B. LA SERBIE ET L'UNION EUROPÉENNE
1. L'Europe, un choix raisonné
La perspective européenne de la Serbie s'est ouverte au début de la décennie 2010 grâce à un changement d'attitude de Belgrade vis-à-vis des suites des conflits de l'ex-Yougoslavie. D'une part, en septembre 2010, Belgrade et Bruxelles ont présenté une résolution à l'Assemblée générale des Nations unies sur le Kosovo ouvrant la voie à un dialogue de facto entre la Serbie et les autorités de Pristina ; d'autre part, en 2011 furent livrés au Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY), Ratko Mladic 26 ( * ) et Goran Hadzic 27 ( * ) , rendant ainsi possible la même année la signature d'un accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne. C'est ainsi que la Serbie a pu se porter candidate à l'entrée au sein de l'Union européenne en 2012 et obtenir l'ouverture des négociations d'adhésion en décembre 2013.
Le processus européen apparaît comme un choix résolu. Il est présenté par les autorités serbes comme étant associé au projet de modernisation du pays. Ce message était parfaitement clair dans les propos tenus par la Première ministre, Mme Ana Brnabiæ. La Serbie se considère en effet comme un pays d'ores et déjà européen à part entière, désireux de trouver sa place dans le monde actuel et ainsi d'assurer un avenir à sa jeunesse. Pour Mme Brnabiæ, l'Europe se présente alors comme l'unique choix possible, sans « plan B » envisageable.
Cette orientation est parfois présentée, à demi-mot, comme un choix de raison, sachant que certains interlocuteurs avouent que le coeur du pays pencherait plutôt vers la Russie. Toutefois, l'arrimage à l'Europe s'impose ne serait-ce que pour des raisons économiques. Près de 70 % des échanges commerciaux se font avec l'Union européenne et en particulier avec l'Allemagne. Au-delà de ce chiffre, il y a une réalité que le délégué de l'Union européenne nous a rappelée, à savoir que la Serbie bénéficie d'ores et déjà d'une véritable intégration économique et sociale au sein de l'Union. Le grand nombre de travailleurs expatriés de façon permanente ou temporaire au sein des États membres en constitue une des preuves.
La perspective d'adhésion à l'Union européenne est abordée par Belgrade de façon raisonnée, dans la mesure où les dirigeants serbes sont aujourd'hui bien conscients que les conditions ne sont pas remplies pour une entrée rapide. Le Président nous a ainsi dit parfaitement comprendre que priorité soit donnée à l'approfondissement de l'Union, et qu'il « souhaitait entrer dans une union qui fonctionne » 28 ( * ) . Le ministre de l'intégration européenne nous a même déclaré : « Nous voulons une Europe forte » . L'échéance d'une adhésion aujourd'hui évoquée de 2025 au plus tôt n'a pas appelé de réactions particulières des autorités serbes 29 ( * ) . De façon plus précise, la Première ministre Ana Brnabiæ avait précisé que son pays n'était pas prêt à rejoindre l'Union européenne 30 ( * ) , non seulement au regard de l'État de droit, mais surtout parce que cela ne serait pas conforme aux intérêts économiques de son pays 31 ( * ) .
Toutefois, il convient de noter que l'on assiste aussi à une forme de lassitude de l'opinion publique. La population nourrit en effet des attentes quant à l'adhésion à l'Union européenne depuis le Sommet de Thessalonique de juin 2003, soit il y a plus de quinze ans 32 ( * ) . Si le soutien à ce processus reste majoritaire dans les sondages 33 ( * ) , il diminue cependant régulièrement, probablement dans la mesure où les Serbes considèrent le délai d'attente comme excessif. Outre les délais, deux autres éléments ont aussi été mis en avant et traduisent cette relative désaffection de l'opinion serbe. Tout d'abord un certain sentiment que l'Europe et l'Occident (sans doute suite aux évènements de 1999) afficheraient toujours une partialité favorable au Kosovo et aux populations albanophones et, d'autre part, le sentiment que l'Europe aurait changé de discours depuis quelques années et serait désormais plus centrée sur ses problématiques internes, et moins ouverte sur l'extérieur.
2. L'état actuel du processus d'adhésion
Conformément à la « nouvelle approche » de l'élargissement en vigueur depuis 2012, les chapitres relatifs à l'État de droit (chapitres 23 « Domaine judiciaire et droits fondamentaux » et 24 « Justice, liberté et sécurité ») ont été ouverts dès le début de la négociation, de même que le chapitre 35 (« Questions diverses ») relatif à la normalisation des relations avec le Kosovo. Douze chapitres (sur 35) sont ouverts à ce jour, dont deux sont provisoirement fermés 34 ( * ) .
