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"Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport)

20 février 2019 : "Affaire Benalla" : rapport d'enquête de la commission des lois du Sénat (Rapport) ( rapport d'information )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 23 juillet dernier, votre commission des lois a décidé de créer en son sein une mission d'information sur « les conditions dans lesquelles des personnes n'appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l'exercice de leurs missions de maintien de l'ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements ».

Dans le souci constant de pluralisme et d'équilibre qui caractérise ses travaux de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques, elle a désigné deux rapporteurs issus respectivement des principaux groupes de la majorité et de l'opposition sénatoriales.

Pour mener à bien cette mission et conformément à l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, elle a obtenu du Sénat qu'il lui confère, le même jour et pour une durée de six mois, les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête, parmi lesquelles la possibilité d'entendre sous serment toute personne dont elle jugerait l'audition utile et d'obtenir communication de tous renseignements et documents de service, sous peine de sanctions pénales pouvant atteindre deux ans d'emprisonnement et 7 500 euros d'amende.

Ces décisions faisaient suite aux révélations de plusieurs médias, et d'abord du journal Le Monde, sur la participation d'Alexandre Benalla, chargé de mission à la présidence de la République et ancien responsable de la sécurité de la campagne d'Emmanuel Macron en vue de l'élection présidentielle, à des opérations de maintien de l'ordre lors des manifestations du 1er mai 2018 à Paris et sur le rôle qu'il pouvait jouer dans la sécurité du Président de la République.

Conformément à l'article 51-2 de la Constitution et à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires précitée, les investigations de votre commission ont porté sur l'organisation et le fonctionnement de services de l'État dépendant du ministère de l'intérieur.

Durant un peu plus de quatre mois, elle a procédé à 34 auditions et entendu sous serment plus de 40 personnes, tandis que son président et ses rapporteurs adressaient une trentaine de demandes d'informations complémentaires, à la présidence de la République, ainsi qu'à plusieurs ministres et responsables d'administration.

Tout au long de ses travaux, votre commission a veillé à faire preuve de pondération et d'objectivité, à respecter le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs - s'interdisant d'enquêter sur les faits qui faisaient l'objet de poursuites judiciaires - et à préserver les droits et libertés individuels - s'attachant à éviter que les personnes mises en examen qu'elle a entendues, comme elle en avait le droit, puissent être conduites à s'auto-incriminer.

Vos rapporteurs sont constamment restés indifférents aux pressions qui ont pu être exercées sur eux. Les polémiques sur le respect des prérogatives de l'autorité judiciaire ou sur l'engagement de la responsabilité pénale du Président de la République étaient à l'évidence dénuées de tout fondement. Leurs auteurs y ont d'ailleurs rapidement renoncé et elles ne se sont pas reproduites.

Non seulement votre commission n'a pas empiété sur les prérogatives de l'autorité judiciaire mais, bien au contraire, quand cette dernière a été saisie d'une demande de communication du dossier de permis de port d'arme d'Alexandre Benalla qu'elle avait saisi, elle a admis la compatibilité de cette demande avec une instruction en cours en levant les scellés, afin de permettre à vos rapporteurs d'obtenir la copie que le Gouvernement refusait de leur adresser.

Quant à la mise en jeu de la responsabilité du Président de la République, faut-il rappeler les termes de l'article 68 de la Constitution, en vertu desquels celle-ci ne peut être déclenchée que par le Parlement constitué en Haute Cour et seulement en cas de manquement du chef de l'État à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ? Quiconque aura suivi avec attention les travaux de votre commission aura pu aisément constater qu'ils n'avaient rien à voir avec cette procédure ; le chef de l'État n'a d'ailleurs à aucun moment été personnellement mis en cause à l'occasion des investigations de la commission, qui se sont conformées à une stricte application du principe de séparation des pouvoirs. Pour autant la protection constitutionnelle accordée au Président de la République ne s'étend pas à la gestion administrative de l'Élysée, qui doit pouvoir faire l'objet de contrôles de l'autorité judiciaire, de la Cour des comptes mais également de la représentation nationale.

Les travaux de votre commission l'ont ainsi conduite à mettre en lumière des dysfonctionnements qui ont affecté les services de l'État chargés d'assurer les opérations de maintien de l'ordre et la sécurité du Président de la République et à formuler treize propositions pour y remédier.

