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Vers une alimentation durable : Un enjeu sanitaire, social, territorial et environnemental majeur pour la France

28 mai 2020 : Vers une alimentation durable : Un enjeu sanitaire, social, territorial et environnemental majeur pour la France ( rapport d'information )

SYNTHÈSE

L'alimentation et, plus largement, les systèmes alimentaires (c'est-à-dire l'ensemble des acteurs et des activités qui concourent à nourrir les êtres humains du « champ à l'assiette »), se situent aujourd'hui à la croisée d'enjeux sanitaires, écologiques et économiques majeurs et fortement interdépendants, qu'on doit aborder de manière systémique, à travers ce qu'il est désormais convenu d'appeler le « nexus alimentation - santé - environnement - agriculture ».

Alors qu'il faut nourrir une population qui devrait atteindre 9 à 10 milliards d'êtres humains vers 2050, il apparaît de plus en plus clairement que les systèmes alimentaires qui se sont développés dans les pays occidentaux au XXe siècle, avant de se diffuser dans de nombreuses parties du monde, ne sont pas durables en termes de consommation de ressources naturelles, d'impacts sur le climat et sur la biodiversité ou encore de santé. Leurs impacts négatifs soulèvent des oppositions croissantes sur le plan politique, social et éthique, mais ils suscitent aussi des doutes croissants quant à leur efficience économique réelle. Le haut niveau de productivité rendu possible par l'intensification de l'agriculture s'est en effet réalisé au prix d'atteintes à la biodiversité et à la qualité des sols, qui érodent lentement mais sûrement le capital productif agricole, compromettant par là-même notre capacité future à produire. Comme l'a indiqué M. Jean-François Soussana, vice-président de l'Inrae, lors de son audition par la délégation, à propos de l'état extrêmement détérioré des sols : « Nous vivons aux dépens d'une banque du sol qui est en train de perdre son capital. »

On peut également s'interroger sur la capacité de résilience des systèmes alimentaires dans un contexte de réchauffement climatique fort et rapide, désormais en grande partie irréversible, qui bouleverse les conditions de la production agricole.

Enfin, on peut se poser la question de la vulnérabilité des chaînes de valeur alimentaires, organisées à une échelle mondiale en fonction d'une logique économique d'avantages comparatifs. Alors que la crise du covid-19 a démontré que la rupture des circuits mondiaux d'approvisionnement pouvait avoir des effets désastreux pour les populations, peut-on accepter une situation de dépendance protéique comme celle que connaissent aujourd'hui la France et l'Europe ?

Le constat des impasses des systèmes alimentaires issus de la transition alimentaire et de la révolution agricole du XXe siècle conduit à rechercher quelles inflexions, voire quelles ruptures, pourraient faire émerger des systèmes alimentaires plus durables. C'est cette question que le présent rapport explore. Il le fait à partir des auditions réalisées, pendant quatre mois, avec plus d'une quarantaine d'experts de ces questions. Il s'appuie également sur de nombreuses études scientifiques, conduites notamment au sein des grands instituts français de recherche. Les travaux de l'Inrae, de l'Inserm, du Cirad ou encore du Cnrs ont apporté une aide précieuse. Alors qu'on peut craindre, au vu du contexte économique, que de nouvelles restrictions budgétaires soient imposées dans les années qui viennent au monde de la recherche, il est important de souligner le rôle majeur que jouent ces institutions non seulement pour faire progresser la science et les techniques, mais aussi pour éclairer le débat public et la décision politique.

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Parce que, pour imaginer l'avenir, il faut connaître le passé et le présent, la première partie du rapport dresse un état des lieux du système alimentaire français. Cette approche n'est pas normative, mais descriptive et analytique. Elle cherche à caractériser notre système alimentaire, à en identifier les tendances structurelles et les transformations émergentes, les éléments de permanence comme les possibilités d'inflexion.

Premier constat : notre alimentation porte encore fortement la marque de la transition alimentaire du XXe siècle. Celle-ci a modifié le contenu de nos assiettes. Nos apports alimentaires sont devenus plus abondants et plus diversifiés. Notre alimentation est devenue plus riche en énergie et en produits animaux, davantage transformée et formulée, et même « ultra-transformée », par l'industrie. La consommation alimentaire hors domicile s'est aussi beaucoup développée, tandis que les temps de préparation des repas à domicile s'est fortement réduit. La part du budget des ménages consacrée à l'alimentation s'est réduite au fil du temps alors même que s'expriment des exigences croissantes en termes de qualité.

