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Le vote à distance, à quelles conditions ?

16 décembre 2020 : Le vote à distance, à quelles conditions ? ( rapport d'information )

III. LE VOTE POSTAL : UNE MODALITÉ DE VOTE À EXPÉRIMENTER POUR DES CONSULTATIONS LOCALES AVANT TOUTE MISE EN oeUVRE POUR DES ÉLECTIONS POLITIQUES

A. UN DISPOSITIF SUPPRIMÉ EN FRANCE EN 1975, MAIS PRATIQUÉ DANS D'AUTRES PAYS

1. Le recours au vote postal en France de 1946 à 1975

Le vote par correspondance « papier » est une modalité de vote que la France a éprouvée de 194639(*) à 1975.

Cette procédure exceptionnelle était alors réservée aux électeurs retenus loin de leur commune d'inscription par des obligations légales ou professionnelles dûment constatées ou contraints par des empêchements irréfragables, sur présentation des justificatifs afférents. Lors des élections législatives de 1967, seuls 1,58 % des votants y ont eu recours40(*).

Le système n'a été maintenu que dix-neuf ans en raison d'un nombre important de fraudes électorales. Le législateur lui a alors préféré les procurations, dont il a élargi le périmètre41(*).

Comme le souligne le professeur Romain Rambaud, « les fraudes au vote par correspondance existant avant 1975 [s'expliquent] avant tout par le caractère totalement archaïque du système qui était alors en vigueur, qui ne répondait pas aux standards internationaux d'aujourd'hui »42(*).

Le vote par correspondance présentait, en effet, plusieurs fragilités structurelles, qui ont donné lieu à des dérives dans certaines communes.

Les fragilités structurelles du vote par correspondance entre 1946 et 1975

Le dispositif était directement pris en charge par le maire, qui recueillait les demandes des électeurs souhaitant voter par correspondance, envoyait le matériel de vote sous pli recommandé et dressait la liste des électeurs concernés.

Lors de l'examen du projet de loi ayant supprimé cette modalité de vote, Michel Poniatowski, alors ministre de l'intérieur, donna des exemples de fraudes rendues possibles par le système en vigueur à l'époque43(*) :

« Ainsi le maire, qui a le monopole de la mobilisation des votants par correspondance, pourra-t-il disposer d'un volant d'électeurs dont il utilisera les votes au gré de son intérêt. Dans les derniers jours de la campagne ces “électeurs figurants“ seront censés demander à la mairie de voter par correspondance, en qualité de malades. Les instruments nécessaires au vote par correspondance sont expédiés in extremis à l'adresse qui est censée être celle de l'électeur figurant [...]. Elle y est interceptée, ou bien elle revient à la mairie, avec la mention “inconnu à l'adresse indiquée”: le maire peut alors la détruire puisqu'il sait que le vote a déjà été posté. Cette fraude est malheureusement assez courante ».

Le contrôle de l'identité de l'électeur était, de surcroît, quasiment inexistant. L'électeur ne devait fournir aucun justificatif d'identité. Il précisait lui-même son adresse postale, sans aucune vérification de l'administration. La Poste, qui était responsable de la conservation des plis, les acheminait jusqu'au bureau de vote. Le président du bureau se chargeait, enfin, d'insérer les bulletins de vote dans l'urne, sans autre vérification.

Les fraudes constatées ont conduit à l'annulation de plusieurs scrutins, dont les élections municipales de Bastia en 1965, où des électeurs ont découvert qu'ils étaient inscrits pour voter par correspondance en se rendant au bureau de vote.

Guy Braibant, alors commissaire du Gouvernement au Conseil d'État, déclarait à propos de cette même commune : « S'il fallait en croire les attestations qui accompagnent les demandes de vote par correspondance, le taux de morbidité des habitants de Bastia se serait singulièrement aggravé au mois de mars 1965, puisque des raisons de santé auraient mis près de 1 500 d'entre eux dans l'impossibilité de se déplacer le jour du scrutin. Pour ne prendre qu'un exemple, la situation d'une famille qui est censée habiter au 28 rue Lepic, à Paris, serait particulièrement alarmante : dix de ses membres auraient été malades à l'époque... »44(*).

