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La politique du logement dans les outre-mer - Rapport

1 juillet 2021 : La politique du logement dans les outre-mer - Rapport ( rapport d'information )

B. DES POPULATIONS INTRINSÈQUEMENT RÉSILIENTES ET DOTÉES D'UNE FORTE CAPACITÉ D'ADAPTATION

1. Des territoires particulièrement exposés aux risques naturels
a) Une concentration et une exposition à l'ensemble des risques

(1) Les travaux de la Délégation sur les risques naturels

La prévention et la résilience face aux risques naturels auxquels les outre-mer sont particulièrement exposés ont fait l'objet d'un travail très approfondi de la part de la Délégation sénatoriale aux outre-mer, à la suite du traumatisme causé par l'ouragan Irma en 2017.

La délégation aux outre-mer a conduit entre 2017 et 2019 une étude en deux volets coordonnés par Guillaume Arnell et dont Mathieu Darnaud, Victoire Jasmin, Abdallah Hassani et Jean-François Rapin ont été les rapporteurs. Au total, une centaine de propositions ont ainsi été formulées afin de contribuer à l'élaboration et la discussion du projet de loi annoncé par le Gouvernement.

Cette étude288(*) a inventorié pour les trois bassins océaniques la kyrielle de risques naturels qui se cumulent parfois sur des surfaces extrêmement réduites : séismes, éruptions volcaniques, mouvements de terrain, tempêtes et cyclones, inondations caractérisées par des débordements brutaux de cours d'eau, feux de forêts, submersions marines, tsunamis, algues sargasses, érosion du trait de côte...

La capacité de résilience des populations concernées constitue en elle-même une source d'expériences et d'enseignements, valorisée notamment par les travaux de la Mission interministérielle aux risques majeurs outre-mer confiée à Frédéric Mortier289(*). Dans sa dernière lettre d'information, deux dossiers y ont directement trait : Les « abris de survie » au service de la population des Tuamotu exposée aux aléas climatiques et « Les communes et le risque tsunami en Polynésie française » (l'exemple de la commune de Teva I Uta).

La suppression de la Mission interministérielle en juin 2021 conduit d'ailleurs à s'interroger sur la volonté du Gouvernement de mettre en oeuvre ces mesures. Lors de son audition par la délégation le 14 janvier 2021, le ministre des outre-mer Sébastien Lecornu avait indiqué que : « Certaines mesures pourront trouver une place dans le projet de loi 4D... Il me paraît difficile de retarder l'entrée en vigueur de mesures que nous pouvons prendre par décret. Nous avancerons donc sur le terrain réglementaire. Cela ne veut pas dire que le Parlement ne sera pas associé ».

Sur le logement, le rapport de la délégation préconisait de construire différemment pour améliorer la résistance du bâti. Les normes et méthodes de construction devaient être appréhendées de manière empirique afin de mieux les adapter aux réalités des territoires.

L'absence d'un texte de loi prive le Parlement d'un bilan d'ensemble des mesures prises 4 ans après Irma. À cet égard, Victoire Jasmin, co-rapporteure de cette étude, a pointé la nécessité de tenir compte a minima du Plan Séisme Antilles et de faciliter l'utilisation du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit Fonds Barnier, en simplifiant les procédures.

On notera qu'à l'occasion de l'examen du titre IV du projet de loi « Climat et résilience » au Sénat, les sénateurs ont décidé d'élargir le champ d'action du Fonds Barnier à la totalité des études et travaux de réduction de vulnérabilité pour les particuliers, et non plus seulement à ceux définis et rendus obligatoires par un plan de prévention des risques naturels.

Proposition n° 61 : Sur la base du rapport de la Délégation sénatoriale aux outre-mer sur les risques naturels majeurs et du plan Séisme Antilles, assouplir les conditions d'utilisation du Fonds Barnier en faveur de la reconstruction des logements en outre-mer.

(2) Un sujet toujours d'actualité

Le directeur de la DHUP, François Adam, a néanmoins confirmé la mobilisation des services de l'État sur ce dossier : « la prise en compte des risques naturels de chaque territoire est une préoccupation récurrente »290(*). Un important travail a été réalisé en 2020 sur le risque sismique pour actualiser le Guide de construction parasismique des maisons individuelles qui était obsolète. Celui-ci s'applique à la zone des Antilles et concerne les maisons individuelles dont la surface est de moins de 200 mètres carrés qui sont situées en zone de sismicité 5. C'est le résultat d'un travail mené avec les professionnels de la construction antillais, en collaboration avec le CSTB et le CEREMA.

