IV. LE CONTRÔLE DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ : PAS D'ÉVOLUTION EN VUE DE LA PART DE LA COMMISSION VON DER LEYEN
Il est utile de rappeler le contexte dans lequel le respect du principe de subsidiarité doit être apprécié. En effet, la Commission européenne, présidée par Jean-Claude Juncker, avait affiché une volonté claire de réduire le nombre de ses propositions législatives pour recentrer son activité autour de quelques grandes priorités politiques. Cette volonté s'accompagnait de l'objectif de mieux respecter le principe de subsidiarité. La Commission présidée par Ursula von der Leyen n'a pas, jusqu'à présent en tout cas, marqué d'infléchissement sur cette question.
1. Rappel sur le contrôle de subsidiarité : les avis motivés
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1 er décembre 2009, le Sénat dispose de nouvelles compétences en matière de contrôle de la subsidiarité , visées à l' article 88-6 de la Constitution .
Il doit vérifier que l'Union européenne, en adoptant un projet d'acte législatif, reste bien dans son rôle, qu'elle intervient à bon escient et évite l'excès de réglementation. À cette fin, le Sénat est désormais directement destinataire des projets d'acte législatif européens.
Le Sénat peut adopter un avis motivé prenant la forme d'une résolution s'il estime qu'une proposition législative ne respecte pas le principe de subsidiarité, avis dans lequel il indique les raisons pour lesquelles la proposition ne lui paraît pas conforme. Le délai pour adopter un avis motivé est fixé par les traités à huit semaines à compter de la date à laquelle le Sénat a été saisi du texte 15 ( * ) .
Dans le contexte exceptionnel créé par la pandémie de Covid-19, la Commission a informé les parlements nationaux, par une lettre du vice-président Maro efèoviè, du 8 avril 2020, qu'elle était disposée à faciliter le contrôle parlementaire du principe de subsidiarité , « même si [les] résolutions des parlements nationaux devaient lui parvenir après l'expiration du délai de huit semaines » : « Quand bien même de tels avis tardifs ne pourraient pas être légalement pris en compte en vue d'atteindre les seuils de déclenchement de la procédure du carton jaune ou du carton orange , ils seraient tous portés à l'attention des membres de la Commission concernés et une réponse de fond publiquement accessible y serait apportée comme s'ils avaient été reçus dans le délai applicable, sans préjudice des prérogatives des autres institutions de l'UE ».
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UN GROUPE DE VEILLE SUR LA SUBSIDIARITÉ Un groupe pilote a été constitué au sein de la commission des affaires européennes afin d'effectuer un examen systématique des projets d'actes législatifs au regard du principe de subsidiarité. Le Règlement du Sénat permet, en effet, à la commission des affaires européennes d'adopter un projet d'avis motivé de sa propre initiative. Ce groupe pilote est présidé par le président de la commission des affaires européennes et comporte un représentant de chaque groupe politique. Il a été renouvelé à l'occasion des élections sénatoriales du 27 septembre 2020. |
Le Règlement du Sénat prévoit que tout sénateur peut déposer une proposition de résolution portant avis motivé. Celle-ci doit d'abord être adoptée par la commission des affaires européennes . Elle est ensuite soumise à l'approbation de la commission compétente au fond. Si celle-ci ne statue pas dans les délais, le texte élaboré par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté. À tout moment de la procédure, le président d'un groupe peut demander un examen en séance publique. Une fois adopté, l'avis motivé est aussitôt transmis aux institutions européennes, la Commission, le Conseil et le Parlement européen.
Conformément au protocole n° 2 annexé aux traités sur l'Union européenne et sur le fonctionnement de l'Union européenne, si un tiers des parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, celle-ci doit être réexaminée par l'institution européenne concernée qui peut décider de la maintenir, de la modifier ou de la retirer. C'est ce que l'on appelle le « carton jaune » . Ce seuil est abaissé à un quart des parlements nationaux pour les projets d'acte législatif intervenant dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale .
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TROIS PRÉCÉDENTS EN MATIÈRE DE « CARTON JAUNE » Les parlements nationaux ont adressé trois « cartons jaunes » à la Commission européenne : - le premier concernait le paquet « Monti II », un ensemble de textes relatifs au droit de grève. Des assemblées parlementaires de douze États membres 16 ( * ) , représentant 19 voix, ont estimé que ces textes étaient contraires au principe de subsidiarité. La Commission a retiré ce paquet le 26 septembre 2012 ; - le deuxième « carton jaune » visait la proposition de règlement créant un Parquet européen. Des assemblées de dix États membres 17 ( * ) , représentant 18 voix, se sont exprimées dans le même sens. En revanche, la Commission a informé du maintien de son texte, par lettre du 13 mars 2013 ; - le troisième « carton jaune » porte sur la proposition de directive visant à réviser la directive de 1996 relative au détachement des travailleurs. Des assemblées de onze États membres 18 ( * ) , représentant 22 voix, ont considéré que ce texte, en particulier la question de la fixation des salaires, était contraire au principe de subsidiarité. Le 20 juillet 2016, la Commission a cependant maintenu son texte, rappelant que la directive qu'elle propose de réviser date de plus de vingt ans. |
En outre, dans le cadre de la procédure législative ordinaire (codécision entre le Parlement européen et le Conseil), si la moitié des parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, la Commission doit réexaminer sa proposition et décider soit de la maintenir, soit de la modifier, soit de la retirer. Si, malgré le nombre important d'avis négatifs, elle choisit de la maintenir, elle doit justifier cette décision en publiant elle-même un avis motivé indiquant les raisons pour lesquelles elle estime que cette proposition est conforme au principe de subsidiarité. De leur côté, le Parlement européen et le Conseil devront vérifier, avant d'achever la première lecture, la conformité du texte au principe de subsidiarité. Si le Parlement européen, à la majorité des suffrages exprimés, ou une majorité de 55 % des membres du Conseil estime qu'il n'est pas conforme, la proposition législative est rejetée et son examen n'est pas poursuivi. C'est ce que l'on appelle le « carton orange » .
Le contrôle de subsidiarité par le Sénat peut également s'effectuer a posteriori . C'est ce que l'on appelle le « carton rouge » . Le Sénat peut ainsi, en application de l'article 88-6 de la Constitution, former un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne contre un acte législatif européen déjà adopté , dans les deux mois suivant cette adoption, afin de faire constater qu'il ne respecte pas le principe de subsidiarité.
La procédure de décision est la même que pour les avis motivés. Toutefois, la Cour de justice peut également être saisie, sans qu'une décision du Sénat soit nécessaire, dès lors qu'au moins soixante sénateurs en font la demande.
2. Le contrôle de subsidiarité : un moindre intérêt de la part des parlements nationaux ?
Le rapport annuel 2019 de la Commission sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, fusionné depuis l'année dernière avec le rapport sur ses relations avec les parlements nationaux, a été présenté le 30 juin 2020 19 ( * ) .
Dans ce rapport, la Commission fait observer que « l'année 2019 était une année de transition entre deux mandats de la Commission , durant laquelle moins d'initiatives et de propositions législatives ont été présentées par rapport aux années précédentes ». Elle indique ainsi que le comité d'examen de la réglementation « n'a émis un avis que pour une seule analyse d'impact, qui portait sur la refonte de l'Institut européen d'innovation et de technologie et sur l'instauration du programme stratégique d'innovation de l'Institut », le comité ayant conclu au respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. En 2019, parmi les 70 évaluations effectuées par la Commission, dont quatre bilans de qualité, le comité en a examiné 18, portant sur l'évaluation de la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires et sur le bilan de qualité de la directive-cadre sur l'eau et de la directive « Inondations », au regard de ces deux principes.
En 2019, la Commission n'a reçu aucun avis motivé relatif au respect du principe de subsidiarité de la part des parlements nationaux , contre 37 l'année précédente, après une diminution de 28,8 % entre 2017 et 2018. La Commission note que « cela s'explique largement par la forte diminution de l'activité législative de la Commission durant l'année de transition entre deux mandats ». Elle estime aussi que « cela pourrait être le résultat de l'application par la Commission d'un programme renforcé d'amélioration de la réglementation et de son engagement à intégrer les principes de subsidiarité et de proportionnalité à tous les stades de l'élaboration des politiques, à évaluer les cadres d'action existants avant de présenter des révisions législatives et à ne lancer une action au niveau européen que si sa valeur ajoutée est claire ».
Il convient de rappeler que le Parlement européen veille également au respect du principe de subsidiarité. Sa commission des affaires juridiques désigne un rapporteur pour la subsidiarité pour un mandat de six mois, sur la base d'une rotation entre les groupes politiques. Ce rapporteur suit les avis motivés reçus et a la possibilité de se saisir de questions qu'ils soulèvent pour en débattre en commission et pour adresser d'éventuelles recommandations à la commission compétente sur le texte concerné. La commission des affaires juridiques établit également un rapport sur les rapports annuels de la Commission relatifs aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Le Conseil informe également les États membres des avis motivés reçus des parlements nationaux.
Enfin, le rôle de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) doit également être souligné. En 2019, la Cour a rendu un arrêt 20 ( * ) dans une affaire concernant la compatibilité de la législation européenne avec le principe de subsidiarité. Dans cet arrêt, la CJUE a estimé que le législateur de l'Union n'avait pas enfreint le principe de subsidiarité en excluant certains services juridiques du champ d'application de la directive 2014/24/UE sur la passation des marchés publics, étant donné que, ce faisant, il a estimé qu'il revenait aux législateurs nationaux de déterminer si ces services devaient être soumis aux règles de passation de marchés publics.