En même temps que nos assiettes, ce sont nos liens symboliques à l'alimentation qui ont changé. Le mangeur contemporain, de plus en plus réduit à un rôle de consommateur, ne participe plus guère à la production et à la transformation de ses aliments. Par ailleurs, le desserrement des contraintes économiques et culturelles traditionnelles, qui encadraient jusqu'alors les pratiques alimentaires, a élargi son espace de choix, faisant de l'alimentation l'un des domaines d'affirmation de l'individualisme contemporain tout en étant l'expression de nouvelles communautés. En même temps, et c'est un élément important pour imaginer l'avenir de l'alimentation, la déconnexion entre le mangeur et l'aliment brut, combinée à l'individualisation et à la différenciation croissante des pratiques alimentaires, ont contribué à installer une forme d'anxiété au coeur du rapport à l'alimentation : chacun est renvoyé à la responsabilité de faire les bons choix pour concilier les multiples dimensions du « bien manger », alors même qu'il ne dispose pas toujours des ressources pour faire ces choix.

Il est vraisemblable que nombre des traits actuels de notre alimentation perdureront, car ils sont liés à des tendances sociologiques et économiques lourdes, à une modification de nos modes de vie qui paraît irréversible. Rien n'annonce par exemple un mouvement significatif vers la désurbanisation, la baisse du temps consacré à la mobilité et aux loisirs ou encore un recul du niveau de l'emploi des femmes. Les consommateurs continueront donc à se tourner vers le prêt (ou le quasiment prêt) à manger. On assistera peut-être à un rejet des formes les plus extrêmes de transformation industrielle et à une pression accrue sur les industriels pour accroître la transparence des produits, mais les contraintes de temps ne permettront pas aux ménages de revenir significativement sur l'externalisation des tâches alimentaires. De même, malgré un essor vraisemblable des circuits courts, la concentration en ville d'une population nombreuse continuera sans doute à rendre nécessaire une forme de rationalisation des circuits logistiques alimentaires, avec des intermédiaires (industriels et grossistes) opérant sur des volumes massifs.

En dépit de ces facteurs de permanence, on peut pourtant identifier dans le présent des changements annonciateurs, peut-être, d'une nouvelle transition alimentaire au XXIe siècle. On assiste en effet, dans certains secteurs de la société, à des tentatives de redéfinition du bien manger. Elles se caractérisent par la place croissante donnée aux préoccupations relatives à la santé et au bien-être, par une montée des préoccupations citoyennes (manger écologique, manger éthique, respect des animaux, manger local...). Ces valeurs nouvelles se traduisent déjà par une évolution des pratiques alimentaires : la baisse de la consommation de viande, amorcée dans les années 1980, est une tendance désormais bien établie ; on assiste à l'essor rapide du Bio et des modes de production agricole durables. On voit aussi se développer un intérêt croissant pour les circuits de distribution à taille humaine, de gré à gré ou faiblement intermédiés, notamment les circuits courts. Si ces derniers sont encore, et resteront vraisemblablement, des marchés de taille limitée en volume, répondant à une part minoritaire de la demande, ils pourraient néanmoins jouer un rôle important pour soutenir la montée en qualité de l'offre alimentaire, la diversification de l'agriculture ou encore la lutte contre les inégalités face à l'alimentation. Du côté de l'offre enfin, on observe un foisonnement d'innovations portées notamment par le numérique et l'arrivée d'aliments nouveaux (viande de culture, algues, insectes...).

Comment ces facteurs de changement se combineront-ils avec les tendances à la permanence ? Apporter une réponse aujourd'hui est difficile. En revanche, identifier les évolutions en germe dans le présent est utile pour donner prise à l'action des pouvoirs publics. Comme nous le verrons dans la deuxième partie, ce sont ces derniers, en cherchant à promouvoir une alimentation durable conforme aux grands objectifs des politiques publiques, qui feront peut-être pencher la balance dans un sens ou dans l'autre.