I. LA PARTICIPATION IRRÉGULIÈRE DE DEUX COLLABORATEURS DE L'ÉLYSÉE À DES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE L'ORDRE, UN RÉVÉLATEUR DE DYSFONCTIONNEMENTS AU SEIN DE L'ÉTAT

A. DES CONDITIONS INADÉQUATES DE PARTICIPATION AUX OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE L'ORDRE DU 1ER MAI 2018 QUI ONT AMENÉ À RÉVISER LE STATUT DES OBSERVATEURS

Les conditions dans lesquelles Alexandre Benalla et Vincent Crase ont été intégrés au dispositif de maintien de l'ordre prévu lors de la manifestation du 1er mai 2018 ont pu être retracées par votre commission grâce aux témoignages des hauts gradés de la hiérarchie policière et aux informations du rapport1(*) de l'inspection générale de la police nationale (IGPN) dont elle a demandé et obtenu communication avant qu'il soit rendu public.

Votre commission a ainsi pu se faire confirmer que ni les conditions dans lesquelles Alexandre Benalla et Vincent Crase ont été amenés à assister comme observateurs au dispositif policier, ni les modalités de leur encadrement sur le terrain n'ont été appropriées.

Ces irrégularités - non-respect des procédures usuelles d'autorisation, autonomie et absence d'encadrement adéquat sur le terrain, non signalement hiérarchique de leurs graves et inadmissibles manquements - s'expliquent pour l'essentiel par la proximité entretenue par Alexandre Benalla dans l'exercice de sa fonction d'adjoint au chef de cabinet du Président de la République avec les personnels de la préfecture de police de Paris, et par l'ascendant dont il disposait du fait de son grade dans la réserve de la gendarmerie nationale (lieutenant-colonel) comme de ses fonctions à l'Élysée (dans la proximité du Président de la République), face à des policiers de rang comparativement plus modeste.

L'accueil d'observateurs par les services en charge du maintien de l'ordre :
une pratique courante, utile et ancienne, mais juridiquement peu encadrée

L'ensemble des hauts gradés de la police nationale, de la préfecture de police et de la gendarmerie nationale entendus par la commission se sont accordés pour souligner l'utilité et le caractère habituel de l'accueil de personnes extérieures à leurs services. À titre d'illustration, le service d'information et de communication de la police nationale (SICoP) est destinataire chaque année d'environ 3 500 demandes de journalistes, et la préfecture de police de Paris a accueilli 700 collégiens, lycéens et étudiants au premier semestre 2018.

L'éventail des publics et des motifs de demande du statut d'observateur qui ont été décrits à votre commission apparaît très divers (formation scolaire, universitaire ou professionnelle, accueil de collègues étrangers, de journalistes, d'élus, de magistrats, de préfets, d'agents d'autres administrations ou de personnels associatifs).

De même, les activités observées peuvent être d'intensité variable, de la découverte au sein des locaux policiers à la présence sur la voie publique lors de missions opérationnelles, et les services sollicités par les observateurs sont variés (police aux frontières, services de maintien de l'ordre, police judiciaire...).

Jusqu'à la révélation des évènements du 1er mai 2018, il n'existait pas de circulaire fixant formellement les conditions de délivrance des autorisations et la façon dont doivent être accueillis et encadrés les observateurs. Néanmoins, en pratique, tous les services avaient été amenés à définir une « doctrine » et des « principes de bon sens » :

- Concernant le niveau de l'autorisation à obtenir, elle pouvait émaner, pour la police, du chef de service, voire du préfet territorialement compétent si l'observateur était une personnalité d'un certain rang (les demandes de presse faisant l'objet d'un traitement à part par le SICoP).

Dans le cas particulier de la préfecture de police de Paris, l'autorisation des observateurs devait, selon le préfet, « être donnée au niveau pertinent », la validation appartenant toujours au moins à un directeur, avec information du cabinet, le cas échéant, en cas de profil particulier (les demandes de la presse restant gérées par le cabinet et accordées par le préfet - ou son directeur de cabinet - et les conventions de formation étant gérées par la direction des ressources humaines) ;

- Concernant l'encadrement des observateurs au sein du service d'accueil, il était généralement confié à un référent ou tuteur, ceux-ci étant exclus de droit de la participation à certaines activités (actes d'enquête judiciaire, accès aux informations classifiées).

