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Observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi d'orientation des mobilités

21 février 2019 : Observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi d'orientation des mobilités ( rapport d'information )

B. DES MESURES D'APPLICATION DE RÈGLEMENTS TRÈS ENCADRÉES

1. L'ouverture accélérée des données de transports, y compris dynamiques, pour faciliter les déplacements multimodaux

L'article 9 du projet de loi définit les mesures d'application du règlement délégué (UE) n° 2017/1926 du 31 mai 2017 complétant la directive 2010/40/UE  sur l'ouverture des données pour mettre en place l'information multimodale en matière de déplacements.

a) Un cadre européen harmonisé pour les systèmes de transports intelligents

La directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 a défini un cadre européen pour le déploiement et l'utilisation coordonnés et cohérents de systèmes de transport intelligents (STI) dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport, et précisé les conditions générales nécessaires à cette fin.

Grâce à ces systèmes, les usagers peuvent bénéficier de services d'information et les gestionnaires des réseaux de transports disposent d'informations sur l'état des perturbations qui leur permettent de gérer le trafic en temps réel, d'informer les usagers des perturbations et de les guider vers les itinéraires ou les modes de transports les plus efficaces.

La directive a été transposée en France par l'ordonnance n° 2012-809 du 13 juin 2012 relative aux systèmes de transport intelligents. L'article 4 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a en outre prévu le libre accès, immédiat et gratuit aux données des services de transports en vue de l'information des usagers mais le décret d'application auquel renvoie l'article L. 1115-1 du code des transports n'a pas été publié, situation qui limite, en l'état, la portée du principe4(*).

L'article 6 de la directive habilite la Commission à adopter des actes délégués pour définir les spécifications nécessaires pour assurer la compatibilité, l'interopérabilité et la continuité en vue du déploiement et de l'utilisation opérationnelle des STI dans le cadre des actions prioritaires listées à l'article 3.

Actions prioritaires définies par la directive 2010/40/UE

- services d'informations sur les déplacements multimodaux ;

- services d'informations en temps réel sur la circulation ;

- informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers ;

- service d'appel d'urgence (eCall) interopérable dans toute l'Union ;

- services d'informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux ;

- services de réservation concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux.

La Commission a ainsi adopté les règlements délégués (UE) :

- n° 2013/885 sur la mise à disposition de services d'informations concernant les aires de stationnement sûres et sécurisées pour les camions et les véhicules commerciaux ;

- n° 2013/886 sur les données et procédures pour la fourniture, dans la mesure du possible, d'informations minimales universelles sur la circulation liées à la sécurité routière gratuites pour les usagers ;

- n° 2015/962 sur la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations en temps réel sur la circulation ;

- n° 2017/1926 sur la mise à disposition, dans l'ensemble de l'Union, de services d'informations sur les déplacements multimodaux.

Par une décision (UE) n° 2017/2380, le Parlement européen et le Conseil ont prorogé de 5 ans la durée de la délégation donnée à la Commission pour poursuivre la définition de règles communes.

b) Le règlement délégué (UE) n° 2017/17 harmonise les modalités d'accès aux données des services de transport et fixe les règles que doivent respecter les services d'information sur les transports qui utilisent ces données

Les catégories de données qui doivent être mises à disposition sont définies par l'annexe du règlement délégué. Il s'agit des données concernant les services collectifs réguliers, les services à la demande, dont l'autopartage, le covoiturage et le vélopartage, enfin les modes personnels de déplacement.

Le règlement délégué impose notamment la mise en place d'une interface numérique unique correspondant au point d'accès national dont il impose la création (art. 3). Il précise que les données sont réutilisées « d'une manière neutre, sans discrimination ni biais » (art. 8) et que les critères de hiérarchisation utilisés doivent être transparents. La liste des données qui doivent être communiquées et réutilisables figure dans l'annexe du règlement. Il est à noter qu'elle est sensiblement plus nourrie que celle que prévoit actuellement le code des transports français.

c) Une transposition volontariste

Le projet de loi refond l'article L. 1115-1 du code des transports, modifié en 2015, qui renvoie dorénavant au règlement délégué. Il insère à sa suite trois articles nouveaux pour préciser les modalités d'application du règlement dont il renforce la portée et avance l'entrée en vigueur.

Ø Inclusion des données dynamiques des services de transports au-delà du périmètre fixé par le règlement délégué

Il est proposé que le code des transports, qui renvoie désormais au règlement délégué pour la définition des données statiques sur les déplacements et la circulation qui doivent être accessibles et réutilisables, prévoie en outre la mise à disposition des données dynamiques des services de transports sur les déplacements et la circulation (horaires en temps réel, perturbations), alors que l'article 5 du règlement délégué n'impose que celle des seules données statiques.