2. Les « reliquats » du vote par correspondance

La France connaît aujourd'hui deux dispositifs de vote par correspondance « papier » : pour les Français de l'étranger, d'une part, et pour les personnes incarcérées, d'autre part.

Nos compatriotes expatriés peuvent demander, pour les seules élections législatives, à recourir au vote par correspondance, en complément du vote à l'urne et du vote par Internet.

Lors du scrutin de 2017, 28 800 plis ont été transmis aux consulats, dont 14 814 pour le premier tour et 14 014 pour le second, pour un coût total estimé à près d'un million d'euros.

La procédure de vote postal pour les Français établis hors de France

Solliciter le droit de recourir au vote par correspondance n'oblige pas l'électeur à l'utiliser par la suite mais déclenche l'envoi du matériel de vote à l'adresse postale à laquelle il est enregistré auprès du consulat45(*).

Lors des dernières élections législatives, 120 000 électeurs ont « activé » l'option du vote par correspondance, mais seulement un quart d'entre eux ont finalement envoyé un pli à l'administration.

Les plis doivent parvenir au poste consulaire au plus tard le vendredi précédant le jour du scrutin, à dix-huit heures. Ils sont conservés sous la responsabilité de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire, qui tient un registre prévu à cet effet.

Les bulletins de vote sont insérés dans l'urne à l'ouverture du scrutin, l'électeur ne pouvant plus voter à l'urne.

Les électeurs incarcérés dans un établissement pénitentiaire constituent l'autre catégorie de citoyens à qui le droit de voter par correspondance est ouvert46(*).

Cette possibilité a d'abord été introduite par la voie d'une expérimentation, lancée à l'initiative du Sénat, pour les élections européennes de mai 2019.

L'expérimentation du vote par correspondance « papier »
pour les élections européennes de ma 2019

Jusqu'alors, les détenus ne pouvaient voter que de deux manières : en sollicitant une permission de sortir, toutefois exclue pour les personnes purgeant une longue peine, et en votant par procuration, ce qui se heurtait en pratique à la recherche d'un mandataire de confiance. Leur participation s'est élevée à 2 % lors de l'élection présidentielle de 2017 et à 1 % lors des élections législatives qui ont suivi.

À titre expérimental, la loi du 23 mars 201947(*) a autorisé les personnes incarcérées à voter par correspondance pour les élections européennes du mai 2019.

Les détenus ont pu voter au sein de leur établissement pénitentiaire, dans des conditions assurant le secret du vote. Le contrôle de leur identité était, par définition, beaucoup plus facile que pour les autres procédures de vote par correspondance : leur enveloppe d'identification devait contenir une copie de leur pièce d'identité et préciser leur lieu de détention ainsi que leur numéro d'écrou.

Les plis ont ensuite été transmis à un bureau de vote centralisateur, situé au ministère de la justice. Le dépouillement a été effectué par une commission électorale ad hoc, présidée par un membre de la Cour de cassation.

L'expérimentation a eu un impact direct sur la participation des détenus, comme l'a confirmé la politologue Cécile Braconnier devant la mission d'information. 4 395 détenus ont participé à cette expérimentation, le taux de participation dans les prisons (8 %) augmentant de six points par rapport à l'élection présidentielle de 2017 et de sept points par rapport aux élections législatives qui ont suivi. 3 980 détenus supplémentaires s'étaient inscrits à l'expérimentation mais n'ont pas pu y participer, faute d'inscription sur les listes électorales.

À l'issue de cette expérimentation, la loi « Engagement et proximité » du 27 décembre 201948(*) a généralisé la possibilité pour les détenus de voter par correspondance.

Lorsqu'ils souhaitent recourir à cette modalité de vote, les détenus sont directement inscrits dans la commune chef-lieu du département de l'établissement pénitentiaire, sans pouvoir figurer sur la liste électorale d'une autre commune.

3. Un dispositif auquel d'autres pays ont recours

Outre les États-Unis et l'Australie, plusieurs pays d'Europe ont recours au vote par correspondance « papier ».

Le recours au vote postal en Europe

Source : Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale (IDEA)

Le vote par correspondance est ancré dans la culture démocratique de ces États. Il a été ouvert en 1918 pour l'Australie, en 1957 pour l'Allemagne ou encore en 1985 pour l'Espagne. Aux États-Unis, il « fut introduit durant la guerre de Sécession afin de permettre aux soldats éloignés de leurs foyers d'exercer leur droit de vote »49(*).

