il résulte de la version actuelle du code rural et de la pêche maritime est lacunaire. Il ne prévoit pas la constitution d'une commission consultative des baux ruraux qui, dans le régime normal, doit être consultée par le préfet sur le bail à ferme type, l'arrêté fixant le prix des baux ruraux et l'arrêté fixant le cours des denrées. Il est impossible dans cette situation de rédiger un contrat-type départemental adapté à Mayotte. De surcroît, aucun tribunal paritaire des baux ruraux n'existe encore pour trancher les contentieux, quoique des travaux préparatoires aient déjà été menés.

Vos rapporteurs préconisent l'institution à Mayotte d'une commission consultative des baux ruraux qui exercera les missions propres à ce type d'organe comme établir les baux-types, rendre des avis sur la fixation des prix des fermages, déterminer la superficie des petites parcelles échappant au statut et dresser la liste des travaux d'amélioration soumis à simple communication du propriétaire. Ils demandent également aux services de l'État de faire preuve de diligence dans l'installation effective d'un tribunal des baux ruraux.

Par ailleurs, en Guyane, le chemin de l'accès au foncier pour les nouveaux agriculteurs est semé d'embûches. D'abord, le repérage des parcelles disponibles n'est pas aisé car, selon la chambre d'agriculture, l'observatoire du foncier agricole de Guyane n'est pas mis à jour régulièrement et toutes les parcelles ne sont pas répertoriées, si tant est qu'elles soient correctement cadastrées. Dans les communes de l'intérieur, les références cadastrales des parcelles se révèlent souvent inexistantes.49(*)

Ensuite, les terrains sont physiquement difficiles à atteindre faute de voie d'accès, si ce n'est par des pistes quasiment impraticables. Ils sont aussi fréquemment dépourvus de l'équipement de base et ne sont pas raccordés aux réseaux d'électricité et d'eau. Dans l'immense majorité des cas, les parcelles attribuées aux agriculteurs sont boisées, ce qui impose de défricher avant toute mise en exploitation. Ce préalable nécessaire est long et onéreux ; le défrichage coûte d'après la chambre d'agriculture entre 3 500 euros et 5 500 euros par hectare. Des fonds européens peuvent être mobilisés pour couvrir cette dépense, mais la procédure demeure longue et complexe.

De plus, la qualité des sols n'est pas vérifiée avant l'attribution des parcelles et ne correspond pas toujours au projet de l'agriculteur qui peut découvrir, après coup, que son terrain comporte trop de zones marécageuses ou pentues. Le ministère de l'agriculture estime qu'entre 2000 et 2015, 21 hectares ont été attribués en moyenne par agriculteur bénéficiaire. À dire d'expert, une valorisation agricole optimale n'est possible que sur 40 % de ces surfaces environ, déduction faite des sols de mauvaise qualité agronomique, trop humides et à forte pente. Cette surface moyenne de 21 hectares correspond donc à une valorisation potentielle de seulement 8 hectares de SAU après défrichage.50(*)

Il faut donc relativiser le bilan des attributions foncières affiché par l'État. Depuis 2000, il a attribué 21 119 hectares à 1 004 agriculteurs. En outre, il a transféré 10 000 hectares à l'Epag, qui a redistribué 60 % de ces surfaces aux agriculteurs. Globalement, environ 27 000 hectares ont été attribués depuis 15 ans, mais seuls 25 % de cette surface totale a contribué à l'accroissement de la SAU.

Le principal frein à l'installation des agriculteurs guyanais réside précisément dans la procédure administrative d'attribution de terrains du domaine privé de l'État et dans le manque d'accompagnement des porteurs de projets après l'attribution foncière pour viabiliser leur exploitation.

Toutes les demandes d'attribution à des fins agricoles sont déposées auprès du guichet unique, le représentant local de France Domaine, qui les transmet à la direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DAAF) pour une première analyse. Les dossiers complets qui passent cette étape sont ensuite présentés en commission d'attribution foncière. Dans le meilleur des cas, un dossier peut faire l'objet d'un avis de la commission et d'une décision du préfet, huit mois après son dépôt. Le plus souvent, d'après la chambre d'agriculture, il faut compter sur un délai de deux ans. C'est beaucoup trop long, au risque de décourager les agriculteurs ou de les inciter à une occupation irrégulière préemptive des terrains qu'ils souhaitent exploiter.