Un dernier point important souligné dans la première partie du rapport concerne la permanence de différences sociales très marquées dans le domaine de l'alimentation. Malgré la « moyennisation » de la société survenue pendant les Trente Glorieuses, ce qui est consommé, la façon de le consommer et plus largement le rapport culturel à l'alimentation continue à dépendre fortement de la position sociale. De nouveaux marqueurs sociaux de l'alimentation ont même commencé à apparaitre. En particulier, on constate que les régimes alimentaires sains et écodurables progressent, mais essentiellement dans les milieux aisés et diplômés urbains. Les ménages modestes quant à eux concentrent les problèmes de santé liés aux diètes alimentaires trop riches et déséquilibrées héritées du XXe siècle.

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Alors que la première partie du rapport se voulait descriptive, la seconde adopte une perspective normative, en l'occurrence celle des pouvoirs publics qui, sans prétendre régenter l'alimentation de chacun, doivent néanmoins veiller à ce que les comportements alimentaires individuels, globalement et sur le long terme, soient compatibles avec les objectifs des politiques publiques. De fait, cette compatibilité n'existe pas aujourd'hui. Comme on l'a indiqué d'emblée, notre alimentation actuelle n'est pas durable. Son rôle dans les maladies dites de pléthore est aujourd'hui très bien documenté, de même que son implication dans le réchauffement climatique et dans le déclin de la biodiversité. En particulier, l'alimentation, du champ à l'assiette, représente le quart de l'empreinte carbone totale de la France. Réduire de 40% ses émissions de gaz à effet de serre (GES) d'ici 2030 et de 75% d'ici 2050, objectif que s'est fixé notre pays, sera impossible sans une évolution profonde du système alimentaire.

Après avoir rappelé de façon détaillée ces constats sévères, qui nous placent dans l'obligation de réagir, la seconde partie du rapport cherche donc à identifier quels sont les axes de transformation à suivre pour aller vers une alimentation plus durable. Nous en identifions deux : la sobriété et la végétalisation. Aller vers plus de sobriété alimentaire, c'est à la fois moins manger et moins gaspiller. C'est le point essentiel, le levier majeur pour diminuer les impacts négatifs de notre alimentation. La végétalisation de nos assiettes, entendue comme un rééquilibrage des apports végétaux et animaux et non comme une exclusion de ces derniers, vient accompagner cette sobriété, pour lui donner son efficacité sanitaire et environnementale maximale.

Sobriété et végétalisation : cela peut sembler simple, voire évident, mais cela ne l'est pas. Le chemin d'une alimentation durable est en effet très étroit. Il doit concilier de multiples critères qui, dans les faits, ont tendance à s'exclure. Rien ne garantit en effet a priori qu'une alimentation bonne pour la santé soit également bonne pour l'environnement, accessible financièrement et acceptable culturellement.

Ainsi, quand on parle d'une alimentation bonne pour l'environnement, encore faut-il savoir à partir de quel critère écologique on établit ce diagnostic. Celui des émissions de GES ? De la consommation des ressources (qualité des sols, surfaces mobilisées, eau) ? De la biodiversité ? Ces différents aspects de la durabilité écologique ne sont pas toujours convergents. Par exemple, remplacer de la viande de boeuf par de la volaille peut avoir un effet positif en termes d'émissions de GES, mais négatif en termes de biodiversité, car, si l'élevage des ruminants est fortement émetteur de méthane, il est aussi propice à la biodiversité quand il est réalisé à l'herbe. Préconiser la végétalisation de l'alimentation ne peut donc se faire que sur le fondement d'une réflexion nuancée concernant la place qu'on entend donner à chaque type de viande et à la façon de produire chacune d'elle.

De même, concilier santé et environnement est possible, mais complexe. Le lieu commun selon lequel une alimentation bonne pour la santé est nécessairement bonne pour l'environnement ne se vérifie pas toujours. Plusieurs études ont pu mesurer que les régimes alimentaires les plus sains, riches en fruits et légumes, pouvaient avoir un impact carbone plus élevé que des régimes malsains. Ils peuvent aussi conduire à mobiliser davantage de ressources foncières du fait de la faible densité énergétique des aliments qu'ils contiennent. Pour renforcer la place des aliments sains dans les régimes alimentaires sans détériorer l'environnement, le choix précis des aliments s'avère donc crucial, ce qui nous renvoie notamment à la question des légumineuses, sur laquelle nous reviendrons plus loin.

