C. DES NIVEAUX DE CAPACITÉ D'AUTOFINANCEMENT EN HAUSSE
Outre la territorialisation des ressources fiscales directement liées au territoire, une répartition des ressources et des charges transférées par le département à la métropole a été prévue, dans le cadre de la commission locale d'évaluation des charges et des ressources transférées (CLECRT).
Ainsi, la loi MAPTAM assignait trois missions à la CLECRT :
- établir un protocole général financier entre la communauté urbaine de Lyon et le département du Rhône précisant les conditions de répartition , entre les cocontractants, de l'actif et du passif préexistants du département du Rhône, les formules d'amortissement des investissements, la valorisation des engagements hors bilan transférés et les procédures comptables de transfert de l'actif et du passif consécutives à la création de la métropole de Lyon 21 ( * ) ;
- procéder à l'évaluation de la répartition entre la métropole de Lyon et le département du Rhône des charges et produits figurant dans les comptes administratifs du département du Rhône, afin de déterminer le montant de la dotation de compensation métropolitaine 22 ( * ) ;
- établir un rapport permettant d'analyser et de justifier les écarts entre les prévisions de territorialisation des recettes et des charges et les résultats concrets notamment retracés au premier compte administratif de chacune des deux nouvelles collectivités et proposer, le cas échéant, de corriger le montant de la dotation de compensation métropolitaine 23 ( * ) .
C'est donc sur la base des travaux de la CLECRT qu'ont été définies les relations financières entre la métropole de Lyon et le Nouveau Rhône .
1. Des charges et des produits territorialisés
La territorialisation de l'ensemble des recettes et des charges de l'ancien département du Rhône retracées dans le compte administratif de l'année 2013 a été effectuée par la CLECRT selon la clé suivante :
- s'agissant des charges, 73,2 % pour la métropole et 26,8 % pour le Nouveau Rhône ;
- s'agissant des produits, 78,1 % pour la métropole et 21,9 % pour le Nouveau Rhône.
Répartition des charges et des produits de l'ancien département du Rhône retenue par la CLECRT
(en euros)
|
Compte administratif 2013 |
Métropole
|
Nouveau Rhône |
|
|
Charges |
1 409 820 774 |
1 032 610 146 |
377 210 628 |
|
Ventilation des charges |
100,00 % |
73,24 % |
26,76 % |
|
Produits |
1 583 261 401 |
1 236 723 797 |
346 537 604 |
|
Ventilation des produits |
100,00 % |
78,11 % |
21,89 % |
Source : avis de la CLECRT du 9 décembre 2014
2. Une résolution de la question des emprunts structurés et de certains engagements hors bilan de l'ancien département du Rhône
a) Un règlement de la question de la dette et des emprunts structurés souscrits par le département du Rhône
La création de la métropole de Lyon a permis un règlement opportun de la question de la dette et des emprunts structurés à risque souscrits par l'ancien département du Rhône .
S'agissant de la question de la dette du département du Rhône, le protocole financier général du 19 décembre 2014 prévoyait une clé de répartition correspondant à la « territorialisation des dépenses d'investissement réalisées par le département sur chacun des deux territoires au cours des exercices 2009 à 2013, nettes des recettes propres d'investissement perçues » 24 ( * ) , soit 65 % pour la métropole et 35 % pour le Nouveau Rhône .
Des modalités spécifiques ont cependant été prévues pour les emprunts structurés à risque souscrits par l'ancien département du Rhône , dont l'encours s'élevait à 226 millions d'euros en 2015.
En effet, pour améliorer les chances des collectivités territoriales qui avaient engagé une procédure contentieuse pour les trois contrats en cause, cette dette a été « mutualisée » entre les deux collectivités .
Deux contrats ont ainsi été transférés à la métropole (n° s 678 et 681) et un contrat a été conservé par le conseil départemental (n° 701-3).
|
Les emprunts structurés à risque souscrits par l'ancien département du Rhône Les trois contrats à risque souscrits par l'ancien département du Rhône sont classés 6F selon la charte Gissler, catégorie qui regroupe les emprunts les plus sensibles. Leur formule de calcul de taux est, en effet, indexée sur la parité euro/franc suisse (CHF) pour deux d'entre eux et sur l'écart entre €/CHF et €/dollar pour le dernier. Ils présentent les principales caractéristiques suivantes : 
En janvier 2015, la Banque nationale suisse a décidé de ne plus intervenir sur les marchés pour maintenir la parité €/CHF à 1,20 . Le coût du portage des trois emprunts toxiques est alors devenu particulièrement pénalisant . Ainsi, les taux applicables sur les trois contrats, respectivement évalués à 3,34 %, 7,86 % et 5,50 % au 1 er janvier 2015, passent à 5,36 %, 13,14 % et 20,77 % en 2016 (évaluation au 20 avril 2016). L'appréciation du franc suisse a significativement augmenté la charge des intérêts , entamant l'autofinancement de la métropole, et sa volatilité, conduisant à des variations importantes et imprévisibles. Source : Conseil métropolitain, délibération n° 2016-1225 du 30 mai 2016 |
Néanmoins, le protocole financier de 2014 prévoyait des remboursements annuels entre les deux collectivités afin de respecter la clé 65/35 définie par la CLECRT .