Dans le cas de la préfecture de police de Paris, et en particulier pour les observateurs au sein de la direction de l'ordre public et de la circulation (DOPC), il était d'usage que le chef d'état-major désignât l'un des quinze commissaires de police de la direction comme tuteur.

1. Un statut d'observateur obtenu en dehors des procédures habituelles et sans autorisation adéquate

Les premières défaillances concernent, en amont, la façon dont les intéressés ont été autorisés à assister aux opérations du 1er mai 2018 comme observateurs.

Comme l'a rappelé Michel Delpuech, préfet de police de Paris, rien ne s'opposait, par principe, à la participation en tant qu'observateurs de deux personnes travaillant pour l'Élysée.

Néanmoins, cette participation n'a fait l'objet d'aucune autorisation au niveau hiérarchique adéquat : négociée directement entre agents ayant noué une grande proximité professionnelle et appelés à se côtoyer régulièrement, elle s'est faite au mépris des procédures en vigueur à la préfecture de police qui auraient dû s'appliquer quand bien même Alexandre Benalla se serait prévalu de ses fonctions à l'Élysée et de l'appui du directeur de cabinet du Président de la République.

Les fonctionnaires de la direction de l'ordre public et de la circulation (DOPC) de la préfecture de police sont étroitement associés à la sécurité extérieure du palais de l'Élysée et au suivi des déplacements officiels du Président de la République dans l'agglomération parisienne (à l'exception des déplacements privés). À ce titre, comme le relève le rapport de l'IGPN, « M. Benalla, qui depuis la dernière élection présidentielle est présent à toutes les réunions préparatoires à l'organisation des déplacements du Président de la République dans le ressort de la préfecture de police, et également présent sur le terrain lors des grands évènements auxquels participe le Président, côtoie professionnellement un grand nombre de policiers de la capitale affectés à ces missions. Il a manifestement noué avec certains d'entre eux des liens de proximité, facilités par le tutoiement qu'il pratique volontiers ».

C'est ainsi le chef adjoint de l'état-major à la DOPC, Laurent Simonin, qui aurait organisé2(*) directement la présence d'Alexandre Benalla à l'opération de maintien de l'ordre du 1er mai. Il l'aurait fait sans en avertir ses supérieurs, ayant reçu d'Alexandre Benalla l'assurance qu'il disposait de toutes les autorisations nécessaires. Il n'en aurait donc pas référé au responsable hiérarchique de sa direction, Alain Gibelin, directeur de l'ordre public et de la circulation.

Si Alain Gibelin a reconnu devant la commission des lois de l'Assemblée nationale avoir été informé du souhait d'Alexandre Benalla d'assister un jour à un service d'ordre, il a affirmé lui avoir rappelé la procédure à suivre et la nécessité d'une autorisation du préfet de police ; il n'avait en rien, selon ses déclarations, donné son accord formel et explicite pour que le chargé de mission assistât spécifiquement à la manifestation du 1er mai 3(*).

En tout état de cause, s'agissant de Vincent Crase, sa participation n'a jamais été évoquée, à aucun stade préparatoire. Les fonctionnaires de la préfecture de police ont été mis devant le fait accompli par Alexandre Benalla qui, le 1er mai, s'est présenté avec un accompagnateur dont ils ne connaissaient pas l'identité et qu'il leur aurait présenté comme son collaborateur. C'est là encore l'ascendant qu'Alexandre Benalla tirait de ses fonctions à l'Élysée (« représentant affiché, et reconnu comme tel par sa hiérarchie, de la présidence de la République » selon l'IGPN) qui a permis une démarche aussi inhabituelle et l'absence d'opposition ou de protestation de ses interlocuteurs face à ces entorses aux procédures les plus élémentaires.

Dans ces conditions, vos rapporteurs estiment qu'il ne s'agit pas tant de simples « copinages malsains » - selon les termes du préfet de police, ce qui supposerait des relations entre égaux, amicales et réciproques, mais bien plutôt d'une dérive qui a vu certains gradés de l'institution policière se soumettre à l'ascendant du représentant de l'Élysée.