Vos rapporteurs préconisent une refonte des procédures d'attribution foncière à des fins agricoles en Guyane. Il convient de raccourcir les délais de traitement, notamment en renforçant les ressources humaines trop limitées de la DRFiP et de la DAAF et en prévoyant la tenue d'une réunion de la commission d`attribution foncière par mois. L'administration doit adopter une démarche d'accompagnement, plutôt que de contrôle, du porteur de projet pour l'aider à finaliser son dossier.

En outre, il conviendrait de favoriser les installations groupées d'agriculteurs plutôt que de traiter les demandes individuelles au coup par coup. Il pourrait être envisagé de procéder par appel à manifestation d'intérêt pour l'installation dans certaines zones agricoles définies pour certaines productions. Les porteurs des meilleurs dossiers se verraient simultanément attribuer leur parcelle. Le défrichage et la percée de voies d'accès seraient ensuite globalisés pour un groupe de porteurs.

Enfin, l'observatoire du foncier agricole devrait bénéficier d'un flux régulier d'images satellites de qualité suffisante pour faciliter son actualisation rapide.

Un point sur les marchés fonciers agricoles

Le marché foncier des départements d'outre-mer se caractérise par un faible volume de transactions, ce qui fragilise l'équilibre économique des Safer ultra-marines. Les données quantitatives qui suivent proviennent de l'analyse par le ministère de l'agriculture des données produites par les Safer.

La reprise du marché se confirme en Guadeloupe : le volume des échanges de terrains est en augmentation en 2015 de 36 % par rapport à l'année 2014 (821 ha) et au-dessus de la moyenne des cinq dernières années de plus de 26 %. Les prix des terres agricoles évoluent peu, entre 5 000 et 6 000 euros/ha pour les prairies et les terres à canne et entre 7 000 et 8 000 euros/ha pour les vergers et autres cultures spécialisées.

La diminution du nombre de transactions en Martinique se poursuit avec une baisse de 55 % des échanges entre 2007 et 2013 et une baisse de 5 % en 2015 (134 parcelles pour 375 ha). Le nombre restreint de transactions interdit toute publication de valeurs moyennes représentatives.

Les prix augmentent à La Réunion : 20 % de transactions en plus en 2015 par rapport à 2014, avec une hausse des prix en 2015 plus marquée pour les terres d'élevage (+ 13 % à 8 650 euros/ha) que pour les terres à canne (+ 4 % à 11 270 euros/ha).

L'absence de Safer en Guyane et le contexte spécifique du domaine privé de l'État ne permettent pas de pouvoir caractériser précisément les transactions de foncier agricole. Il existe un nombre de transactions croissant, soit par cession de baux emphytéotiques soit par ventes, mais aucune veille n'est actuellement pratiquée sur les prix de vente des terres agricoles pratiqués en Guyane. Les mêmes remarques valent mutatis mutandis pour Mayotte.

Source : Ministère de l'agriculture

3. Des instruments de protection et de reconquête des terres à mobiliser

L'hémorragie de foncier agricole qu'ont connu les outre-mer, à l'exception de la Guyane, à partir des années 1980 n'a pu être stoppée que difficilement. Elle nécessite encore des soins permanents pour éviter une déplétion insidieuse, hectare par hectare, du potentiel de production.

En Guadeloupe, 100 à 200 hectares en moyenne sont menacés de disparition chaque année et 300 hectares à La Réunion. Avant que le mitage urbain ne l'amplifie, cette hémorragie était causée par la restructuration des filières de la banane et de la canne et un basculement de l'emploi salarié vers les secteurs tertiaires. Les mesures prises lors des réformes foncières anciennes peuvent encore fournir des enseignements utiles aux politiques de préservation du foncier agricole.

L'expérience des groupements fonciers agricoles (GFA) en Guadeloupe mérite une attention renouvelée. Lors du démantèlement de l'industrie cannière à partir de 1983 s'est posée sur 14 000 hectares de terres agricoles la question des parades contre la spéculation et l'urbanisation, que les précédentes réformes foncières réalisées en 1966 et en 1972 avaient plutôt favorisées. Des GFA ont été créés dans les bassins de Guadeloupe où se trouvaient les entreprises sucrières. Comme l'a expliqué Monsieur Jean-Marie Hubert, vice-président du conseil régional de Guadeloupe, président de la commission de l'agriculture, du foncier et du développement rural, « dans le cadre des GFA, le foncier reste indivis entre les bénéficiaires d'une attribution foncière sur la base d'une surface minimale d'installation qui était à l'époque d'environ 16 hectares, à hauteur de 40 %, et une société foncière associant l'État - via le Crédit agricole -, la société d'épargne foncière agricole de la Guadeloupe (SEFAG), la Safer et le conseil départemental, qui conserve 60 % du bien. La gouvernance est telle que chaque actionnaire ne détient qu'une seule voix. Lorsqu'un attributaire de foncier quitte un lot, il revient au GFA de choisir un nouvel exploitant. »51(*)

