Aide publique au développement : ne pas négliger l'aide multilatérale

IV. LA RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DE L'AIDE DES ORGANISATIONS MULTILATÉRALES

Les dépenses des organisations multilatérales sont dans l'ensemble centrées sur les pays les moins avancés (PMA) : en 2013, d'après l'OCDE, ces pays étaient destinataires de 45 % de leurs dépenses. Le tableau ci-dessous, qui présente la répartition géographique des dépenses des organisations multilatérales, confirme ce point : à l'exception du cas particulier de l'Union européenne, dont un tiers de l'aide est destinée à l'Europe, on observe que l'Afrique subsaharienne, qui concentre la plupart des PMA, est prépondérante en termes de répartition géographique de l'aide.

Si l'on compare cette répartition à celle de l'aide française dans son ensemble (bilatérale et multilatérale), on trouve l'illustration de la critique qui lui est parfois adressée d'être destinée de façon excessive aux pays émergents : ainsi, l'Afrique du Nord et l'Amérique latine représentent une part importante de notre aide par rapport à celle des grandes organisations multilatérales et notamment des fonds mondiaux et institutions financières. Logiquement, la part de l'Afrique subsaharienne est inférieure. Si l'on se limite aux seuls PMA, l'aide française ne leur bénéficie qu'à 29 % en 2013, et même 25 % pour la seule aide bilatérale, contre 45 % pour les dépenses des organisations multilatérales évoquées ci-dessus.

Répartition géographique de l'APD des organisations multilatérales en 2015-2016

	Afrique subsaharienne	Asie du Sud et centrale	Autres pays d'Asie et Océanie	Afrique du Nord et Moyen-Orient	Europe	Amérique latine et Caraïbes
Union européenne	28 %	10 %	3 %	18 %	32 %	8 %
Institutions financières internationales (Banque mondiale, FMI, etc.)	49 %	33 %	9 %	0 %	1 %	8 %
Fonds mondiaux	64 %	18 %	9 %	1 %	2 %	5 %
Organismes des Nations unies	43 %	16 %	7 %	26 %	3 %	5 %
Autres agences multilatérales	36 %	11 %	4 %	37 %	5 %	7 %
France (aide bilatérale et multilatérale)	39 %	5 %	13 %	21 %	3 %	20 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de l'OCDE

Le groupe Banque mondiale

Structure

Le groupe de la Banque mondiale réunit plusieurs entités qui mobilisent chacune des leviers d'action distincts pour favoriser l'aide au développement. La Banque mondiale stricto sensu inclut la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et l'AID. L'éligibilité des pays aux financements de l'AID est déterminée par deux critères (en satisfaire un seul suffit à être éligible) : un PIB par habitant inférieur à 1 215 dollars américains ou l'incapacité à accéder aux marchés financiers en raison, notamment, d'une situation financière trop dégradée.

76 pays sont actuellement éligibles aux financements de l'AID (dont 39 en Afrique subsaharienne). 15 d'entre eux sont dits « à financement mixte », c'est-à-dire qu'ils bénéficient à la fois de financements de l'AID et de la BIRD : ils sont suffisamment solvables pour contracter des prêts auprès de la BIRD, mais restent éligibles aux prêts AID car en règle générale leur PIB par habitant est inférieur à 1 215 dollars américains. L'Ouzbékistan, le Cameroun ou la Moldavie sont, par exemple, dans ce cas et bénéficient donc de financements de l'AID et de la BIRD.

Gouvernance

La Banque mondiale comprend 189 pays membres et l'AID 173 ; il faut obligatoirement être membre de la BIRD (et donc du FMI) pour être membre de l'AID. Les actionnaires de la BIRD sont représentés par un conseil des gouverneurs qui est l'organe de décision suprême de la Banque mondiale. Les gouverneurs, en général les ministres des finances ou du développement des pays membres, se réunissent deux fois par an. Les gouverneurs délèguent certains aspects de leur mandat à vingt-cinq administrateurs qui sont en poste au siège de la Banque et se réunissent plusieurs fois par semaine. Les six principaux actionnaires (Allemagne, Chine, États-Unis, France, Japon, Royaume-Uni) nomment chacun un administrateur. Les autres pays membres sont regroupés selon des modalités variables en « circonscriptions » et représentés par dix-neuf administrateurs.

L'AID étant une entité autonome de la BIRD sur le plan juridique et financier (elle repose sur un accord propre, a la personnalité juridique et possède un capital propre composé des souscriptions versées par les membres au moment de leur adhésion), elle dispose de son propre conseil d'administration, même si, de fait, les administrateurs de la BIRD sont également administrateurs de l'AID. Le conseil est donc organisé de la même façon qu'à la BIRD. Après la dix-huitième reconstitution, la France dispose actuellement de 3,81 % des droits de vote à l'AID, derrière les États- Unis, le Japon, l'Allemagne et le Royaume-Uni.