En ce qui concerne la question du risque cyclonique, des travaux techniques ont été engagés et une concertation locale est prévue dans les prochains mois en vue d'une parution échelonnée des textes réglementaires en 2021 et en 2022.

Le CSTB accompagne la DHUP et la DGOM notamment sur les questions de risques cycloniques ou parasismiques. Selon François Adam, des guides et fiches pratiques pour la construction parasismique et para-cyclonique seront élaborés et le CSTB sera amené à étudier les « coefficients de site » afin de dimensionner le niveau de protection cyclonique attendu en fonction du site de construction.

Par ailleurs, compte tenu de l'examen du projet de loi Climat et résilience, dont le titre IV s'intitule « Se loger », les attentes restent fortes et d'une grande acuité. Philippe Estingoy, directeur général de l'Agence qualité construction (AQC), a déclaré : « J'attends que ce projet de loi prenne en compte des analyses scientifiques confirmées, la réalité des situations locales ainsi que l'expérience des acteurs locaux, et qu'il inscrive dans le marbre l'octroi de moyens financiers nécessaires pour la mise à niveau des constructions par rapport aux risques naturels. Le « stop and go » des politiques publiques est une véritable problématique en outre-mer, puisqu'il ne peut faire l'objet d'aucune régulation avec un marché voisin. Nous avons rencontré des difficultés à établir une relation de confiance sur la durée avec ces territoires. Sans une avancée sur cette thématique de la résilience aux risques naturels, une catastrophe sismique peut faire aux Antilles plus de morts que l'épidémie de Covid 19 ».291(*)

Les commissions législatives du Sénat ont opéré un travail très important sur ce sujet auquel il convient de se reporter.292(*)

b) Des techniques traditionnelles pour penser l'habitat de demain 
(1) L'inadéquation des concepts métropolitains aux modes de vie locaux

Beaucoup d'intervenants au cours des auditions ont appelé l'attention sur l'inadéquation entre les réglementations et les modes de vie locaux. En effet, les normes d'habitabilité en vigueur (nombre de personnes par pièce par exemple) sont incohérentes avec un mode de vie ouvert vers l'extérieur.

Comme l'a indiqué Gilbert Annette, maire adjoint de Saint-Denis et délégué au logement : « Je souhaite porter à votre attention l'inadéquation entre les réglementations et le mode de vie réunionnais. Transposer les normes métropolitaines à l'habitat de La Réunion est une contrainte pénalisante évidente qui surenchérit les logements et les loyers. Ce point doit faire l'objet d'un approfondissement. Il est impératif de réviser et d'assouplir ces normes pour attribuer plus facilement des logements aux familles ».293(*)

Même plaidoyer pour Sophie Charles en Guyane : « Je ne veux pas de bâtiments de 10 étages, alors que nous sommes habitués à vivre en extérieur et que la hauteur maximum ne devrait pas dépasser deux étages. Il nous faut de surcroît des aménagements spécifiques pour tenir compte des contraintes météorologiques, de la ventilation, de l'exposition au soleil. Bref, il faut que l'on essaie de construire la ville de demain la plus vivable possible »294(*).

Selon Emmanuelle Cosse, présidente de l'USH, « le sujet de l'adaptation de l'architecture aux risques naturels est évident. Il s'agit de retrouver des modes constructifs qui s'appuient davantage sur la mémoire et permettent également de répondre aux risques climatiques. Pour la prévention des risques, nous pouvons nous appuyer sur les savoir-faire locaux. Ces prestations engendrent cependant des surcoûts et nous manquons d'opérateurs pour conduire ces opérations »295(*).

(2) Les atouts des procédés architecturaux basés sur les savoir-faire locaux

L'architecture bioclimatique en milieu tropical en particulier constitue une source d'inspiration qui doit être avantage valorisée car elle offre des solutions plus efficaces.

Pour l'association AQUAA qui oeuvre en milieu amazonien « la meilleure façon de penser la ville durable de demain est de s'inspirer de techniques traditionnelles, historiques en adéquation avec le climat. Toutes les solutions développées dans les outre-mer devraient effectivement servir de source d'inspiration ou du moins d'échanges pour résoudre les problématiques liées au confort d'été, de plus en plus indispensable dans un contexte de hausse des températures »296(*).

