Allez au contenu, Allez à la navigation

Sur l'extraterritorialité des sanctions américaines

4 octobre 2018 : sur l'extraterritorialité des sanctions américaines ( rapport d'information )

CRÉER DES CANAUX FINANCIERS SÉCURISÉS

LA MENACE D'UNE DÉCONNEXION DE SWIFT DE LA BANQUE CENTRALE D'IRAN ET DES BANQUES IRANIENNES ET LA NÉGOCIATION D'UNE EXEMPTION « HUMANITAIRE »

SWIFT25(*) assure depuis 1973 le fonctionnement d'un réseau international de communication électronique entre acteurs des marchés, qui garantit la rapidité, la sécurité, la confidentialité et l'inviolabilité des échanges relatifs aux opérations financières (ordres d'achat et de vente, confirmations d'exécutions de transactions, instructions de règlement-livraison, ordres de paiement...). Il est devenu un élément clé des échanges internationaux. La plupart des banques et nombre d'acteurs non bancaires en sont adhérents et ce réseau et ces messages sont des standards au point que d'autres infrastructures de place publiques ou privées (TARGET2, Euroclear ou Clearstream) s'appuient sur eux.

Le Trésor américain pourrait confirmer le 4 novembre qu'il demande à SWIFT de déconnecter de son réseau la Banque centrale d'Iran et les banques iraniennes, ce qui les empêchera de continuer leurs échanges sécurisés avec les opérateurs européens. Or, la présence de deux banques américaines au conseil d'administration de cette société privée établie en Belgique, la menace de gel des avoirs aux États-Unis ou d'interdiction d'entrée sur le territoire américain à l'encontre de ses dirigeants constituent un puissant levier de pression.

Il faudrait à tout le moins obtenir de l'OFAC, au titre des exemptions dites « humanitaires », qu'une banque iranienne puisse rester connectée au système afin de poursuivre l'exportation de biens non frappés par des sanctions comme les produits pharmaceutiques, agricoles ou agroalimentaires, ce qui permettrait à SWIFT de bénéficier d'une garantie d'immunité pour ces opérations.

Sur cette question du « canal humanitaire », on notera par ailleurs que, le 3 octobre 2018, la Cour internationale de justice, saisie par l'Iran sur la base de violations alléguées du traité bilatéral d'amitié de 1955 entre l'Iran et les États-Unis, avec l'édiction par ces derniers, le 8 mai 2018, des sanctions économiques, a rendu une ordonnance indiquant que « les États-Unis d'Amérique, conformément à leurs obligations au titre du traité d'amitié, (...) doivent, (...) supprimer toute entrave que les mesures annoncées le 8 mai 2018 mettent à la libre exportation vers le territoire de la République islamique d'Iran i) de médicaments et de matériel médical ; ii) de denrées alimentaires et de produits agricoles ; et iii) des pièces détachées, des équipements et des services connexes (notamment le service après-vente, l'entretien, les réparations et les inspections) nécessaires à la sécurité de l'aviation civile ». La mise en oeuvre de ces mesures par les États-Unis est cependant plus qu'incertaine.

Quant à la création d'un système SWIFT indépendant évoquée par le ministre allemand des affaires étrangères, M. Heiko Maas, fin août, elle n'apparaît pas convaincante en l'état. Les coûts de développement et de gestion seraient en effet élevés au regard des bénéfices susceptibles d'en résulter et l'on voit mal quels investisseurs prendraient un tel risque. Il n'est par ailleurs sans doute pas très pertinent de fragiliser le système existant par une telle concurrence.

LE PROJET DE PLATEFORME COMPTABLE AUTONOME

Le 24 septembre, à l'issue d'une réunion organisée en marge de l'Assemblée générale annuelle des Nations unies, consacrée à la sauvegarde de l'accord nucléaire iranien de 2015 et à laquelle assistaient les représentants des six pays signataires encore membres de l'accord - France, Grande-Bretagne, Chine, Russie, Allemagne et Iran - Mme Federica Mogherini, la Haute représentante de l'Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, a annoncé, conjointement avec le ministre iranien des Affaires étrangères, M. Mohammad Javad Zarif, que « les États membres de l'Union européenne vont instaurer une entité légale pour faciliter les transactions financières légitimes avec l'Iran » afin de permettre aux entreprises européennes de continuer à commercer avec l'Iran. Elle a précisé que cette entité pourrait être ouverte à d'autres partenaires dans le monde.

Le dispositif technique dédié, (Special purpose vehicle ou SPV) prendrait la forme d'une plateforme comptable permettant de d'inscrire en recettes les exportations de produits iraniens (pétrole, produits agricoles notamment), ouvrant ainsi des capacités d'exportation d'entreprises de pays tiers vers l'Iran, sans échanges financiers. Pour que le dispositif soit efficace, il devra être utilisé non seulement par des pays européens - on songe en particulier aux trois États parties à l'accord nucléaire (Allemagne, France et Royaume-Uni) - mais à d'autres pays européens comme l'Italie et à des pays acheteurs de pétrole iranien comme la Chine - qui est aussi partie à l'accord de 2015 -, ou encore l'Inde.

Les ventes de pétrole, dont le produit serait inscrit en valeur monétaire (en euro), ouvriraient des droits à acheter des biens en provenance des pays impliqués dans le dispositif, sans que des flux financiers soient nécessaires, avec une échéance de compensation qui devra être déterminée. Il conviendra bien sûr de s'assurer de la régularité des opérations d'achat de produits iraniens afin de prévenir les risques de blanchiment et de financement du terrorisme.

Si son fonctionnement s'avérait satisfaisant, ce dispositif, qui n'a pas besoin de capitaux propres et qui ne ferait pas appel aux banques centrales26(*) pourrait ultérieurement être utilisé, en tant que de besoin, dans d'autres situations de sanctions secondaires américaines concernant d'autre États, par exemple, éventuellement, à l'égard de la Russie.


* 25 Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication.

* 26 Il pourrait toutefois être envisagé d'utiliser une partie de leur stock d'or pour faciliter les échanges.