Les deux collectivités ont en outre sollicité l'aide du fonds de soutien aux emprunts à risque mis en place par l'article 92 de la loi de finances pour 2014 25 ( * ) .
D'après les informations communiquées par la direction générale des finances publiques (DGFIP) à vos rapporteurs spéciaux, au total, 228,1 millions d'euros d'aides ont été notifiés à la métropole et au département, correspondant à plus de 53 % du montant des indemnités de remboursement anticipé (IRA).
Ce taux est significativement supérieur à la moyenne nationale (29,24 % des IRA pour l'ensemble des collectivités bénéficiaires et 26,17 % des IRA pour les seuls départements).
Aides apportées par le fonds de soutien aux
emprunts à risque
au Nouveau Rhône et à la
métropole de Lyon
(en millions d'euros)
|
Encours de dette
|
Indemnité de remboursement anticipé (IRA) |
Aide notifiée |
Aide versée |
Taux d'aide notifiée par rapport à l'IRA (en pourcentage) |
||
|
Nouveau Rhône |
Emprunt EUR/CHF |
85,59 |
213,16 |
127,11 |
29,33 |
59,6 % |
|
Métropole de Lyon |
Emprunt EUR/CHF |
65,89 |
125,62 |
67,07 |
15,48 |
53,4 % |
|
Emprunt USD/CHF |
74,29 |
89,98 |
33,93 |
7,83 |
37,7 % |
|
|
Total métropole de Lyon |
140,18 |
215,60 |
101,00 |
23,31 |
46,8 % |
|
|
Total |
225,77 |
428,76 |
228,10 |
52,64 |
53,2 % |
|
Source : commission des finances du Sénat, d'après des données de la direction générale des finances publiques
À la suite de la sécurisation de ces emprunts structurés intervenue au printemps 2016, qui sont désormais entièrement à taux fixes pour leur durée résiduelle, et de la fin de la procédure contentieuse, qui constituait la contrepartie de l'acceptation de l'aide du fonds de soutien aux emprunts à risque 26 ( * ) , le département et la métropole sont convenus de mettre un terme à la mutualisation de ces emprunts et de procéder à leur scission selon la clé de répartition prévue par la CLECRT , cette solution permettant d'améliorer la lisibilité de leurs comptes.
À cette fin, un avenant au protocole de 2014 a été signé par délibérations concordantes du département du Rhône 27 ( * ) et de la métropole de Lyon 28 ( * ) qui :
- prend acte de la sécurisation de la dette « mutualisée » et de la répartition de l'encours selon la clé fixée par la CLECRT ;
- prévoit la mutualisation des aides du fonds de soutien, qui continuent d'être versées à la collectivité qui portait l'emprunt au moment de son refinancement, selon cette même clé.
Comme l'ont rappelé certaines personnes entendues par vos rapporteurs spéciaux, cette solution a donc permis de « lever ?l'épée de Damoclès? qui pesait sur le département du Rhône », celui-ci n'ayant certainement pas été en mesure d'obtenir les meilleures conditions pour sortir de ces emprunts structurés, dont le coût s'élevait à plus de 400 millions d'euros .
Au total, la création de la métropole de Lyon s'est logiquement traduite par une augmentation significative de l'encours de dette de la métropole (+ 22,1 %) et une diminution de l'endettement du Nouveau Rhône (- 51,9 %) entre 2014 et 2015. Cependant, l'évolution des ratios d'endettement témoigne, malgré des années 2015 et 2016 troublées par des flux financiers ponctuels entre les deux collectivités, de la bonne santé financière des deux collectivités, la métropole de Lyon connaissant néanmoins une situation encore plus favorable.