Monsieur Patrick. Sellin, président de la chambre d'agriculture de la Guadeloupe considère que « depuis la mise en place de la réforme foncière, les GFA ont permis de sauvegarder le foncier agricole. Les 38 groupes que nous gérons rassemblent 750 exploitants inscrits dans une dynamique pérenne. »52(*)

Vos rapporteurs recommandent la création de GFA à Mayotte car leur fonctionnement indivis correspond aux pratiques coutumières d'exploitation de la terre. Elle permettrait de contourner en quelque sorte le problème de l'indivision successorale sur des terres non divisées et non titrées, sur lesquelles les conflits sont aujourd'hui très vifs et aboutissent le plus souvent à laisser en friche les parcelles.

Parallèlement aux GFA, la Guadeloupe a choisi de ne pas sacrifier aux exigences du remembrement les problématiques de l'agriculture de subsistance et de l'habitat des agriculteurs. Ainsi, ont été distribués des lots de jardin de 2 000 m2 de terres et des lots d'habitat de 1 000 m2 pour que les agriculteurs ne soient pas trop éloignés de leur exploitation. Dans le portefeuille de la Safer, il reste environ 1 600 hectares de terre de la réforme foncière dont 1 200 hectares agricoles, le reste étant en forêt et en habitat. 53(*)

La question de l'habitat des agriculteurs est délicate à traiter et mérite un traitement différencié selon les territoires en fonction des types de production, de la structure sociale, du degré de saturation des espaces et des besoins en logement.

La construction d'habitats pour les exploitants dans les zones agricoles peut en effet contribuer à l'émiettement des parcelles et au mitage, surtout si, à chaque génération, les enfants construisent à nouveau une maison pour leur propre famille sur les mêmes terres. C'est la crainte qui se manifeste notamment à La Réunion. Selon Madame Aurore Bury, chargée de mission sur le foncier et l'aménagement du territoire au Syndicat du sucre, « une particularité - regrettable ! - de La Réunion est que le siège d'une exploitation n'est pas cédé en même temps que les terres. Avec le temps, la parcelle est délimitée autour du bâti, puis les générations suivantes, privées de siège, demandent à nouveau un permis de construire. C'est un cercle vicieux. »54(*) La construction de maisons en zone agricole peut aussi obérer les moyens d'action des Safer en renchérissant le prix des terrains. D'après Monsieur Gérard Sorres, président de la Safer de La Réunion, « quand on préempte une maison à 200 000 ou 300 000 euros, il y a 4 000 mètres carrés de terres en SAU à côté. Si la Safer préempte le foncier agricole, il a 3 à 4 000 euros à payer, mais la Safer ne peut pas payer les 200 000 euros ; dès lors, il est impossible d'installer des jeunes ou d'agrandir les exploitations. »55(*) C'est la capacité financière de préserver le foncier agricole par préemption qui est ainsi touchée.

Cependant, au regard des difficultés d'accès aux exploitations faute de voies praticables et de la demande massive de logement, le fait de ne pas prévoir des lots d'habitat en zones agricoles ne fait que stimuler les constructions spontanées et l'habitat informel sur les terres agricoles sans aucune capacité de régulation. C'est particulièrement vrai en Guyane, où vos rapporteurs préconisent plutôt d'associer aux attributions de foncier agricole sur le domaine privé de l'État l'octroi de parcelles constructibles pour que les bénéficiaires puissent y construire leur maison et y faire vivre leur famille.

Par ailleurs, l'instrument essentiel de préservation des terres agricoles demeure les commissions départementales de consommation des espaces agricoles (CDCEA), dont le champ de compétences a été élargi aux espaces naturels et à la forêt par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt. La CDCEA est devenue la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). Le processus de compensation demeure le même et repose sur le principe du remplacement d'un hectare de terres agricoles déclassé par un hectare de terres non agricoles reclassé en agricole. Les CDPENAF des DOM se caractérisent par le fait qu'elles émettent des avis conformes qui lient le préfet. Leurs décisions sont opposables aux communes.

Le passage de CDCEA à CDPENAF n'a pas entraîné de changements significatifs en termes d'organisation des réunions. Les réunions se tiennent toujours mensuellement en Guadeloupe et en Guyane et tous les deux mois à La Réunion. Pour ce qui est de Mayotte, la CDCEA n'a jamais été installée. La CDPENAF a été créée par arrêté préfectoral du 8 juin 2016 et a été concrètement installée le 15 septembre 2016.