Le considérant 12 du règlement constate que l'intégration des données dynamiques concernant les déplacements et la circulation « peut nécessiter des efforts supplémentaires », motif pour lequel il laisse aux États membres le soin d'apprécier l'opportunité de leur inclusion. Il précise toutefois que si ces données, dont l'annexe définit le périmètre, sont mises à disposition, elles doivent respecter les exigences du règlement.

Le périmètre des données dynamiques défini par le projet de loi (art. L. 1115-1, 6° du code des transports) va au-delà de celui que prévoit l'annexe du règlement. Tous les fournisseurs de services de partage de véhicules et de cycles seront en effet tenus de fournir les données dynamiques relatives à la localisation des véhicules et des cycles disponibles, y compris les véhicules en libre-service sans borne5(*) (scooters, automobiles, vélo et trottinettes électriques), qui ne sont pas mentionnés par le règlement.

Ø Exploitation de deux options prévues par le règlement délégué

Le projet de loi indique quelles sont les autorités organisatrices de la mobilité en France, les opérateurs et les gestionnaires chargés de la mise en oeuvre du règlement et les désigne comme responsables de la fourniture des données. Il précise que les métropoles et les régions sont chargées d'animer les démarches de fourniture de ces données qui sont mises à disposition sur l'interface numérique nationale unique afin de s'assurer de leur conformité et de leur mise à jour. Comme l'autorise le règlement délégué, le projet de loi ouvre aux opérateurs de transports et aux prestataires la faculté de déléguer la fourniture de données.

Il propose également d'exploiter la faculté ouverte par le §4 de l'article 8 du règlement délégué pour prévoir que les modalités d'utilisation des données fournies par le point d'accès sont déterminées par des accords de licence comprenant le paiement d'une redevance, faculté qui figurait déjà à l'article L. 1115-1 du code des transports à l'égard des « utilisateurs de masse ». La redevance ne pourra ainsi être exigée que lorsque le volume des données transmises excèdera un seuil défini par décret.

Ainsi que le précise l'article L. 1115-3 (nouveau) que le projet de loi introduit dans le code des transports, le montant de la redevance doit respecter les conditions posées par le règlement délégué. L'article 8 §4 de celui-ci précise qu'il doit être « raisonnable et proportionné aux coûts légitimes encourus pour la fourniture et la diffusion des données ».

On doit toutefois s'interroger sur l'articulation, sur ce point, entre le règlement délégué et la directive sur la réutilisation des informations du secteur public, dans la mesure où le considérant 4 du règlement délégué précise qu'en matière de réutilisation des données de transports, les règles qu'il établit « devraient être applicables sans préjudice des règles fixées par la directive 2003/98 ».

L'articulation entre le règlement délégué et la directive PSI

La directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003 sur la réutilisation des informations du secteur public, modifiée en 2013, dite « PSI »6(*), définit un ensemble minimal de règles concernant la réutilisation et les moyens pratiques destinés à faciliter la réutilisation de documents (y compris les données électroniques) détenus par des organismes publics des États membres. Elle fait l'objet d'une refonte qui est en cours de finalisation après le succès du trilogue du 22 janvier 2019.

Or la directive refondue précise que la réutilisation des données à forte valeur, au nombre desquelles figurent les « données de mobilité », est gratuite. Il reviendra à la Commission de définir le contenu de ces données dans un acte délégué. Toutefois, il a d'ores et déjà été indiqué que les données de transports ne devraient pas en faire partie. Une première incertitude semble ainsi pouvoir être levée quant à la possibilité d'exiger une redevance pour l'utilisation des données de transports.

Une seconde difficulté tient à l'articulation entre les deux textes. Le considérant 15 de la directive refondue précise que celle-ci s'applique sans préjudice des règles allant « au-delà » de ses exigences minimales. Les dispositions de la directive encadrant la tarification de l'utilisation des données s'imposent donc, sauf si celles du règlement délégué sont plus exigeantes.

L'article 8 §4 du règlement délégué autorise la perception d'une compensation financière « raisonnable et proportionnée aux coûts légitimes encourus pour la fourniture et la diffusion des données », tandis que l'article 6 de la directive refondue admet la prise en compte des « coûts marginaux de mise à disposition et de diffusion ».

Les critères  retenus à l'article 8 §4 du règlement délégué ne paraissent pas inclure le retour sur investissement qui est, lui, pris en compte par la directive, sauf à considérer, ce qui ne paraît guère envisageable, que celui-ci serait un coût légitime au sens du règlement délégué. Il devrait donc être considéré que ce sont bien les critères plus restrictifs du règlement délégué qui s'appliquent.