Lors de la CIG du 11 décembre 2017, deux chapitres ont été ouverts (6 « Droits des sociétés », 30 « Relations extérieures ») sur trois considérés comme « ouvrables ».
En effet, plusieurs États membres 35 ( * ) s'étaient opposés à l'ouverture du chapitre 33 (« Dispositions budgétaires et financières »). Conformément à la « nouvelle approche » de l'élargissement, selon laquelle les progrès réalisés dans les domaines de l'État de droit et des droits fondamentaux doivent déterminer le rythme général de progression des négociations, la CIG avait en effet considéré que les progrès insuffisants enregistrés par la Serbie dans ces domaines justifiaient d'adresser à Belgrade un signal politique de préoccupation, sans pour autant bloquer totalement la progression de la Serbie dans sa marche vers l'adhésion.
Néanmoins, malgré les résultats toujours mitigés de la Serbie en matière d'État de droit et de respect des droits fondamentaux tels que décrits par la Commission dans son « paquet élargissement » du 17 avril 36 ( * ) (cf. ci-dessous), la nouvelle CIG tenue au Luxembourg le 25 juin 2018 37 ( * ) a décidé l'ouverture de deux nouveaux chapitres.
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Le paquet « élargissement » de la Commission européenne du 17 avril 2018 Le rapport constate que l'élection présidentielle d'avril 2017 a été une élection ouverte, malgré des sujets de préoccupation en matière de transparence du processus électoral et d'inégalité de traitement entre les candidats durant la campagne. Le contrôle parlementaire demeure insuffisant et le recours aux procédures d'urgence excessif : une réforme constitutionnelle devra être envisagée pour mettre la Serbie en conformité avec les standards de l'Union européenne dans ces domaines. Le cadre législatif des réformes attendues par l'Union européenne a généralement été voté, mais leur mise en oeuvre demeure insuffisante. Des efforts restent à faire en matière de dépolitisation de la haute administration et d'indépendance de la justice 38 ( * ) . La loi sur l'Agence anti-corruption n'a toujours pas été adoptée. Les résultats demeurent insuffisants en matière de lutte contre le crime organisé, en particulier la criminalité financière. Le cadre juridique et institutionnel de protection des droits fondamentaux doit encore être pleinement mis en oeuvre afin d'améliorer la situation des groupes les plus vulnérables (Roms, LGBTI, personnes handicapées, malades du SIDA, etc.). La Serbie joue un rôle positif en matière de coopération régionale et de relations de bon voisinage, et demeure engagée dans le dialogue avec le Kosovo. La coopération en matière migratoire est bonne. La Serbie a réalisé des progrès dans la mise en place d'une économie de marché fonctionnelle. Les fondamentaux macroéconomiques sont bons, malgré une dette publique importante et une gouvernance budgétaire insuffisante. De façon générale, la Serbie a réalisé des progrès en matière d'alignement sur l'acquis. Elle doit encore s'aligner progressivement sur les positions européennes en matière de PESC avant l'adhésion. |
Ces deux nouveaux chapitres étaient les n° 13 (« Pêche ») et 33 (« Dispositions budgétaires et financières »). En revanche, l'ouverture du chapitre 9 (« Services financiers ») n'a pas été possible compte tenu notamment de l'inscription récente de la Serbie sur la liste grise du GAFI. 14 chapitres sont ainsi désormais ouverts avec la Serbie, dont 2 provisoirement clos.
Le processus d'adhésion continue donc sa progression avec, en toile de fond, l'horizon de 2025, date évoquée à plusieurs reprises par la Commission européenne depuis la publication de sa « Stratégie pour les Balkans » le 6 février 2018. En effet, après avoir annoncé au début de son mandat qu'aucun des pays des Balkans occidentaux n'arriveraient à adhérer à l'Union européenne pendant la mandature de la Commission, le président Jean-Claude Juncker a indiqué il y a quelques mois qu'il fallait « accélérer l'adhésion, le rapprochement de nos relations de partenaires, de repenser les statuts de candidat pour les uns et voir quand pourrait avoir lieu l'adhésion. Cela aura lieu, à condition que l'ensemble des critères soient remplis, en 2025 éventuellement ». Le président de la Commission a relevé qu'aucun de ces pays ne satisfaisait à ce jour aux conditions malgré les très grands progrès réalisés. Il a en particulier insisté d'une part sur « la lutte contre la criminalité organisée et la corruption », et d'autre part sur « l'impératif pour ces pays de mettre fin à leurs conflits territoriaux bilatéraux avant d'adhérer à l'Union européenne ». La mise en avant de ces deux conditions concerne évidemment la Serbie au premier chef.