Bilan des commissions de consommation
des espaces agricoles en outre-mer

 

Guadeloupe

Guyane

Martinique

La Réunion

Moyenne nationale

Nombre de
réunions CDCEA

34

22

12

12

30

Nombre de
dossiers examinés
par la CDCEA

597

dont 518 dossiers de permis de construire et
45 de projets photovoltaïques

228

dont 170 dossiers de permis de construire et
41 de projets photovoltaïques

17

dont 14 dossiers de plans locaux d'urbanisme

16

248

Nombre de
réunions
CDPENAF

9

(1ère réunion en janvier 2016)

8

(1ère réunion en janvier 2016)

2

(1ère réunion en mars 2016)

1

(1ère réunion en décembre 2016)

9

Nombre de
dossiers examinés
par la CDPENAF

103

dont 86 dossiers de permis de construire

45

dont 40 dossiers de permis de construire

2

NC

72

Source : Ministère de l'agriculture - fin 2016

La CDCEA de Guadeloupe a particulièrement bien fonctionné avec une activité plus que double de la moyenne nationale. Ce sont ainsi plus de 875 hectares de terres agricoles qui ont pu être écartés des projets d'urbanisation entre 2012 et 2015. Les débuts de la CDPENAF, opérationnelle depuis janvier 2016, sont également prometteurs, bien que le décret applicable aux DOM56(*) ait été publié plus de cinq mois après celui applicable dans l'Hexagone. La CDCEA de Guyane a également produit le travail qui était attendu et se situe dans la moyenne nationale.

En revanche, le dispositif a été sous-utilisé en Martinique et à La Réunion avec un volume de dossiers examinés 15 fois inférieur à la moyenne nationale. D'après les acteurs réunionnais, la DAAF n'instruit pas systématiquement les dossiers de permis de construire sur les espaces agricoles. Les pouvoirs publics se sont désengagés des commissions si bien qu'on note une recrudescence du mitage. C'est ce qui explique le différentiel d'activité considérable avec la Guadeloupe et avec la Guyane.

Considérant l'intérêt objectif que présentent les CDPENAF et dont témoignent les succès pratiques rencontrés en Guadeloupe et en Guyane, vos rapporteurs recommandent de mobiliser cet organe en Martinique et à La Réunion en ciblant l'examen des permis de construire.

Enfin, la protection de la SAU existante ne suffit plus ; il faut aujourd'hui passer d'une posture défensive à la reconquête des terres laissées en friche ou insuffisamment cultivées. D'après le ministère de l'agriculture, il existe un potentiel important en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion avec respectivement 12 000 ha, 9 000 ha et 8 000 ha de friches.

La Réunion est le premier département français à avoir mis en place à partir des années 1980 une procédure de mise en valeur des terres incultes ou en friche permettant d'imposer à un propriétaire la remise en valeur agricole d'un fonds par lui-même ou par un exploitant. Gérée dans son intégralité par l'État jusqu'en 2007, elle est mise en oeuvre depuis 2009 conjointement avec le conseil départemental.

La Safer, pour le compte du département, est en charge du recensement des terres en friche et de l'enquête publique. Une phase intermédiaire d'échanges amiables avec le propriétaire a été mise en place pour traiter rapidement les cas les plus aisés où le propriétaire manifeste la volonté de sortir de l'état de friche. Un nouveau dispositif d'incitation financière a été mis en place par le conseil départemental pour accorder une prime de 1 500 euros par hectare pour une location et de 3 000 euros par hectare pour une vente acceptée par le propriétaire dans le but de favoriser la médiation amiable conduite par la Safer.

La DAAF assure ensuite pour le compte de l'État la mise en oeuvre des phases de mise en demeure, de fermage d'office ou d'expropriation lorsqu'aucune solution n'a pu être trouvée en amont. Dans les faits, son action se limite le plus souvent à la mise en demeure des propriétaires dont les dossiers ont été transmis par la Safer. Cette mise en demeure, suivie le cas échéant d'une notification de mise à l'expropriation fait, la plupart du temps, réagir le propriétaire, vers une location ou une remise en valeur.