Jean-Michel Mocka-Célestine, co-gérant à l'atelier d'architecture BMC a indiqué que : « Au sujet de la climatisation ou de la ventilation, nous construisons depuis plus de trente ans des logements qui marquaient un progrès et dont les bilans énergétiques ne sont pas obsolètes. L'État nous impose aujourd'hui des systèmes très stéréotypés qui constituent un frein à l'innovation. Les habitants des Antilles françaises ont besoin d'un espace extérieur où ils puissent vivre tout en étant protégés. Par conséquent, la loggia ne doit pas devenir un simple balcon car elle ne constitue alors plus un espace de vie. L'espace de vie extérieur peut également être un espace de rencontre. Or, les règles en matière de financement du logement social ne permettent pas la création de tels espaces »297(*).

Ce type d'architecture offre de plus la possibilité d'une conciliation harmonieuse entre tradition et modernité, entre l'homme et son environnement.

Jack Sainsily, directeur du Conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) de la Guadeloupe rappelle que « l'innovation en Guadeloupe est issue non de la recherche fondamentale mais de l'observation des pratiques ancestrales, dont nos architectes et nos ingénieurs savent tirer profit. J'ignore en revanche si leurs observations présenteront un intérêt pour la construction en métropole. L'innovation utile à nos territoires constitue déjà un apport au niveau national en lui évitant de s'égarer dans des recherches inadaptées à nos situations. Par ailleurs, avec les changements climatiques et la multiplication des événements climatiques, notre expertise sur les questions relatives à l'énergie et aux risques majeurs constitue peut-être déjà un apport considérable »298(*).

Dans le Pacifique, la Nouvelle-Calédonie comme la Polynésie française ont choisi de mener des politiques de logement compatibles avec la construction traditionnelle, refusant « l'urbanisme d`opportunisme » au coup par coup, qui ne tient compte ni de l'environnement ni du contexte culturel299(*).

Proposition n° 62 : Promouvoir davantage l'architecture bioclimatique basée sur des savoir-faire traditionnels et développer une ingénierie dédiée, s'appuyant notamment sur les plateformes de rénovation, afin d'accompagner et conseiller les porteurs de projets.

2. Des domaines dans lesquels les outre-mer disposent d'une réelle avance
a) Le risque anticyclonique

Une étude300(*) portant sur l'évolution du risque cyclonique en outre-mer à l'horizon 2050 a été publiée en juin 2020. Elle confirme la très grande exposition de ces territoires (temps de retour pour un cyclone de catégorie 4 de 20 ans aux Antilles et de 25 ans à La Réunion) et l'importance des dégâts prévisibles (plusieurs milliards d'euros pour la Guadeloupe ou la Martinique, et plus de 10 milliards pour La Réunion).

Pour prévenir les effets du risque cyclonique et améliorer la résilience des territoires de la Martinique, la Guadeloupe, La Réunion et Mayotte, le Gouvernement a décidé d'inscrire des exigences pour la prévention para-cyclonique dans la réglementation.

Une concertation a été lancée en mars 2021 sous l'égide des préfets et doit se poursuivre jusqu'à l'été 2021, l'objectif annoncé étant d'aboutir à une règlementation sur le risque cyclonique « différenciée et proportionnée afin de s'adapter à chaque territoire concerné ». La phase de travail collectif qui s'engage vise à « présenter cette règlementation aux maîtres d'ouvrages et professionnels locaux dont l'expertise est reconnue, afin qu'ils y apportent leur contribution et se l'approprient ».

Cette démarche appelle néanmoins de nombreuses réserves.

Il faut rappeler qu'une concertation a déjà été menée fin 2019 dans les territoires concernés par la délégation interministérielle aux risques majeurs outre-mer laquelle vient d'être supprimée en juin 2021. Il ne semble pas en avoir été fait grand cas de ses travaux.

L'étude du CSTB sur les risques naturels, déléguée aux préfets des territoires, est jugée largement insuffisante sur le sujet des cyclones (manque de cohérence et absence de doctrine sur le plan de la sécurité civile...) lors d'auditions faites par la délégation.