3. Les avis motivés adoptés par le Sénat
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Sénat a adopté 31 avis motivés au titre du contrôle de subsidiarité, soit :
- 1 en 2011 , sur les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement ;
- 10 en 2012 , sur l'accès aux ressources génétiques, la gestion collective des droits d'auteur et licences multiterritoriales de droits portant sur des oeuvres musicales en vue de leur utilisation en ligne, le contrôle technique périodique des véhicules à moteur, le paquet « Monti II » (qui a atteint le seuil du « carton jaune ») , l'information du public sur les médicaments soumis à prescription médicale, la reconnaissance des qualifications professionnelles, le règlement général sur la protection des données, l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports, le développement du réseau transeuropéen de transport et le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires dans les États membres de la zone euro ;
- 4 en 2013 , sur la déclaration de TVA normalisée, les commissions d'interchange pour les opérations de paiement liées à une carte, la création du parquet européen (qui a atteint le seuil du « carton jaune ») et le 4 e paquet ferroviaire ;
- 2 en 2014 , sur des mesures structurelles améliorant la résilience des établissements de crédit de l'Union européenne et le règlement sur les nouveaux aliments ;
- 4 en 2016 21 ( * ) , sur le paquet « déchets », les contrats de fourniture numérique et contrats de vente en ligne et de toute autre vente à distance de biens, le mécanisme d'échange d'informations en ce qui concerne les accords intergouvernementaux et les instruments non contraignants conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie et l'organe des régulateurs européens des communications électroniques ;
- 5 en 2017 , sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, la procédure de notification des régimes d'autorisation et des exigences en matière de services, le contrôle de proportionnalité avant l'adoption d'une nouvelle réglementation de professions, l'agence de l'Union européenne pour la coopération des régulateurs de l'énergie et le marché intérieur de l'électricité ;
- 4 en 2018 , sur le cadre applicable à la libre circulation des données à caractère non personnel dans l'Union européenne, l'ENISA et la certification des technologies de l'information et des communications en matière de cybersécurité, les règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et l'évaluation des technologies de la santé ;
- aucun en 2019 et 1 en 2020 22 ( * ) , sur le sujet suivant :
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Texte |
Proposition
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Résolution |
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N° 437 de MM. Benoît Huré et Jean-Yves Leconte déposée le 14/05/2020 |
N° 88 adoptée le 22/05/2020 |
Transmise le 20/08/2020 |
Dans sa résolution portant avis motivé sur ce texte, le Sénat a regretté, une fois encore, que les actes délégués et les actes d'exécution, qui constituent des compléments des actes législatifs, ne soient pas transmis aux parlements nationaux aux fins de contrôle du respect du principe de subsidiarité, rendant ainsi ce contrôle partiel. Sur le fond, il n'a pas contesté que la fixation d'un objectif de neutralité climatique de l'Union européenne à l'horizon 2050 apparaissait justifiée au regard du principe de subsidiarité, tout en faisant observer qu'il était actuellement impossible d'apprécier la proportionnalité de la possible révision de l'objectif spécifique de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2030. En revanche, la résolution sénatoriale est réservée sur les modalités retenues pour évaluer les mesures prises par l'Union et les États membres pour atteindre l'objectif de neutralité climatique et mesurer les progrès en matière d'adaptation au changement climatique. En effet, cette évaluation accorderait une trop grande place aux actes délégués pris par la Commission, à partir de 2030, pour atteindre la neutralité climatique en 2050, interférant ainsi dans les compétences nationales pour apprécier le respect des objectifs fixés. Le Sénat ne pouvait accepter que la Commission soit autorisée à recourir à des actes délégués pour définir la trajectoire à suivre pour atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050, dès lors que cette trajectoire n'est pas un élément technique ni mécanique, mais revêt au contraire un caractère éminemment politique. Le Sénat, considérant que la fixation de cette trajectoire constitue un élément essentiel de la proposition de règlement soumise à son examen, ce qui interdit le recours envisagé aux actes délégués, a donc estimé que ce texte ne respectait pas le principe de subsidiarité.