Ø Calendrier d'ouverture accéléré

Le règlement délégué fixe un calendrier d'ouverture des données, échelonné, suivant le type de données, de 2019 à 2023, afin de tenir compte de l'état d'avancement de la démarche dans les différents pays européens. Il s'agit de délais limite que le projet de loi propose d'avancer. Depuis la loi Macron de 2015, le code des transports prévoit une ouverture immédiate des données de transports mais l'accroissement substantiel du nombre de données à ouvrir et surtout les caractéristiques techniques imposées par la Commission conduisent le Gouvernement à proposer de fixer au 1er décembre 2021 au plus tard l'ouverture, dans les conditions imposées par le règlement délégué, de toutes les données requises, tant statiques que dynamiques.

Cette date devrait permettre de prendre appui sur l'ensemble des travaux normatifs que la Commission doit poursuivre et finaliser.

Ø L'Arafer chargée d'évaluer le respect du règlement délégué et de prendre des mesures conservatoires et des sanctions

L'article 9 du règlement délégué fait obligation aux États membres de désigner une autorité chargée d'évaluer le respect des règles qu'il définit.

Le projet de loi confie cette mission à l'Arafer (Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières). Il lui confère en outre le pouvoir de prendre des mesures conservatoires, le cas échéant sous astreinte, en cas d'atteinte grave et immédiate aux exigences du règlement délégué.

Or le règlement délégué ne prévoit pas que l'autorité de surveillance soit dotée de tels pouvoirs. Ceux-ci s'inscrivent donc dans la démarche volontariste du Gouvernement en matière de mise à disposition des données de transports afin de faciliter les mobilités.

Ø Mise à disposition de données pour faciliter les déplacements des personnes à mobilité réduite

Pour faciliter les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite et permettre le développement d'applications adaptées, l'article 10 du projet de loi prévoit en outre la collecte et la mise à disposition de données sur l'accessibilité des services réguliers de transports collectifs et cheminements piétonniers, là où l'annexe du règlement s'en tient à l'indication de l'accessibilité aux fauteuils roulants des véhicules (surbaissés) et des points d'arrêt des voies de circulation au sein d'un point d'échange (ascenseurs, escaliers roulants), et à l'existence d'une assistance.

Le projet de loi fait par ailleurs obligation aux gestionnaires des établissements recevant du public ou ouverts au public de fournir l'identifiant unique et la localisation des dispositifs diffusant à proximité des informations par radiofréquences ou balises numériques.

Le projet de loi va au-delà des obligations imposées par le règlement délégué en matière de mise à disposition des données d'information sur les déplacements multimodaux. Il s'inscrit toutefois dans la logique du texte européen :

- comme le permet le considérant 12 du règlement délégué, il ajoute les données dynamiques des services de transports sur les déplacements et la circulation aux données statiques dont l'ouverture est imposée par le règlement ;

- comme le permet également ce considérant, il anticipe de 2 ans, le calendrier d'ouverture des données fixé par l'article 4 du règlement en prévoyant une accessibilité anticipée des données non intégrées au réseau de transport transeuropéen global au 1er décembre 2021 ;

- il fait entrer dans le champ de l'obligation d'ouverture les données concernant la localisation des véhicules disponibles sans borne (free floating) qui ne sont pas mentionnés dans l'annexe du règlement.

Le projet de loi exploite deux options ouvertes par le règlement délégué, dont la faculté d'imposer une redevance, dans les limites fixées par l'article 8 du règlement délégué, lorsque le volume des données transmises est important.

Le projet de loi prévoit non seulement un dispositif d'évaluation de la conformité, comme exigé par le règlement délégué, mais également la possibilité pour l'Arafer de prendre des mesures conservatoires, y compris sous astreinte, en cas de méconnaissances de leurs obligations par les autorités chargées des transports, les opérateurs de transports, les gestionnaires d'infrastructures et les fournisseurs de services de transport à la demande. L'Arafer pourra également infliger des sanctions pécuniaires en pareil cas.

Enfin, le projet de loi prévoit la collecte et l'ouverture de données pour faciliter les déplacements des personnes à mobilité réduite au-delà de ce que prévoit l'annexe du règlement délégué.

2. L'accès au système d'immatriculation des véhicules pour la mise en oeuvre du système européen eCall embarqué

Le 19° du §I de l'article 31 du projet de loi organise un accès strictement encadré au système d'immatriculation des véhicules afin de permettre l'identification de ceux qui actionnent le service d'urgence eCall.

a) Le déploiement du système eCall : un enjeu de sécurité routière mais des données particulièrement sensibles

Le déploiement d'un service eCall disponible dans tous les véhicules et dans tous les États membres7(*) pour réduire le nombre de personnes tuées sur les routes d'Europe, est l'un des principaux objectifs de l'Union en matière de sécurité routière depuis 2003. Le lancement et la mise au point de ce dispositif ont pris du temps mais il est opérationnel sur le territoire français, conformément à la décision (UE) n° 585/2014 du 15 mai 2014 du Parlement européen et du Conseil8(*).