Lors de la table ronde sur l'habitat innovant, Marc Joly a indiqué que: « le Conseil régional de l'Ordre des architectes de La Réunion-Mayotte considère que l'étude réalisée par le CSTB sur le sujet des cyclones était totalement insuffisante. Même si cette étude qui portait plus globalement sur les risques naturels a été déléguée au préfet de chaque département d'outre-mer, le manque de cohérence et l'absence de doctrine sur le plan de la sécurité civile nous paraît consternant. ... En effet, les concepts métropolitains qui consistent à « bunkériser » les logements en les fermant et en renforçant leurs murs ne conviennent pas aux territoires ultramarins. Il est possible de consolider l'habitat tropical pour en faire un abri comme le faisaient les anciens qui clouaient les volets et diverses protections à l'annonce d'un cyclone. En revanche, ils ne jugeaient pas nécessaire de construire l'ensemble du logement en cherchant à le rendre résistant à un événement aléatoire et d'occurrence très faible. Par conséquent, la conception importée d'un logement capable de résister à tout est contradictoire avec l'habitat tropical, léger, ouvert et à faible inertie thermique pour éviter de créer de l'inconfort ».301(*)

Toujours selon Marc Joly, l'approche retenue est fondée sur des croyances erronées mais qui perdurent dans l'esprit des autorités de tutelles : « il nous paraît stupéfiant de mettre en avant le risque cyclonique, qui relève de la sécurité civile, pour justifier d'une nouvelle norme relative au logement. Il n'y a qu'à Mayotte que ce risque a été traité par la création de refuges. Le renforcement de la norme entraîne une diminution drastique et constante de la construction de nouveaux logements. En outre, au rythme actuel de construction, le renforcement de la norme ne résoudra le problème du risque cyclonique que pour 30 % de la population à échéance 2050. En outre, elle n'apporte pas de réelle réponse au problème de sécurité civile, d'autant plus que le risque principal en matière cyclonique à La Réunion ne réside pas dans le vent mais dans la montée des eaux ».

Une fois de plus, le savoir des experts locaux n'est pas assez valorisé. Les architectes considèrent qu'ils ont été les grands oubliés de la loi Elan. Le logement, en tant que lieu de vie où la sécurité doit être garantie, nécessite le savoir-faire d'architectes et de professionnels, tant pour la conception que pour la réalisation des projets...

Selon Michel Corbin, architecte des conseils régionaux de l'Ordre des architectes de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique : « les architectes d'outre-mer possèdent donc une expertise en matière de prévention du risque sismique et du risque cyclonique dont ils peuvent faire bénéficier l'Hexagone. La difficulté est que les règles parasismiques et para cycloniques s'opposent puisque la légèreté du bâti favorise sa résistance aux séismes tandis que c'est sa lourdeur qui renforce sa résistance aux cyclones. Les architectes antillais ont donc appris à concilier ces deux contraintes »302(*).

Jean-Michel Mocka-Célestine le confirme : « le savoir des experts locaux permet aujourd'hui de maîtriser le risque cyclonique. Il est vrai néanmoins que le renforcement de l'habitat par le béton nous conduit à créer des bunkers inadaptés à nos modes de vie. Par conséquent, ne serait-il pas possible de construire des habitats légers mais comportant une pièce sécurisée, dotée d'une dalle anticyclone, comme dans les îles proches de la Guadeloupe et de la Martinique ? ...Nous plaidons donc pour une autre approche de la gestion des risques, basée notamment sur la notion de refuge comme dans le monde anglo-saxon. En outre, la création de réseaux destinés à protéger les populations à la fois contre les ouragans et contre les dégâts des eaux apporterait de l'activité aux entreprises et dynamiserait le marché du travail. Ces refuges pourraient sans problème intégrer l'augmentation de la vitesse de vent de référence puisqu'ils seront conçus comme des bunkers. En revanche, il est absurde de vouloir « bunkériser » des logements en milieu tropical »303(*).

Le projet de nouvelle réglementation apparaît donc au mieux inutile et au pire dangereuse. Des techniques éprouvées et adaptées existent qu'il conviendrait surtout de valoriser et de diffuser.

Proposition n° 63 : Privilégier les techniques locales et déjà expérimentées plutôt que de durcir la réglementation para-cyclonique dans les DROM.

b) Le risque antisismique

Les risques sismiques, bien connus notamment aux Antilles, et qui se développent à Mayotte, se traduisent au niveau réglementaire par des niveaux d'exigence spécifique.