À ce sujet, il convient de préciser que, compte tenu notamment des évolutions du discours européen vis-à-vis des Balkans déjà intervenues au cours du premier semestre 2018, le Sommet de Sofia du 17 mai 2018 n'a pas apporté de nouveautés supplémentaires en matière de perspectives d'adhésion.
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Le sommet UE-Balkans occidentaux du 17 mai 2018 à Sofia Intervenant quinze ans après le Sommet de Thessalonique de juin 2003, l'événement a pu réunir à Sofia les différents chefs d'État ou de gouvernement des États membres de l'Union Européenne ainsi que les dirigeants des six partenaires des Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Serbie, Monténégro, Ancienne République yougoslave de Macédoine et le Kosovo). Une fois mis d'accord sur la Déclaration de Sofia, les différents représentants ont adopté en annexe le Programme d'actions prioritaires de Sofia exposant les nouvelles mesures visant à renforcer la coopération avec la région. Après la réaffirmation du soutien à la perspective européenne par les dirigeants européens aux Balkans occidentaux, le Sommet s'est axé sur les thèmes de la « connectivité » (transports, sécurité énergétique, économie du numérique, programme ERASMUS...) et de la coopération en matière de sécurité (flux migratoires illégaux, terrorisme, extrémisme, lutte contre la désinformation...). Le prochain sommet UE-Balkans occidentaux se tiendra en 2020 sous la présidence croate. |
3. Les principaux enseignements de notre mission
a) L'arrimage de la Serbie à l'Union européenne est une nécessité
L'arrimage de la Serbie à l'Union européenne est tout d'abord un engagement auquel le pays a adossé un grand nombre de réformes courageuses. Votre délégation, dont certains membres s'étaient déjà rendus dans la région, a pu apprécier l'importance des progrès réalisés en quelques années. Cette dynamique ne doit pas être interrompue.
Arrimer la Serbie à l'Europe est ensuite une nécessité au regard des enjeux de sécurité pour l'Union européenne. La France sait l'importance de cette zone aujourd'hui et le rôle que la Serbie a pu jouer en termes de coopération contre le terrorisme ou lors de la crise migratoire. Nous avons aussi pu apprécier au cours de cette mission, et de façon latente, que les questions des frontières et des différentes nationalités restaient très sensibles. La stabilisation de la région est un impératif face à de multiples conflits latents.
Enfin, la problématique liée à l'influence des deux grands voisins de la Serbie, Russie et Turquie, a elle aussi suscité tout notre intérêt. Le pays représente une véritable région stratégique pour de nombreux acteurs géopolitiques de premier plan comme la Chine 39 ( * ) ou les États-Unis.
Il convient dès lors de ne pas désespérer ces populations ni décourager les protagonistes qui, au plus haut niveau de l'État et dans les administrations serbes, oeuvrent pour la modernisation du pays. En effet, il ne faudrait pas qu'une date d'adhésion à l'Union européenne toujours repoussée finisse par décourager un pays qui a délibérément choisi la voie européenne.
b) La Serbie, candidate, mais surtout partenaire
Si la Serbie a choisi la voie de la modernisation avec un véritable projet de société, c'est tout d'abord pour son intérêt propre. Cependant, les dirigeants serbes ont exprimé leur conviction selon laquelle leur entrée dans l'Union européenne devait se traduire par un apport du pays à l'Union. Dès lors, elle ne se considère pas seulement comme un candidat qui aurait la chance d'être admis mais plutôt comme un partenaire. Nous avons été d'ailleurs très frappés par la question posée par la Première ministre serbe Ana Brnabiæ : « Et vous, en tant qu'Union européenne, qu'attendez-vous des Balkans ? » . En effet, la Serbie a bien conscience de l'apport qu'elle pourrait constituer pour l'Union européenne, et c'est bien dans le cadre d'un accord gagnant-gagnant qu'elle souhaite son adhésion. Les bénéfices seraient alors mutuels. Ce discours entendu au cours de nombreux échanges mérite d'être salué.
c) Un discours de vérité à tenir vis-à-vis de nos partenaires serbes
Nous n'avons cessé, au cours de nos échanges, de rappeler à nos partenaires quelle était la situation au sein de l'Union européenne. Il est certain que des conditions doivent être remplies par la Serbie dans le processus d'adhésion, mais il faut aussi que le contexte européen puisse rendre cette démarche possible. À ce titre, nous avons pu rappeler à nos interlocuteurs deux points essentiels.
