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Sur l'enquête de la Cour des comptes sur la dette des entités publiques

20 février 2019 : sur l'enquête de la Cour des comptes sur la dette des entités publiques ( rapport d'information )

B. DES SOLUTIONS ANCIENNES INOPÉRANTES

Votre rapporteur général constate que la dette est globalement bien gérée, même si certaines incertitudes demeurent pour la dette de l'ACOSS. La gestion active conduite par l'Agence France Trésor pour la dette de l'État, en particulier, permet d'éviter les à-coups lors des renouvellements des titres de dette en assurant à celle-ci une durée de vie proche de 8 ans17(*), une bonne notation par les agences spécialisées et une base d'investisseurs diversifiée.

Le risque n'est donc probablement pas celui d'un défaut de la France ou d'une crise de la dette à court terme. Il n'en est que plus insidieux : le niveau extrêmement faible des taux d'intérêt, qui se prolonge depuis plusieurs années, limite la visibilité du poids réel de la dette, pour une durée qu'il n'est pas possible de prévoir.

Malgré les nombreux débats portant sur la dette publique, l'importance de celle-ci demeure un fait constaté et souvent dénoncé, mais sans que cette analyse partagée déclenche une action résolue de désendettement : ce n'est qu'une dizaine d'années après la crise financière de 2008 que son niveau en proportion du PIB s'est presque stabilisé.

Le manque d'action actuel marque la permanence d'anciennes habitudes, alors que les vieilles recettes ne sont plus d'actualité.

C'est que la dette publique est un problème ancien, voire constant de la France. Notre pays a connu des périodes de dette élevée, résultant souvent de guerres financées par l'emprunt ou de grands travaux, et des périodes de dette plus faible. Il a longtemps éludé la question de sa gestion en mettant en oeuvre différents expédients - banqueroutes ou manipulation de la monnaie jusqu'à la fin du XVIIIe siècle, plus récemment inflation18(*) - qui ont pu diffuser l'idée selon laquelle la dette peut s'accumuler sans réelle conséquence à long terme.

Or la dette actuelle ne résulte pas d'une crise ponctuelle - même le choc de 2008 n'a pas été résorbé en France - mais d'une succession, jamais connue auparavant, de plus de quarante années de déficit budgétaire consécutives, liées à deux phénomènes qui, à moins d'une action volontariste de la puissance publique, pourraient se maintenir sur le long terme : d'une part une croissance descendue à un étiage de 1 % à 2 %, d'autre part l'absence de maîtrise de la dépense publique, conduisant à la récurrence des déficits structurels. En outre, l'inflation est durablement basse et la dette ne s'étiolera pas spontanément par l'effet de l'érosion monétaire.

Il est vrai que, compte tenu des perspectives d'évolution des taux d'intérêt et de la croissance, certains économistes de premier plan, dont l'ancien économiste en chef du Fonds monétaire international (FMI) Olivier Blanchard, dans une intervention très remarquée au mois de janvier dernier19(*), ont avancé l'idée selon laquelle, dans des pays dont la crédibilité budgétaire est bien assurée, il pourrait être préférable de laisser le ratio d'endettement diminuer naturellement grâce à une croissance nominale supérieure au taux d'intérêt apparent sur la dette, plutôt que d'engager des plans d'assainissement des finances publiques de grande ampleur qui risqueraient de peser sur la même croissance. Le niveau très faible des taux d'intérêt permettrait selon eux d'espérer une diminution « naturelle » du ratio d'endettement, même avec un léger déficit primaire.

Votre rapporteur général, tout en comprenant cette analyse, souligne qu'il ne s'agit pas d'un blanc-seing donné à l'endettement : M. Blanchard estime que l'accroissement de la dette ne peut être justifié que s'il apporte des bénéfices clairs, par exemple un investissement public ou une diminution de l'écart de production. Une dette publique qui provient d'un investissement peut en effet contribuer au relèvement de la croissance potentielle d'une économie et, si son rendement est suffisant, contribuer à terme à la réduction de la dette. Or tel ne semble pas être le cas en France où, comme l'a noté votre rapporteur général dans son rapport précité de 2017, l'alourdissement de l'endettement des administrations n'est pas corrélé à une hausse des dépenses susceptibles de présenter une utilité dans l'avenir20(*).

En outre la Cour des comptes fait observer qu'en France, l'effet « boule de neige », par lequel la charge de la dette accroît le ratio de la dette au PIB en raison d'une croissance insuffisante, joue bien depuis 2010, à l'exception de l'année 2017, et ce malgré le niveau historiquement bas des taux. La remontée de ceux-ci, même si elle ne surviendra peut-être pas aussi rapidement que dans les hypothèses macroéconomiques du Gouvernement, est prévue par le consensus des instituts de conjoncture. Il serait en tout état de cause dangereux de se reposer sur le niveau actuel des taux d'intérêt pour en conclure à un relâchement l'effort de maîtrise des finances publiques.

La puissance publique n'a pas d'autre choix que d'être vertueuse : faute de pouvoir décréter une croissance élevée, l'État doit jouer sur le levier qui relève de sa responsabilité à court terme, c'est-à-dire la dépense publique et d'abord celle de l'État lui-même. L'accroissement des recettes n'est en effet plus envisageable.


* 17 La durée de vie moyenne de la dette négociable de l'État était de 7 ans et 358 jours au 28 février 2019 (source : Agence France Trésor, 1er avril 2019).

* 18 Voir Une histoire de la dette publique en France, sous la direction de Michel Lutfalla, p. 36 et 37.

* 19 Olivier Blanchard, Public Debt and Low Interest Rates, American Economists Association, 7 janvier 2019.

* 20 La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir, rapport précité, p. 127 et suivantes.