La réponse de la Commission, formulée dans des termes généraux, tend, principalement, à réitérer ses positions initiales, comme elle le fait quasiment toujours dans ce type d'exercice, n'apportant de ce fait pas d'informations nouvelles, et, accessoirement, à rassurer. Ainsi rappelle-t-elle que sa « proposition s'inscrit dans le cadre d'un ensemble plus large d'actions ambitieuses annoncées dans la communication [...] sur le pacte vert pour l'Europe », dont l'ambition est de faire de l'Europe le premier continent neutre sur le plan climatique d'ici à 2050. Elle se félicite d'ailleurs que « le Sénat partage le point de vue selon lequel une action au niveau de l'Union est justifiée pour fixer l'objectif de neutralité climatique de l'Union à l'horizon 2050 dans la législation, parallèlement à une action en matière d'adaptation » et dit « prend[re] acte des préoccupations du Sénat ». La réponse de la Commission précise que « les travaux sont en bonne voie pour présenter, d'ici à septembre 2020, un plan assorti d'une analyse d'impact pour revoir à la hausse les ambitions de l'UE pour 2030 et réduire les émissions de gaz à effet de serre de 50-55 % par rapport aux niveaux de 1990 ». Pour ce qui concerne la procédure d'évaluation des mesures des États membres, la Commission « tient à préciser que les principes qui s'appliqueraient sont similaires à ceux énoncés dans le règlement (UE) 2018/1999 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat », c'est-à-dire que « les États membres devraient tenir dûment compte des recommandations et expliquer comment ils l'ont fait, ou alors fournir une motivation lorsque les recommandations n'ont pas été suivies », mais la Commission rappelle les dispositions de l'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, selon lesquelles « les recommandations ne lient pas ». Enfin, sur le recours aux actes délégués pour définir une trajectoire au niveau de l'Union visant à atteindre progressivement l'objectif de neutralité climatique de l'Union à l'horizon 2050, la réponse fait observer que « cette trajectoire devra être utilisée par la Commission pour évaluer les progrès accomplis dans la réalisation de l'objectif de neutralité climatique et évaluer l'efficacité des politiques existantes » et que « le point de départ et le point final de la trajectoire, ainsi que les critères à prendre en considération lors de la détermination de cette dernière, sont fixés par les colégislateurs » de telle sorte que, selon la Commission, « la délégation ne comprend aucun élément essentiel » au sens du traité.
S'il est naturellement difficile de tirer des enseignements d'une seule réponse à une résolution portant avis motivé, force est pourtant de constater que, pour ce seul cas, la Commission von der Leyen réitère la méthode de la Commission Juncker : sa réponse est basée sur sa proposition législative initiale. Or, les négociations entre les colégislateurs montrent que la rédaction de plusieurs propositions de la Commission évolue parfois sensiblement. Tel est d'ailleurs le cas pour la loi européenne pour le climat, dont les négociations ont donné satisfaction aux positions sénatoriales sur le point soulevé dans l'avis motivé.
Comme l'écrivait l'année dernière le prédécesseur du rapporteur, « le texte issu des négociations a parfois beaucoup évolué » et « sa nouvelle rédaction tient compte, assez souvent, de tout ou partie des observations du Sénat, y compris sur des dispositions dont celui-ci contestait la conformité au principe de subsidiarité ». Il poursuivait : « Il serait sans doute souhaitable qu'à l'avenir, les réponses de la Commission aux avis motivés s'appuient sur le dernier état du texte afin, précisément, de tenir compte , non pas de sa proposition initiale, qui renseigne certes sur les intentions de la Commission, mais pas vraiment sur les dispositions qui seront applicables, directement ou à l'issue d'une transposition, dans les États membres, mais de la version définitive, ou à tout le moins la plus avancée possible » .
Malheureusement, cette demande n'a pas, à ce stade, reçu de suite favorable de la part de la nouvelle Commission.
* 15 Par une lettre du 11 octobre 2019 adressée à M. le Président du Sénat, M. Frans Timmermans, alors premier vice-président de la Commission Juncker, a notifié l'intention de la Commission d'exclure la période comprise entre le 20 décembre d'une année donnée et le 10 janvier de l'année suivante du délai de 8 semaines accordé pour l'examen de la conformité de projets d'actes législatifs avec le principe de subsidiarité.
* 16 Belgique, Danemark, Finlande, France (Sénat), Lettonie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède et République tchèque.
* 17 Chypre, France (Sénat), Hongrie, Irlande, Malte, Pays-Bas, Royaume-Uni, Slovénie, Suède et République tchèque.
* 18 Bulgarie, Croatie, Danemark, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie et République tchèque.
* 19 Texte COM (2020) 272 final.
* 20 Arrêt (renvoi préjudiciel) P.M. e.a. c/Ministerraad du 6 juin 2019 (affaire C-264/18).
* 21 La faible activité de la nouvelle Commission européenne nommée en 2014 explique l'absence d'avis motivés adoptés en 2015.
* 22 En 2019, comme ce fut le cas en 2015, le Sénat n'a adopté aucun avis motivé, en raison à la fois du contexte général de diminution du nombre d'avis motivés émis par les parlements nationaux et de la moindre activité législative de la Commission liée au renouvellement des institutions, entre les mois de mai et décembre.