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Sur l'enquête de la Cour des comptes sur la dette des entités publiques

20 février 2019 : sur l'enquête de la Cour des comptes sur la dette des entités publiques ( rapport d'information )

IV. LA MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES, SEUL LEVIER À LA DISPOSITION DE L'ÉTAT POUR RÉDUIRE LA DETTE

Sur le modèle de l'Allemagne, la limitation des dépenses publiques est donc possible. Il reste à en déterminer les modalités.

A. LES SOLUTIONS D'ENCADREMENT ET DE CONTRÔLE

La Cour ne considère pas que les « règles d'or » et autres mesures limitant l'endettement soient efficaces. Elle propose plutôt la fixation d'un objectif de dépense englobant l'ensemble des administrations publiques, dont elle a présenté les modalités plus en détail dans des travaux antérieurs21(*).

Cet objectif permettrait d'isoler, dans l'évolution du solde, ce qui provient d'une meilleure maîtrise des dépenses publiques, et non d'une nouvelle augmentation des recettes.

Votre rapporteur général, tout en comprenant l'intérêt de cet objectif en tant qu'indicateur, fait observer que le corpus européen comporte déjà une règle en dépense, dans le cadre des règles d'ajustement structurel22(*).

Certes, la Cour souligne que les règles du traité de Maastricht et celles, particulièrement sophistiquées, introduites par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012, n'ont pas empêché la dette publique française de poursuivre sa progression, mais rien ne garantit que la fixation d'un objectif de dépense global aurait un effet plus important.

La règle en dépenses européenne et l'objectif
« toutes administrations publiques » proposé par la Cour des comptes

La règle en dépenses européenne, comme l'objectif proposé par la Cour des comptes, concerne l'ensemble des administrations publiques.

L'objectif proposé par la Cour des comptes s'exprimerait en valeur, en euros courants et en comptabilité nationale. Il inclurait les dépenses d'indemnisation du chômage, malgré leur sensibilité à la conjoncture, ainsi que les charges d'intérêt qui dépendent plus de l'évolution des marchés que de l'action publique.

Cet objectif, quoiqu'exprimé en valeur sur plusieurs années, serait susceptible d'être révisé si l'inflation constatée est différente de celle prévue lors de la présentation du projet de loi de programmation des finances publiques.

La règle en dépenses européenne, en revanche, s'apprécie « déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes ». Elle n'inclut pas les dépenses d'intérêt, celles liées aux programmes de l'Union financés par celle-ci, ni les modifications non discrétionnaires intervenant dans les dépenses liées aux indemnités de chômage. Elle couvre donc les dépenses qui concourent au solde structurel.

La règle en dépenses européenne s'exprime en termes de trajectoire, son objectif étant de conduire à un retour à l'équilibre budgétaire à moyen terme :

- d'une manière générale, l'augmentation annuelle des dépenses ne doit pas dépasser un taux de référence pour la croissance potentielle du PIB à moyen terme, sauf si ce dépassement est compensé par des mesures discrétionnaires en matière de recettes ;

- s'agissant des États dont le budget est déficitaire, l'augmentation annuelle des dépenses doit être inférieure au même taux afin de faciliter l'atteinte de l'objectif d'équilibre à moyen terme. En outre, toute réduction discrétionnaire d'une recette non compensée par l'augmentation discrétionnaire d'une autre recette doit être compensée par des baisses de dépenses.

Source : commission des finances

Se pose la question des moyens employés pour maîtriser la dépense sur le périmètre de l'ensemble des administrations publiques. La loi de finances initiale autorise les dépenses du seul budget de l'État, dont les dépenses sont (en comptabilité nationale) égales à 21,5 % du PIB, contre 56,4 % pour l'ensemble des administrations publiques23(*).

Enfin la Cour propose de confier au Haut Conseil des finances publiques la mission de veiller à la cohérence de la trajectoire de la dette publique, par un élargissement de ses compétences qui comprennent seulement, à l'heure actuelle, la surveillance de la trajectoire de retour à l'équilibre des finances publiques.

Les compétences du Haut Conseil des finances publiques

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a créé le Haut Conseil des finances publiques, organisme placé auprès de la Cour des comptes. S'il est présidé par le Premier président de la Cour et partage ses moyens de fonctionnement, il comprend une majorité de membres extérieurs à celle-ci. Le Haut Conseil a un champ de compétences assez précisément circonscrit puisqu'il rend un avis :

- sur les prévisions macroéconomiques et l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur lesquelles repose le projet de loi de programmation des finances publiques ;

- sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité établi au titre de la coordination des politiques économiques des États membres de l'Union européenne ;

- sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année, ainsi que sur la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances de l'année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques. Il en est de même pour les projets de loi de finances rectificative ou de loi de financement rectificative de la sécurité sociale.

Source : commission des finances, à partir de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

Votre rapporteur général considère qu'un élargissement de la mission du Haut Conseil permettrait en effet de mieux poser la question de la dette publique lors de l'examen des lois de programmation des finances publiques et des lois de finances. Il fait observer toutefois que le Haut Conseil, malgré le caractère limitatif des compétences énoncées par la loi organique, pourrait d'ores et déjà aborder dans ses avis certains sujets tels que le respect de la règle en dépenses européenne, nécessaire pour apprécier le respect de la trajectoire d'ajustement structurel.


* 21 Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, p. 132 et suivantes.

* 22 Article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) et article 5 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, modifié par le règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011.

* 23 Source : INSEE, Comptes de la nation en 2017. Dépenses de l'État : 21,5 % du PIB, des organismes divers d'administration centrale : 3,5 %, des administrations publiques locales : 11,1 %, des administrations de sécurité sociale : 26,0 %, soit un ratio de 56,4 % pour l'ensemble des administrations publiques en tenant compte des transferts entre ces catégories d'administrations.