Tout d'abord, face aux perspectives imposées par le Brexit, priorité est donnée à l'approfondissement de l'Union européenne. Telle est en tous cas la position défendue par la France.
Ensuite, nos opinions publiques sont aujourd'hui peu ouvertes à l'idée de nouveaux élargissements 40 ( * ) . Demeure encore l'idée que certaines erreurs auraient été commises lors des dernières adhésions, qui conduisent désormais à mettre en place des mécanismes de coopération et de vérification. Ce sont des situations que nous souhaiterions éviter à l'avenir.
Dans notre esprit aussi, l'adhésion ne pourra être possible que dans le cadre d'un processus « gagnant-gagnant », tant du point de vue de la Serbie que de celui de l'Union européenne.
Nous avons pu apprécier que la France a sans doute un rôle particulier à jouer dans ce dialogue de partenariat et de vérité. En effet, notre pays est encore perçu comme un ami de la Serbie. Elle occupe encore une place particulière dans l'histoire et même dans la vision du monde des Serbes. La mémoire de la fraternité d'armes de 1918 reste très vivace notamment à Belgrade. Dans la perspective européenne, la France est regardée comme un partenaire privilégié, au-delà des conflits récents et de la guerre avec le Kosovo en 1999 en particulier.
d) Notre attitude, celle de l'encouragement
Après avoir beaucoup oeuvré dans le sens d'une future adhésion, nos partenaires serbes ont besoin d'être encouragés par l'Union européenne. Or, nous avons pu avoir l'impression que de tels messages n'étaient pas nécessairement arrivés. Deux sujets mériteraient pourtant toute la considération de l'Union en matière d'encouragement :
- le Kosovo : bien sûr et tout d'abord, il convient de prendre toute la mesure de l'engagement et de la volonté du Président Aleksandar Vuèiæ. À ce titre, nos interlocuteurs serbes ont précisé qu'ils pensaient faire plus d'efforts dans le cadre du processus d'adhésion que la partie Kosovare 41 ( * ) . Il nous semble important de rappeler que la Serbie est loin d'être le seul responsable des difficultés actuelles de mise en oeuvre du processus de Bruxelles et des sujets de blocage qui demeurent au Kosovo. Pour dialoguer, il convient d'être deux. L'adhésion de la Serbie pourrait un jour être empêchée en raison de l'impossibilité de clore le chapitre 35, alors même qu'elle n'est pas le seul acteur de cette situation. Comme indiqué plus haut, il est difficile à ce stade de mesurer les conséquences sur le processus de normalisation de l'annonce du 1 er juin relative au référendum ;
- le respect de l'État de droit : au cours de notre séjour, nous avons bien compris que les insuffisances actuelles en la matière n'étaient pas le fait exclusif d'une mauvaise volonté des Autorités. Il semble tout simplement difficile de mettre en oeuvre un État de droit répondant aux standards européens en raison d'une situation antérieure très différente. Au-delà des textes juridiques, il reste encore de nombreux comportements et attitudes à changer. Particulièrement sensible en matière de presse, des journalistes de l'opposition ont pu nous affirmer que la nouvelle stratégie du gouvernement pour la presse relevait d'un progrès très sensible 42 ( * ) . La mise en oeuvre demeure très complexe et l'indépendance de la presse ne fait clairement pas partie de la tradition nationale. Il semble difficile de constituer de nouvelles pratiques sans repère et sans transformation de la société en profondeur. Il en est d'ailleurs de même en matière de corruption.
Nos échanges avec des représentants de la presse, des ONG et de l'opposition ont été particulièrement éclairants sur ces sujets.