Une alimentation durable doit par ailleurs être financièrement accessible à tous. Or, cet autre critère de durabilité introduit lui-aussi un risque de contradiction des objectifs. On a observé en effet que les régimes alimentaires les meilleurs pour la santé et l'environnement avaient tendance à inclure des aliments relativement chers (en termes de coût par Kcal), ce qui les rendait peu accessibles aux budgets modestes. Cette contradiction dessine peut-être l'obstacle majeur à la transition alimentaire : une dualisation des régimes alimentaires, avec des ménages aisés et diplômés pouvant accéder aux aliments les plus durables et des ménages modestes conservant les pratiques alimentaires les plus nuisibles du western diet.

Enfin, dans l'équation complexe d'une alimentation durable, il faut aussi prendre en compte l'acceptabilité culturelle. Si pour manger durable, il faut renoncer à ses traditions culinaires, à ses habitudes alimentaires, à ses goûts et au plaisir de se nourrir, il y a en effet peu de chances que les consommateurs adoptent ces régimes alimentaires.

C'est pourquoi le rapport ne se contente pas simplement d'affirmer qu'il faut aller vers une alimentation plus sobre et plus végétale. Il analyse aussi les conditions dans lesquelles une telle évolution peut effectivement permettre de concilier tous les critères d'une alimentation durable.

Ceci fait, le rapport se termine en examinant ce que les pouvoirs publics peuvent faire pour favoriser la transition vers cette alimentation durable, plus sobre et plus végétale. Il n'est pas certain en effet que la transition puisse s'accomplir spontanément, sans intervention publique. Deux facteurs de blocage possibles doivent en particulier retenir l'attention.

L'un se situe du côté de la demande. Il concerne les inégalités sociales face à l'alimentation. Il est clair que la transition alimentaire échouera si les régimes durables en voie d'émergence restent l'apanage des milieux sociaux aisés et diplômés. Pour favoriser leur démocratisation, les pouvoirs publics doivent donc lever les barrières à leur diffusion. Barrières culturelles d'abord. Les recommandations nutritionnelles actuelles ayant fait la preuve de leur peu d'efficacité sur les ménages modestes, il est proposé de mettre en place un véritable accompagnement, et même une véritable éducation, alimentaire vers ces publics. Il est indispensable par ailleurs d'accompagner la « responsabilisation » des consommateurs par un réel effort d'assainissement de leur environnement alimentaire. Enfin, en même temps qu'ils lèvent les barrières culturelles, les pouvoirs publics devront aussi lever les barrières économiques, grâce à des incitations ou des aides financières pour accéder à des aliments plus sains, ou en soutenant les innovations sociales portées par les acteurs associatifs et locaux, notamment celles qui permettent de rapprocher consommateurs et producteurs sur un même territoire.

Si les consommateurs s'engagent massivement dans la transition alimentaire, l'offre alimentaire, dans l'ensemble, devrait suivre spontanément. Vos rapporteurs font à cet égard le pari d'une transformation du système alimentaire tirée par la demande. Dans un tel schéma, le rôle des pouvoirs publics devra être d'intervenir de manière ciblée pour débloquer les situations de verrouillage sociotechnique pouvant empêcher l'offre de répondre aux signaux de la demande. Le rapport identifie en particulier une situation de verrouillage de ce type au niveau de la filière « légumineuses ». Ces dernières possèdent des vertus (richesse en protéines de qualité, capacité de fixation symbiotique de l'azote, accessibilité financière, forte densité énergétique, acceptabilité culturelle potentiellement forte) qui en font une des clés de la transition alimentaire du XXIe siècle. Les études prospectives sur l'alimentation préconisent d'ailleurs toutes d'accroître leur place dans nos assiettes et dans les champs. Cette filière se heurte cependant à un problème de compétitivité structurelle, hérité de l'histoire et cumulativement renforcé au cours du temps. Son développement doit donc être « déverrouillé » par une action des pouvoirs publics. C'est la raison pour laquelle le rapport se conclut en formulant plusieurs propositions en ce sens, notamment la réorientation des aides de la politique agricole commune (PAC) de manière à rémunérer les services agro-systémiques rendus par les légumineuses et, de façon plus générale, par l'agroécologie.