De 2009 à 2014, 12 900 hectares sur 12 communes de La Réunion ont fait l'objet d'une enquête publique de la Safer. La procédure a permis la remise en culture de 350 hectares par an en moyenne de terres en friche ou manifestement sous-exploitées. Actuellement, 400 ha sont toujours en procédure au stade de l'enquête publique et 500 ha au stade de la mise en demeure, pour 2 000 ha de retrait de la procédure pour vente, location ou remise en culture. Malgré ces reconquêtes effectives, le gisement de friches n'a pas diminué car les surfaces mises en valeur d'un côté sont reperdues de l'autre par le retour en friche d'autres parcelles agricoles. Une révision du dispositif paraît nécessaire pour en accroître l'efficacité.

Pour raccourcir les délais d'instruction, vos rapporteurs proposent de commuer la procédure d'enquête publique en mairie prévue à l'article L. 181-16 du code rural et de la pêche maritime en une simple procédure contradictoire avec le propriétaire, qui pourrait être fusionnée avec la médiation conduite par la Safer qui est aujourd'hui dépourvue de base règlementaire. L'information du public doit être conservée dans un formalisme allégé, par exemple via le site internet du département et de la préfecture. Le ministère de l'agriculture n'est pas hostile à cette évolution selon les réponses apportées à vos rapporteurs.

En outre, la procédure de fermage d'office prévue aux articles L. 181-20 et 21 du code rural et de la pêche maritime n'est que rarement utilisée. Le dispositif réglementaire n'est aujourd'hui employé qu'avec l'accord préalable du propriétaire afin d'annuler un bail qu'il a déjà consenti à un fermier choisi par ses soins mais défaillant. Les risques de litige entre le propriétaire et le fermier qui lui est imposé ne peuvent être ignorés mais ne justifient pas l'abandon complet du dispositif.

L'ultime recours que représente l'expropriation ne peut être abordé qu'avec une extrême prudence, étant donné la sensibilité des populations ultramarines sur les questions de propriété foncière. De fait, elle n'avait pas été mise en oeuvre depuis une vingtaine d'années à La Réunion, jusqu'à ce que l'État décide en 2010 de lancer une opération sur cinq parcelles cadastrées d'une surface de 19 hectares sur la commune de Saint-Benoît. Cette procédure ponctuelle n'a abouti qu'en octobre 2016 avec la cession des parcelles expropriées à la Safer. Ce résultat a été obtenu après de nombreux recours et contentieux jusqu'en cassation. Tous les jugements ont été rendus en faveur de l'État mais la procédure aura duré six ans.

Cet exemple montre que l'expropriation ne peut constituer un instrument de reconquête des friches rapide et sur une grande échelle. Son utilisation ponctuelle ne peut valoir que pour rappeler son existence et donner un signal aux propriétaires défaillants afin de les inciter à accepter une transaction en amont dès le stade de la médiation.


* 41 Selon Eurostat, les sols artificialisés recouvrent les sols bâtis et les sols revêtus et stabilisés (routes, voies ferrées, parkings, chemins...). Le ministère de l'agriculture en France retient une définition plus large, qui recouvre également d'autres « sols artificialisés », comme les chantiers, les terrains vagues, et les espaces verts artificiels. L'artificialisation correspond à un changement d'utilisation, laquelle n'est pas nécessairement irréversible.

Les données provisoires indiquent que l'artificialisation des sols reste stable en 2015 et s'établit à 9,3 % du territoire de la France métropolitaine.

Les espaces artificialisés sont constitués pour deux tiers de sols imperméabilisés (des sols non bâtis comme les routes, les parkings, ... et des sols bâtis) et pour un dernier tiers de surfaces non imperméabilisées (essentiellement des sols enherbés en périphérie du bâti comme les jardins, les terrains de sport, les chemins de terre, les chantiers, ...).

* 42 Contribution écrite de la DAAF de Martinique.

* 43 Visioconférence avec les acteurs économiques de La Réunion du 24 novembre 2016.

* 44 Visioconférence avec les acteurs économiques de Mayotte du 2 février 2017.

* 45 Visioconférence avec les acteurs économiques de La Réunion du 24 novembre 2016.

* 46 Visioconférence avec les acteurs économiques de Guadeloupe du 1er février 2017.

* 47 Ibid.

* 48 Visioconférence avec les acteurs économiques de Mayotte du 2 février 2017.

* 49 Contribution écrite de la Chambre d'agriculture de Guyane.

* 50 Audition du 27 octobre 2016.

* 51 Visioconférence avec les acteurs économiques de Guadeloupe du 1er février 2017.

* 52 Ibid.

* 53 Visioconférence avec les acteurs économiques de Guadeloupe du 1er février 2017.

* 54 Visioconférence avec les acteurs économiques de La Réunion du 24 novembre 2016.

* 55 Ibid.

* 56 Décret n° 2015-1488 du 16 novembre 2015.