Le règlement délégué (UE) n° 2015/758 fixe les exigences techniques détaillées et les essais pour la réception CE par type de véhicules en ce qui concerne leurs systèmes eCall embarqués fondés sur le numéro 112 et pour la réception CE par type des composants et entités techniques de ces systèmes. Le système doit être embarqué sur tous les véhicules légers homologués depuis le 1er avril 2018 afin de pouvoir émettre9(*), via un système compatible avec le service fourni par le programme Galileo, soit automatiquement, en cas d'accident grave, soit manuellement, en direction d'une plateforme technique qui achemine les données du véhicule et les appels10(*). Il peut également être installé, à l'initiative du propriétaire, sur un véhicule plus ancien.

En raison de la sensibilité particulière des données (géolocalisation, conversations dans l'habitacle) et du risque d'atteinte à la vie privée, le dispositif est encadré tant par le règlement délégué que par le règlement général sur la protection des données à caractère personnel (RGPD) entré en vigueur en mai 2018 et la directive concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques, dite ePrivacy, qui devrait prochainement être remplacée par un règlement11(*).

Les constructeurs doivent en particulier faire en sorte que les données soient automatiquement et constamment effacées dans la mémoire interne du système eCall embarqué. Seules les trois dernières positions du véhicule peuvent être conservées dans la mesure strictement nécessaire pour préciser la position actuelle du véhicule et la direction suivie au moment de l'évènement. En aucun cas, le système eCall embarqué n'est traçable et ne peut faire l'objet d'une surveillance constante. Les dispositifs embarqués doivent en outre être techniquement protégés, en application du principe de la « prise en compte du respect de la vie privée dès la conception ».

La sécurité de ces données, qui continue de soulever des inquiétudes, appelle une vigilance particulière. Elle doit être vérifiée tant au moment de la mise sur le marché du véhicule que dans le cadre de la surveillance du marché des véhicules à moteur.

b) Un accès strictement encadré au système d'immatriculation des véhicules

Le système eCall embarqué est un système d'urgence. En France, ces données et appels sont centralisés et traités par un GIE constitué par le syndicat national des sociétés d'assistance (SNSA) avec lequel l'État a signé une convention en 2017, qui couvre l'ensemble du territoire national, conformément à la décision (UE) n° 2014/585 précitée. La plateforme filtre les appels et les redirige après analyse vers les services appropriés (SAMU, police, pompiers, services autoroutiers, dépanneurs...).

La plateforme de réception doit donc pouvoir accéder à un nombre minimal de données pour permettre aux services d'urgence d'identifier précisément le véhicule. L'article 31 §I, 19° du projet de loi autorise en conséquence les personnels habilités du centre de réception des appels d'urgence à accéder, à partir du numéro VIN du véhicule, au système d'immatriculation des véhicules (SIV) pour identifier le véhicule à partir de cinq données : la marque, le modèle, la couleur, l'immatriculation et le type d'énergie utilisée.

L'objet de cet accès, qui est réservé aux seuls personnels habilités, est strictement circonscrit par le projet de loi. L'article 6 du règlement délégué précise en outre que les données ainsi traitées ne sont pas conservées plus longtemps qu'il n'est nécessaire aux fins du traitement des situations d'urgence et qu'elles sont totalement effacées dès qu'elles ne sont plus nécessaires à cette fin.

L'accès de personnels habilités du GIE chargé de traiter les appels d'urgence transmis par le système eCall embarqué à cinq catégories de données du système d'immatriculation des véhicules permet d'identifier les véhicules en difficulté. L'utilisation et la conservation de ces données sont strictement encadrées par le règlement délégué UE/2015/758.

Au-delà, la sécurité des données enregistrées par le système eCall embarqué devra faire l'objet de vérifications attentives en raison de leur caractère particulièrement sensible.


* 4 Le décret devait définir les conditions d'application aux personnes qui n'ont pas adhéré aux codes de conduite, protocoles et lignes directrices.

* 5 Free floating.

* 6 Cette directive a été transposée en droit interne par l'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques (open data) et le décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005, puis, après sa modification en 2013, par la loi n° 2015-1779 du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public.

* 7 Auxquels s'ajoutent l'Islande, la Norvège et la Suisse.

* 8 L'eCall est disponible 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne. Un véhicule immatriculé à l'étranger en transit en France est immédiatement pris en charge, et vice versa.

* 9 Hors zone blanche.

* 10 En pratique, le véhicule est équipé d'une carte SIM intégrée et géolocalisée via une balise GPS. Le système génère un SMS au 112, automatiquement en cas de « choc brutal » avec déclenchement des airbags, des prétensionneurs de ceinture ou de retournement du véhicule, ou manuellement via un bouton rouge « SOS ».

* 11 Proposition de règlement COM/2017/010 final.