Il convient dès lors d'encourager nos partenaires serbes à poursuivre la modernisation de leur société, tout en étant bien conscients que cela ne doit pas être une injonction venant de l'extérieur mais bien un véritable choix de société et de valeurs venant d'eux-mêmes. En tant que parlementaires, nous avons notre rôle à jouer dans ce dialogue, en particulier au sein de la Cosac 43 ( * ) où nous rencontrons depuis des années nos collègues serbes.
e) La difficile situation en Bosnie-Herzégovine
Nous avons été frappés par les inquiétudes exprimées au regard de la situation extrêmement préoccupante de la Bosnie-Herzégovine se développant au coeur du continent européen. Il s'agira d'un des sujets sur lequel la commission des affaires européennes du Sénat devra sans doute revenir.
* 26 Général bosno-serbe responsable du massacre de Srebrenica.
* 27 Ancien Président de la prétendue République serbe de Krajina, accusé de crimes et notamment du massacre de l'hôpital de Vukovar.
* 28 Faisant ainsi explicitement référence au Discours de la Sorbonne du Président de la République française Emmanuel Macron, en ajoutant qu'en l'état actuel, s'il était l'Union européenne, il n'accepterait pas son propre pays.
* 29 Mme Brnabiæ déclarait alors : « je serais heureuse si l'adhésion se faisait en 2025 mais seulement si nous sommes prêts ».
* 30 La Première ministre Ana Brnabiæ nous avait alors indiqué qu'une adhésion prématurée serait perdante de part et que la Serbie ne souhaiterait rentrer que dans une perspective « gagnant-gagnant », pour l'Union européenne et pour eux-mêmes.
* 31 Économie pas encore assez compétitive, agriculture non encore aux normes européennes (céréaliculture au nord de Belgrade mais polycultures encore très artisanales dans le sud plus montagneux du pays). Enfin, la Première ministre semblait craindre l'aggravation de la « fuite des cerveaux » constituant déjà une véritable problématique économique.
* 32 La question du Kosovo avait alors été la raison essentielle du refus d'admettre la candidature serbe.
* 33 D'après le ministre de l'intégration européenne serbe, ce taux d'opinion favorable était de près de 70 % en 2008 lorsque l'accord de stabilisation et de coopération avait été signé avec l'Union européenne et que l'obligation des visas avait été levé. Au fil du temps, l'opinion favorable s'est émoussée avec, entre 2015 et 2016, un taux d'environ 40 %. Depuis quelques mois, les sondages montrent cependant une hausse avec 52 % d'opinion favorable à l'adhésion en mai 2018.
* 34 Les chapitres 25 « Science et recherche » et 26 « Éducation et culture ».
* 35 Dont la France.
* 36 Pour mémoire, l'élément le plus marquant de ce rapport de la Commission concernait l'Albanie et l'ARYM, pour lesquelles la Commission recommandait une « ouverture non conditionnée des négociations d'adhésion ». Toutefois, le Conseil Affaires générale du 28 juin a renvoyé cette ouverture après les élections européennes.
* 37 Soit après notre retour de mission.
* 38 En particulier dans l'attente du texte qui pourrait être soumis à référendum au cours de cette année 2018.
* 39 La stratégie de présence chinoise dans la région mérite une certaine vigilance dans la mesure où elle est particulièrement dynamique et surtout attractive pour les pays concernés. En effet, là ou des bailleurs de fonds, tels que l'Union européenne, posent un grand nombre de conditions à l'octroi d'aides et de financements, la Chine semble beaucoup moins regardante. Les contacts informels que nous avons eus à Belgrade avec les représentants de la BEI n'ont fait que confirmer cette situation. Si cette présence chinoise est aujourd'hui seulement d'ordre économique, rien ne dit qu'elle ne soit pas appelée à changer de nature à l'avenir.
* 40 Dans le cas précis de la France, l'importance de l'opinion publique pourrait aussi se traduire au plan institutionnel puisque désormais les nouveaux traités d'adhésion peuvent être soumis à référendum (article 88-5 de la Constitution).
* 41 Il demeure difficile d'en juger dans la mesure où nous n'avons eu des interlocuteurs que d'une partie du conflit. Cela étant, le délégué à l'Union européenne nous a affirmé que les deux acteurs étaient engagés dans le processus et partageaient la responsabilité de la situation actuelle.
* 42 Ce nouveau texte ayant été adopté sous la pression de l'Union européenne. La mise en oeuvre demeure cependant complexe. Un journaliste a pu nous expliquer que lorsqu'il était agressé ou victime de menaces, l'affaire était vite classée sans suite tant par la police que par la justice.
* 43 Les parlementaires des pays candidats, serbes et monténégrins, y participent en effet.