Objectifs et missions

L'AID octroie des crédits à longue échéance (25-40 ans) encourant peu d'intérêt. Les bénéficiaires disposent d'une période de grâce de 5 à 9 ans pendant lesquels ils ne font aucun remboursement du capital. En fonction de la situation d'endettement du pays bénéficiaire, l'Association accorde également des dons. Les ressources de l'AID sont allouées en partie en fonction de la performance des pays, évaluée par le « Country Policy and Institutional Assessment » (CPIA), qui réserve un poids prépondérant aux critères de bonne gouvernance.

Actualités

Le Groupe de la Banque mondiale dans son ensemble, et l'AID en particulier, ont entamé des réflexions concernant l'évolution de son modèle de financement : dans le cadre de la mise en oeuvre des nouveaux Objectifs de développement durable (ODD) et des messages exprimés par la Conférence d'Addis-Abeba sur le financement du développement, la possibilité de maximiser l'effet de levier financier des ressources de l'AID a été étudiée et à débouché fin 2016, lors de la reconstitution de l'AID-18, sur l'autorisation accordée à l'AID d'emprunter sur les marchés, qui disposera de ce fait - en cumulant l'effet des remboursements des anciens prêts et des emprunts de l'AID - d'une capacité d'engagement trois fois supérieure aux nouvelles contributions des bailleurs.

La contribution de la France à l'AID

Pour la dix-huitième reconstitution de l'AID (AID-18), négociée en 2016, qui doit être engagée en 2017 et pour laquelle le versement des contributions commencera en 2018, la France a maintenu son rang de cinquième contributeur. Elle a obtenu que, parmi les objectifs de l'AID, figure l'affectation à l'Afrique subsaharienne de la majorité des ressources de l'AID, avec un accent fort sur les États fragiles.

Le Programme d'action d'Addis-Abeba (PAAA)

Organisée par l'ONU en juillet 2015 à Addis-Abeba, la troisième conférence sur le financement du développement a adopté un programme d'action, qui fournit un cadre conceptuel pour le financement du développement, internationalement reconnu . Il inscrit notamment le développement dans un cadre qui dépasse la seule aide publique au développement au sens classique, en traitant de l'ensemble des flux financiers, en insistant sur les ressources internes ou encore sur l'articulation entre les fonds privés et publics.

Le programme d'action reconnait que l'APD demeure essentielle , notamment pour les pays les moins avancés, mais souligne qu'elle ne suffira pas à répondre aux besoins , notamment dans le contexte du passage des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) aux Objectifs de développement durable (ODD). En effet, il sera nécessaire de mobiliser plusieurs milliers de milliards de dollars, notamment pour faire face au changement climatique, quand l'APD totale s'élève à 160 milliards de dollars par an. L'objectif de consacrer 0,7 % du RNB à l'APD est cependant réaffirmé, avec l'objectif d'accorder 0,15 à 0,20 % du RNB aux pays les moins avancés.

Le programme intègre les enjeux climatiques, en considérant qu'ils doivent participer à la réduction de la pauvreté (« co-bénéfices »), à l'inverse de la tendance parfois observée à opposer développement et défense du climat. La nécessité de mobiliser les ressources domestiques est affirmée : les pays en développement sont invités à améliorer leur politique macro-économique et à mobiliser des ressources fiscales. Le rôle des acteurs du secteur privé est reconnu : le PAAA encourage notamment les partenariats entre entreprises, fondations privées, associations et pouvoirs publics.

Le programme d'action rencontre un certain succès . Le recours aux mécanismes innovants (obligations vertes, obligations « vaccination », taxes dédiées au développement, etc.) progresse. Par exemple, la Banque mondiale en particulier a mis en place des « obligations ODD », qui ont permis de lever 165 millions d'euros auprès d'investisseurs privés. La mobilisation des ressources intérieures et la coopération internationale dans le domaine fiscal ont également progressé : l'aide au renforcement des systèmes fiscaux augmente, tandis que le projet BEPS de l'OCDE ou l'échange de renseignements fiscaux pourraient permettre d'augmenter les recettes fiscales des pays en développement. Enfin, les capacités des banques multilatérales et de leurs guichets concessionnels ont été augmentées et de nouvelles banques de développement ont été créées.

Cependant, la position des États-Unis inquiète (retrait de l'accord de Paris sur le climat, annonces d'une diminution des financements publics, remise en cause de l'engagement sur la transparence fiscale, etc.) et les flux d'investissements internationaux demeurent polarisés : les pays les moins avancés ne reçoivent que 3 % des investissements directs à l'étranger. Enfin, le chantier de l'amélioration de la comptabilisation des flux de financement pour le développement avance lentement : la coopération sud-sud reste peu et mal mesurée et le débat sur la mise en place de la mesure du « soutien public total », destinée à mesurer l'effet de levier des fonds publics sur les fonds privés, ne progresse que lentement.