Ratios d'endettement du Nouveau Rhône et de la métropole de Lyon
(en millions d'euros)
|
Nouveau Rhône |
Métropole de Lyon |
|||||||
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Recettes réelles de fonctionnement (RRF) |
1 585 |
450 |
615 |
456 |
1 024 |
2 292 |
2 575 |
2 308 |
|
Épargne brute |
172 |
28 |
60 |
57 |
263 |
339 |
357 |
324 |
|
Encours de dette |
868 |
417 |
423 |
423 |
1 221 |
1 839 |
1 832 |
1 841 |
|
Capacité de désendettement (en années) |
5 |
14,9 |
7 |
7,4 |
4,6 |
5,4 |
5,1 |
5,7 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DRFiP
Évolution de l'encours total de dette du Nouveau
Rhône
et de la métropole de Lyon
(au 31 décembre, en milliers d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la DRFiP
b) Des engagements hors bilan particuliers estimés à près de 18 millions d'euros et transférés à plus de 93 % à la métropole
La loi 29 ( * ) a prévu que les charges prises en compte par la CLECRT peuvent être augmentées de la valorisation des engagements hors bilan transférés par le département à la métropole de Lyon , cette possibilité visant à « permettre de tenir compte d'engagements financiers importants, susceptibles de modifier de façon significative l'équilibre du budget départemental tel que retracés par ses comptes administratifs jusqu'en 2014 » 30 ( * ) .
La CLECRT a retenu deux engagements hors bilan particuliers : le musée des Confluences , dont l'engagement a été valorisé à 11,9 millions d'euros, et Rhônexpress 31 ( * ) , valorisé à 6 millions d'euros.
Ces engagements hors bilan ont été répartis selon la clé figurant dans le tableau ci-après. Près de 93 % d'entre eux ont été transférés à la métropole, permettant de réduire d'autant la charge pesant sur le Nouveau Rhône .
Répartition des engagements hors bilan
particuliers
de l'ancien département du Rhône
(en euros)
|
Compte administratif 2013 |
Métropole de Lyon |
Nouveau Rhône |
|
|
Musée des Confluences |
11 900 000 |
10 710 000 |
1 190 000 |
|
Rhônexpress |
6 000 000 |
6 000 000 |
|
|
Total |
17 900 000 |
16 710 000 |
1 190 000 |
Source : protocole financier général du 19 décembre 2014
3. Un traitement ad hoc des compensations
Contrairement aux règles classiques de compensation de charges, qui se traduisent, en cas de solde positif pour la collectivité « attributaire », par le versement d'une « attribution de compensation » à la collectivité « cédante », la loi a prévu le versement d'une « dotation de compensation métropolitaine » (DCM), dont l'objectif n'est pas d'assurer une stricte compensation des charges transférées mais de garantir , à la date de la création de la métropole de Lyon, l'égalité des taux d'épargne théoriques du département du Nouveau Rhône et de la métropole de Lyon pour la part départementale qui lui a été transférée .
Modalités de calcul des capacités
d'autofinancement nettes théoriques
de la métropole de Lyon et
du département du Rhône après scission
(en euros)
|
Métropole de Lyon |
Nouveau Rhône |
||||
|
Compte administratif 2013 |
Hors dotation de compensation métropolitaine |
Avec dotation de compensation métropolitaine |
Hors dotation de compensation métropolitaine |
Avec dotation de compensation métropolitaine |
|
|
Produits de fonctionnement (hors SWAP) |
1 583 261 401 |
1 236 723 797 |
1 236 723 797 |
346 537 604 |
346 537 604 |
|
Dotation de compensation métropolitaine |
75 012 847 |
||||
|
Total produits de fonctionnement |
1 658 274 248 |
1 236 723 797 |
1 236 723 797 |
346 537 604 |
421 550 451 |
|
Charges de fonctionnement (hors intérêts) |
1 389 996 778 |
1 012 786 150 |
1 012 786 150 |
377 210 628 |
377 210 628 |
|
Sytral |
19 823 996 |
19 823 996 |
19 823 996 |
||
|
Engagements hors bilan Musée des Confluences |
11 900 000 |
10 710 000 |
10 710 000 |
1 190 000 |
1 190 000 |
|
Engagements hors bilan Rhônexpress |
6 000 000 |
6 000 000 |
6 000 000 |
||
|
Dotation de compensation métropolitaine |
75 012 847 |
||||
|
Total charges de fonctionnement hors intérêts et provision |
1 502 733 621 |
1 049 320 146 |
1 124 332 993 |
378 400 628 |
378 400 628 |
|
Annuités |
36 677 507 |
23 743 916 |
23 743 916 |
12 933 591 |
12 933 591 |
|
CAF nette hors éléments exceptionnels |
118 863 120 |
163 659 735 |
88 646 888 |
- 44 796 615 |
30 216 232 |
|
Taux de CAF (en %) |
7,17 % |
13,23 % |
7,17 % |
- 12,93 % |
7,17 % |
Source : Avis motivé de la commission locale chargée de l'évolution des charges et des ressources transférées du département du Rhône du 9 décembre 2014
Initialement fixé par un arrêté du 19 décembre 2014 32 ( * ) à 75,013 millions d'euros , le montant de cette dotation a été revu à 72,304 millions d'euros par un arrêté du 16 novembre 2016 33 ( * ) .