Il est enfin gravement préjudiciable que les services de l'Élysée aient eux-mêmes entretenu une confusion quant à l'autorisation dont pouvaient se prévaloir Alexandre Benalla et Vincent Crase : le porte-parole du Président de la République, Bruno-Roger Petit, a ainsi déclaré lors d'une conférence de presse le 19 juillet 2018, qu'« Alexandre Benalla, qui est chargé de mission auprès du chef de cabinet de la présidence de la République, a demandé l'autorisation d'observer les opérations de maintien de l'ordre prévues pour le 1er mai. Cette autorisation lui a été donnée puisqu'il agissait dans le cadre d'un de ses jours de congé et qu'il ne devait avoir qu'un rôle d'observateur ». Il a précisé en outre qu'« il était accompagné ce jour-là et dans les mêmes conditions de M. Vincent Crase ».

Par cette déclaration, le représentant de la présidence de la République jouait sur une ambiguïté pour défendre le caractère régulier de la procédure ayant permis l'intégration le 1er mai des deux observateurs au dispositif géré par la préfecture de police. Il est en effet établi qu'Alexandre Benalla avait uniquement informé sa propre hiérarchie quelques jours auparavant, mais n'était pas autorisé par les autorités préfectorales compétentes (ni par le préfet de police, ni par un directeur).

Par ailleurs, l'affirmation du représentant de la présidence de la République est fausse concernant Vincent Crase. Ce dernier n'avait, lui, jamais sollicité ni obtenu l'autorisation de quiconque : ni de la préfecture, ni de l'Élysée (il n'était chargé d'aucune mission comme réserviste du commandement militaire du palais, selon le Général Éric Bio Farina), ni du parti politique La République en Marche dont il était salarié (il agissait en dehors de ses heures de travail, hors de toute information de sa hiérarchie, à laquelle il n'avait pas rendu compte, selon Christophe Castaner, délégué général de La République en Marche).

2. Une participation anormale à une opération de maintien de l'ordre : insuffisance d'encadrement sur le terrain et interférences avec la police

L'absence d'autorisation donnée à un niveau adéquat et d'information de l'autorité préfectorale a eu pour conséquence directe un encadrement inadapté et d'un rang hiérarchique insuffisant, l'accompagnateur de la préfecture ne disposant pas de l'autorité nécessaire pour faire respecter les règles élémentaires habituellement imposées aux observateurs par ceux qu'il considérait comme des « représentants de l'Élysée ».

Rappelant les pratiques usuelles de la préfecture de police en temps normal, Maxence Creusat, commissaire de police à la direction de l'ordre public et de la circulation (DOPC), a ainsi relevé que, pour accompagner et conseiller les observateurs pris en charge par la DOPC, le chef d'état-major directeur-adjoint désigne normalement l'un des quinze commissaires de police de la direction comme tuteur.

C'est pourtant un major de police, Philippe Mizerski, sous-officier attaché à l'état-major de la DOPC, au lieu d'un officier, que Laurent Simonin a désigné comme référent pour accompagner sur la voie publique Alexandre Benalla et Vincent Crase lors de la journée du 1er mai.

Comme l'a résumé devant les députés la cheffe de l'IGPN, Marie-France Monéger-Guyomarc'h, « l'accompagnant était statutairement deux corps et sept grades en dessous du contrôleur général Simonin qui lui donnait des ordres, et il est à un monde de M. Benalla. (...) Ils ne sont pas sur la même planète : l'un est major de police, l'autre travaille au "Château" ». Dès lors, selon le rapport de l'IGPN, « bien qu'embarrassé par la tournure que prenaient les choses, [le major] ne concevait pas, compte tenu de son grade, faire la moindre observation à [Alexandre Benalla] qui était, à ses yeux, un personnage de première importance, recommandé par le chef-adjoint d'état-major de la DOPC ».

Tous les témoins entendus par votre commission s'accordent dès lors pour condamner ou regretter le caractère inhabituel et inadapté de cet encadrement : tant le préfet de police, qui affirme que s'il avait été mis au courant il « aurai[t] placé auprès de M. Benalla un responsable hiérarchique d'un autre niveau, ce qui aurait changé la relation » , que le directeur général de la police nationale, Éric Morvan, pour qui « si l'autorisation avait été accordée selon les voies normales, l'accompagnateur désigné n'aurait pas été un major de police, mais un membre du corps de conception et de direction ».

La qualification pénale de l'usage de la force par Alexandre Benalla et Vincent Crase à l'encontre de plusieurs personnes au cours des manifestations du 1er mai relève du juge judiciaire. Cependant, il est plus que probable qu'un tel comportement n'aurait pas été toléré par un accompagnateur plus haut gradé.

