II. LES RISQUES SONT-ILS MAÎTRISÉS ?
A. LE RISQUE DE TAUX, UN RISQUE À RETARDEMENT
Le premier risque est le risque de taux , en raison du volume très élevé des émissions réalisées chaque année à moyen et long terme, qui est de l'ordre de 190 milliards d'euros. D'après les calculs de l'État dans les documents budgétaires, un choc exogène de 1 % sur l'ensemble de la courbe des taux augmenterait la charge de la dette de 20 milliards d'euros au bout de dix ans.
Votre rapporteur général rappelle , comme il l'a indiqué lors de la présentation du projet de loi de finances initiale pour 2019, que le risque de remontée des taux, s'il est réel, est probablement surestimé à court terme par le Gouvernement . La dernière loi de finances s'est fondée sur l'hypothèse d'une remontée des taux longs à 2,15 % en fin d'année 2019, niveau qui ne serait pas atteint avant 2022 d'après les principaux instituts de conjoncture 8 ( * ) .
Il considère toutefois que ce risque ne peut être négligé à plus long terme . Le niveau actuellement très bas est d'ailleurs lié à la politique d' « assouplissement quantitatif » de la Banque centrale européenne (BCE), dont les effets s'atténueront progressivement. Une étude récente de la BCE estime en effet que cette politique a un impact à la baisse de 70 à 130 points de base environ sur le niveau des taux des obligations souveraines à 10 ans dans les principaux pays de la zone euro, cet impact devant diminuer de moitié d'ici à 2024 9 ( * ) .
B. LES RISQUES LIÉS À LA DETTE DE L'ACOSS ET LA POURSUITE DE L'AGGRAVATION DE L'ENDETTEMENT DE L'UNÉDIC
Le risque de liquidité, le risque de contrepartie et les risques opérationnels paraissent limités , de même que les risques liés à la dette des organismes divers d'administration centrale (ODAC).
La Cour des comptes considère également que la dette des administrations publiques locales est moins risquée que par le passé : son encours tend à diminuer légèrement en proportion du PIB, peu de collectivités sont surendettées et les risques de marché paraissent limités. Ces emprunts ont souvent été souscrits pour une durée longue à un taux moyen faible.
La Cour identifie en revanche deux points de vigilance concernant d'une part l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et d'autre part l'Unédic.
S'agissant de l'ACOSS , elle emprunte à moins d'un an et doit donc se refinancer très souvent, ce qui accroît son exposition aux risques de taux et de liquidité . La loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 prévoit le transfert d'une partie de la dette de l'ACOSS, à hauteur de 15 milliards d'euros, à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) 10 ( * ) , 5 milliards d'euros demeurant à la charge de l'ACOSS et devant être amortis grâce aux excédents dégagés par le régime général à compter de 2020 ; ce scénario est toutefois soumis au risque causé par les mesures de baisse des prélèvements sociaux, non entièrement compensées par l'État.
La Cour note par ailleurs que près d'un tiers des hôpitaux sont toujours en situation d'endettement excessif .
S'agissant de l'endettement de l'Unédic , son montant égal à 33,5 milliards d'euros est appelé à atteindre un pic fin 2019 avant de redescendre en principe à 29,8 milliards d'euros fin 2021. Or la trajectoire prévue risque d'être affectée par des mesures entrant en vigueur en 2019 11 ( * ) , ainsi que par un retournement de conjoncture , alors que la période de croissance actuelle n'a pas été mise à profit pour engager une stratégie résolue de désendettement. De fait, comme le craignait la Cour, les prévisions financières publiées par l'Unédic le 26 mars 2019 ont tiré les conséquences de la dégradation actuelle des prévisions de conjoncture en prévoyant non pas une baisse de la dette dès 2020, mais une poursuite de sa dégradation jusqu'à un niveau de 37,6 milliards d'euros en 2020, suivie d'un léger infléchissement à 36,2 milliards d'euros en 2021 12 ( * ) . Les risques de marché, pour leur part, sont limités car l'Unédic emprunte à taux bas.
* 8 Consensus forecast, qui rassemble les projections macroéconomiques de 24 instituts de conjoncture pour la France.
* 9 Felix Hammermann, Kieran Leonard, Stefano Nardelli and Julian von Landesberger, Taking stock of the Eurosystem's asset purchase programme after the end of net asset purchases , ECB Economic Bulletin, février 2019.
* 10 Article 27 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019.
* 11 La Cour cite l'indemnisation des salariés démissionnaires ayant un projet professionnel et l'indemnisation forfaitaire de certains travailleurs indépendants.
* 12 Unédic, Prévisions financières présentées au Bureau de mars 2019, publiées le 26 mars 2019.