Sur le plan sociologique, le recours au vote par correspondance ne cesse de progresser dans la plupart des pays qui l'autorisent.

Le recours au vote postal dans les autres pays

En Allemagne, 13,4 millions d'électeurs ont voté par correspondance pour l'élection des membres du Bundestag en 2017 (28,6 % du corps électoral), contre 8,7 millions d'électeurs en 2002 (18 %). Depuis 2009, les électeurs peuvent recourir à cette modalité de vote sans justifier de leur absence.

Le vote par correspondance progresse également en Australie : 1,2 million de votes par correspondance ont été enregistrés en 2016, soit plus de 8,5 % des votes exprimés, contre un peu moins d'un million en 2014.

Lors de la dernière élection présidentielle aux États-Unis, plus de 65 millions d'américains ont voté par correspondance (soit 42 % des électeurs), contre 24 millions en 201650(*). Ces chiffres doivent toutefois être interprétés avec prudence, au regard de l'enjeu de cette élection et du contexte lié à la pandémie.

Ces exemples étrangers peuvent constituer des pistes de réflexion intéressantes. Ils s'inscrivent néanmoins dans des cultures démocratiques qui diffèrent de celle de la France.

Les spécificités du droit électoral français
au regard des États pratiquant le vote par correspondance « papier »

- La France compte un nombre de circonscriptions particulièrement élevé, ce qui complique l'organisation d'un vote par correspondance (environ 35 000 communes, contre 11 000 en Allemagne) ;

- Contrairement aux pays anglo-saxons, les élections françaises comptent généralement deux tours de scrutin, le vote postal étant plus difficile à organiser au second tour (voir infra) ;

- En France, les bulletins de vote sont des espaces de liberté pour les candidats, qui peuvent également s'en servir comme des outils de propagande. Contrairement à l'Allemagne ou au Québec, il n'existe pas de « bulletins de vote uniques ». Ces derniers sont directement imprimés par l'administration, l'électeur n'ayant plus qu'à « cocher » le candidat qu'il souhaite soutenir ;

- Comme l'ont rappelé la majorité des personnes entendues en audition par la mission d'information, les Français restent attachés à la publication rapide des résultats du scrutin. Les pratiques sont différentes en Australie - où le vote postal est pris en compte jusqu'à treize jours après la fin du scrutin - ou encore en Californie - où le dépouillement peut s'achever jusqu'à 30 jours après le scrutin ;

- Contrairement à la France, le vote est obligatoire en Australie, pays dans lequel les citoyens peuvent résider à plusieurs dizaines de kilomètres de leur bureau de vote.


* 39 Loi n° 46-667 du 12 avril 1946 instituant une procédure exceptionnelle de vote par correspondance en faveur de certaines catégories d'électeurs empêchés de voter dans les conditions normales.

* 40 Source : contribution écrite transmise à la mission d'information par le professeur Romain Rambaud.

* 41 Loi n° 75-1329 du 31 décembre 1975 modifiant certaines dispositions du code électoral.

* 42 « Vote par correspondance : surmonter le traumatisme des fraudes corses des années 60-70 », Le Blog du droit électoral, 20 novembre 2020.

* 43 Compte rendu de la première séance de l'Assemblée nationale du 4 décembre 1975.

* 44 Mentionné par Romain Rambaud dans son article précité (« Vote par correspondance : surmonter le traumatisme des fraudes corses des années 60-70 »).

* 45 Un justificatif de résidence dans la circonscription consulaire, en sus d'une carte d'identité ou d'un passeport français en cours de validité ou périmé depuis moins de deux ans, doit être fourni lors de l'enregistrement auprès du consulat afin de pouvoir vérifier l'identité et l'effectivité de l'adresse postale du demandeur.

* 46 À condition d'avoir conservé la jouissance de leurs droits civiques.

* 47 Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

* 48 Loi n° 2019-1461 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* 49 Source : étude de législation comparée annexée au rapport.

* 50 Source: contribution écrite transmise à la mission d'information par Romain Rambaud (chiffre arrêté au 11 novembre 2020).