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Sur l'enquête de la Cour des comptes sur la dette des entités publiques

20 février 2019 : sur l'enquête de la Cour des comptes sur la dette des entités publiques ( rapport d'information )

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

I. UNE DETTE AU PÉRIMÈTRE ENCORE FLUCTUANT

A. LES DISCUSSIONS RELATIVES AU PÉRIMÈTRE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

La Cour rappelle que le périmètre des administrations publiques (APU) retenu pour définir la dette publique est susceptible d'évoluer.

Au cours des années passées, ont été intégrées dans la dette publique celle de la Société anonyme de gestion des stocks de sécurité (SAGESS), celle de SNCF Réseau, celle de la ligne à grande vitesse Tours-Bordeaux et certains prêts de l'Agence française de développement (AFD).

Au total, l'impact sur le niveau de la dette des changements de périmètre effectués entre 2011 et 2017 est évalué à 3 points de PIB par la Cour.

Or la mesure de la dette publique relève non pas des autorités politiques - gouvernements nationaux ou Commission européenne - mais d'instituts statistiques - Insee en France, Eurostat au niveau européen - offrant des garanties d'indépendance. Mme Amélie Verdier, directrice du budget, a ainsi rappelé au cours de l'audition pour suite à donner que ni sa direction, ni les autres directions du ministère n'étaient parties prenantes à ces discussions.

Votre rapporteur général ne peut que partager ce souci d'éviter toute interférence dans une discussion sur le périmètre de la dette publique. La crédibilité rencontrée par la France sur les marchés financiers, qui lui permet de renouveler à intervalles réguliers sa dette sans difficultés majeures - ce qui n'a pas toujours été le cas dans l'histoire -, suppose que les souscripteurs n'aient pas le moindre soupçon de manipulation sur le niveau réel et la composition de cette dette.

L'importance des conclusions de ces discussions permet pourtant de s'étonner qu'elles ne fassent pas l'objet d'une plus grande publicité. La Cour considère ainsi que les décisions relatives au périmètre de la dette publique manquent de transparence dans la mesure où Eurostat peut imposer son point de vue à l'issue d'échanges avec l'Insee qui ne sont pas portés à la connaissance du Parlement, et alors même que ce dernier vote la trajectoire de la dette publique dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

L'exemple du débat sur le classement de l'Agence française de développement (AFD) au sein des entités publiques illustre cette difficulté.

Une partie des prêts consentis par l'AFD, pour un montant de 3 milliards d'euros, ont été inclus en 2014 dans la dette publique au sens de Maastricht, car ils étaient accordés à des États et bénéficiaient de la garantie explicite de la France. Depuis, s'agissant de l'ensemble des prêts consentis par l'Agence, la Cour note qu'Eurostat, au mois d'avril 2018, a formulé une réserve sur la qualité des données notifiées par la France, considérant que « l'Agence française de développement doit être classée au sein des administrations publiques3(*) ».

Si l'Agence dans sa globalité était considérée comme une administration publique et non comme une société financière, sa dette devait alors être comptabilisée comme une dette publique. L'encours total de la dette de l'AFD était, selon la Cour, de 31,3 milliards d'euros au 31 juillet 2018.

Or votre rapporteur général a noté que cette réserve d'Eurostat avait été levée six mois plus tard, sans que le communiqué de l'institut statistique européen publié à cette occasion n'en indique les raisons4(*). Interrogé lors de l'audition pour suite à donner, M. Luca Ascoli, chef du bureau D1 de la direction « Statistiques des finances publiques » d'Eurostat, a expliqué que la réserve « a été levée après que la gouvernance de l'AFD a été modifiée. Il n'y a donc plus aucun problème à ce sujet, puisque nous considérons que l'AFD est bien classée dans le secteur des sociétés financières et non dans le secteur de l'État. »

Votre rapporteur général prend acte de la fin de ce débat qui écarte le risque d'une nouvelle extension du périmètre de la dette publique. Il fait toutefois valoir que le contenu de ces discussions entre l'Insee et Eurostat, ainsi que les motivations des décisions d'Eurostat, pour techniques qu'elles soient, mériteraient d'être mieux portées à la connaissance des Parlements nationaux et des citoyens5(*).


* 3 Eurostat, «  Transmission des données du déficit et de la dette pour 2017 - 1ère notification », communiqué de presse du 23 avril 2018, cité par la Cour des comptes.

* 4 Eurostat, «  Transmission des données du déficit et de la dette pour 2017 - 2ème notification », communiqué de presse du 22 octobre 2018.

* 5 Des éléments issus des visites d'Eurostat en France sont publiés sur le site d'Eurostat sous forme de comptes rendus ( Eurostat EDP (excessive deficit procedure) visits to euro states), mais il s'agit de documents à visée interne qui ne donnent accès qu'à une partie des discussions.