Selon le rapport de l'IGPN, l'encadrement défaillant et l'autonomie des deux « observateurs » sur le terrain leur a permis - sans que rien ne les distingue des fonctionnaires de police - de participer à l'opération de maintien de l'ordre avec les forces de l'ordre, notamment les compagnies républicaines de sécurité (CRS), voire de leur donner de véritables instructions. Alexandre Benalla a ainsi pu s'adresser au commissaire Maxence Creusat pour « désigne[r] un individu ayant jeté des projectiles sur les forces de l'ordre en suggérant qu'il soit interpellé », injonction à laquelle il a été fait droit par des personnels de CRS, avant que finalement le chargé de mission de l'Élysée ne décide d'intervenir de sa propre initiative pour procéder à une interpellation.

Comme leurs organisations syndicales entendues au Sénat l'ont expliqué, les personnels de CRS n'étaient pas en mesure de comprendre à ce stade qu'Alexandre Benalla et Vincent Crase n'étaient pas policiers puisque, d'une part, ces deux personnes intervenaient de façon largement autonome faute d'encadrement adéquat et, d'autre part, elles étaient dotées d'équipements « police » (casque, brassard, radio) obtenus grâce aux fonctionnaires de la préfecture dans des conditions administratives incertaines - et dont l'attribution et le port font l'objet d'une enquête judiciaire4(*).

La formalisation récente des règles relatives à l'accueil et l'encadrement
des observateurs dans les trois principales directions du ministère de l'intérieur

Le ministre de l'intérieur a, le 2 août 2018, adressé aux directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie nationale ainsi qu'au préfet de police de Paris une instruction5(*) - fondée sur les préconisations formulées par l'inspection générale de la police nationale - qui demande à chacun d'eux de formaliser, dans une note écrite6(*), les modalités d'accueil des observateurs auprès de ses services en respectant plusieurs principes :

- maintien d'un régime d'autorisation préalable obtenu à un niveau hiérarchique adéquat et en réponse à une demande motivée ;

- élaboration d'une charte commune précisant les droits et les devoirs des observateurs (régime de responsabilité, interdiction de participation aux activités de police) ;

- signature d'une convention, notamment pour les stagiaires ;

- désignation d'un référent (accompagnateur d'un niveau hiérarchique adapté à la qualité de l'observateur) ;

- élaboration d'un insigne distinctif dont le port par les observateurs doit éviter toute confusion avec les forces de sécurité.


* 1 L'accueil des observateurs extérieurs des activités de police, IGPN, 26 juillet 2018.

* 2 Sans que ce point soit décisif, il n'est toutefois pas clairement établi si la participation à cette opération d'Alexandre Benalla résulte de sa propre initiative (demande de sa part) ou si la proposition lui en a été faite par un fonctionnaire de la préfecture (invitation).

* 3 Lors de son audition tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, le Général Éric Bio Farina, commandant militaire du palais de l'Élysée, a partiellement contredit Alain Gibelin, en indiquant que, dans son souvenir, ce dernier et Alexandre Benalla auraient échangé, lors d'un déjeuner organisé le 25 avril 2018, sur le point précis de la participation d'Alexandre Benalla à la manifestation du 1er mai. Alain Gibelin a fermement maintenu sa version des faits, ce qui constitue une évidente contradiction.

* 4 Le port supposé d'une arme durant le déroulement du service d'ordre fait lui aussi l'objet de poursuites.

* 5 « Encadrement de l'accueil des observateurs extérieurs des activités de police », 2 août 2018, NOR : INTK1817616J.

* 6 Cette instruction a donné lieu à l'élaboration :

- pour la DGPN, d'une circulaire « relative à l'accueil des observateurs dans des services de police » (DPN-9.1 du 17 septembre 2018) ;

- pour la DGGN, d'une circulaire « relative à l'accueil d'observateurs extérieurs à l'occasion d'activités opérationnelles de la gendarmerie nationale » (n° 59920/GEND/DOE/SDSPSR/BSP du 13 août 2018) ;

- et pour la préfecture de police de Paris, d'une circulaire sur « l'accueil et l'encadrement des observateurs extérieurs des activités de police » (du 8 novembre 2018).