4. Une amélioration de la capacité d'autofinancement des deux collectivités territoriales depuis 2015
Comme l'a rappelé le directeur régional des finances publiques de la région Auvergne-Rhône-Alpes lors de son audition, la métropolisation a permis au département de « retrouver ses niveaux naturels d'épargne par rapport aux autres départements » .
Selon les données communiquées par la direction régionale des finances publiques Auvergne-Rhône-Alpes, le dynamisme des recettes et l'effort en dépenses de ces deux collectivités territoriales se sont traduits par une hausse de leur épargne .
La CAF brute du département du Nouveau Rhône a ainsi progressé de 162 % entre 2015 et 2018, passant de 28 millions d'euros à 73,3 millions d'euros. Le taux de CAF par rapport aux recettes réelles de fonctionnement du Nouveau Rhône est en outre passé de 6,2 % en 2015 à 16,7 % en 2018. Sa CAF brute par habitant (135 euros en 2017) apparaît enfin supérieure à celle de la strate de comparaison 34 ( * ) (122 euros).
Évolution de la CAF brute
du Nouveau
Rhône et de la métropole de Lyon
(en milliers d'euros)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
||
|
Nouveau Rhône (département du Rhône avant 2015) |
CAF |
172 100 |
27 989 |
59 898 |
57 123 |
73 343 |
|
Taux de CAF |
10,9 % |
6,2 % |
9,7 % |
12,5 % |
16,7 % |
|
|
Métropole de Lyon (Communauté urbaine de Lyon avant 2015) |
CAF |
263 149 |
338 955 |
357 244 |
324 361 |
441 136 |
|
Taux de CAF |
25,7 % |
14,8 % |
13,9 % |
14,1 % |
18,4 % |
Source : direction régionale des finances publiques Auvergne-Rhône-Alpes
La métropole de Lyon affiche également une CAF brute en hausse significative, de + 30,15 % entre 2015 et 2018 . Une augmentation du taux de CAF brute par rapport aux recettes réelles de fonctionnement peut en outre être constatée (18,4 % en 2018 contre 14,8 % en 2015).
Si, depuis 2015, le taux de CAF de la métropole de Lyon est en-deçà de celui affiché par la communauté urbaine de Lyon en 2014, il demeure néanmoins nettement supérieur à la moyenne des départements (11,7 % en 2017).
*
En définitive, les modalités de répartition des produits et des charges, de l'actif et du passif de l'ancien département du Rhône ont donc permis une forme de mutualisation financière qui a permis de conserver, sur le territoire, deux collectivités territoriales dynamiques .
* 21 Article L. 3662-3 du code général des collectivités territoriales.
* 22 Article L. 3663-3 du code général des collectivités territoriales.
* 23 Article L. 3663-8 du code général des collectivités territoriales.
* 24 Communauté urbaine du Grand Lyon, délibération n° 2014-0461 du 15 décembre 2014.
* 25 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 26 L'article 2 du décret n° 2014-444 du 29 avril 2014 relatif au fonds de soutien aux collectivités territoriales et à certains établissements publics ayant souscrit des contrats de prêt ou des contrats financiers structurés à risque prévoyant que chaque demande d'aide devait « comporter un projet de transaction au sens de l'article 2044 du code civil conclue avec l'établissement de crédit, portant sur les contrats faisant l'objet de la demande d'aide ».
* 27 Délibération du 15 décembre 2017.
* 28 Délibération du 20 décembre 2017.
* 29 Article L. 3663-4 du code général des collectivités territoriales.
* 30 Communauté urbaine du Grand Lyon, délibération n° 2014-0461 du 15 décembre 2014.
* 31 Tramway reliant le centre-ville de Lyon à l'aéroport Lyon Saint Exupéry.
* 32 Arrêté du 19 décembre 2014 fixant le montant de la dotation de compensation métropolitaine versé par la métropole de Lyon au département du Rhône.
* 33 Arrêté du 16 novembre 2016 fixant le montant définitif de la dotation de compensation métropolitaine versé par la métropole de Lyon au département du Rhône.
* 34 Départements de 250 000 à 499 999 habitants.