Le Plan Séisme Antilles, plan gouvernemental visant à réduire la vulnérabilité du bâti, a été mis en place en 2007. Il est entré dans sa deuxième phase depuis 2016. Il s'agit de renforcer de façon prioritaire les bâtiments et infrastructures de gestion de crise, les établissements d'enseignement et de santé et les logements sociaux mais également de réduire la vulnérabilité des autres bâtiments publics et du bâti privé. Les DEAL sont chargées des contrôles des règles de construction parasismiques dont la méthodologie est actuellement en test sur les maisons individuelles.

Le constat est identique que précédemment concernant le risque sismique quant à l'inadéquation des normes nationales ou européennes.

Selon Jack Sainsily : « Nous constatons l'apparition de logements respectant parfaitement les normes européennes mais totalement inadaptés aux configurations des Antilles. Les règles de financement de l'ANAH par exemple sont exigeantes en matière d'hygiène et de salubrité mais ne tiennent pas compte des principes de construction parasismiques (et paracycloniques).»

Andreas Krewet, ingénieur, membre de l'association AsTerre a rappelé aussi que les parpaings parasismiques (ou paracycloniques) ne constituent pas une piste judicieuse car la lourdeur est contraire à la prévention du risque parasismique. La solution consisterait plutôt à renforcer l'attache de la toiture par des tirants fixés au sol par exemple.304(*)

Michel Corbin souligne l'expertise locale dans ce domaine : « La Guadeloupe et la Martinique sont deux petites îles fortement sismiques puisqu'elles sont classées en zone 5. Les architectes qui y construisent des logements portent donc des responsabilités très importantes et doivent s'appuyer sur des ingénieurs. Ils appliquent des normes antisismiques depuis 1955, suite à un tremblement de terre violent survenu en Algérie en 1954. D'autres normes ont été instaurées depuis, jusqu'à l'Eurocode 8 de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique...

Il a rappelé que : « Le savoir-faire acquis dans les Antilles est également exploité en métropole, où l'on découvre de nouvelles zones à risque sismique. Il y a trois ans, une délégation du bureau de contrôle Veritas du Sud-Ouest de la France nous a ainsi rendu visite pour étudier nos méthodes de construction ».

À cet égard, la suppression de la formation en architecture parasismique conduisant au diplôme propre aux écoles d'architecture (DPEA) qui existait en Guadeloupe et délivré par l'École de Marseille-Luminy, a été malencontreuse. Cette initiative, mise en place en 1999 avec le soutien du conseil régional, avait permis de former une trentaine d'architectes aux problèmes parasismiques aigus et mériterait d'être relancée. Elle pourrait en outre bénéficier aux personnes qui construisent elles-mêmes leur logement. Le Conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) pourrait le cas échéant contribuer à assurer la qualité de l'habitat auto-construit en l'encadrant.

Proposition n° 64 : Rétablir la formation en architecture parasismique conduisant au diplôme propre aux écoles d'architecture (DPEA) dans les outre-mer.

La question de la formation des architectes est en tout état de cause un aspect fondamental et sous-estimé. Comme l'a souligné le Conseil régional de l'Ordre des architectes de Guadeloupe305(*), il faut un enseignement adapté afin d'éviter « un mimétisme d'architecture exogène » qui ne répond ni aux conditions géographiques ni aux évolutions socio-culturelles des territoires ultramarins.

c) La lutte contre le réchauffement climatique

Non seulement les outre-mer font partie des territoires les plus exposés aux aléas, mais de plus, ces derniers vont s'accroître avec le réchauffement climatique.

Il convient de noter que la prise en compte de ce nouveau risque est déjà présente dans le domaine des constructions ultramarines.

Dans les DOM, la conception des bâtiments et, dans une moindre mesure, celle des logements individuels est déjà soumise à la réglementation RTAA DOM306(*) qui contribue à répondre pour partie au réchauffement climatique.

Cette prise en compte s'inscrit dans une démarche qualitative qui progresse dans ce secteur. Lors de son audition, Antoine Desbarrières, directeur de Qualitel et président de Cerqual, a rappelé que sur la résilience vis-à-vis du changement climatique en particulier, Qualitel a développé un outil d'aide à la décision, qui permet, à partir d'une analyse des aléas climatiques, de définir les exigences que devra satisfaire un projet de rénovation ou de construction entrant dans le cadre de la procédure de certification. Cet outil a été élaboré en partenariat avec la mission risques naturels de la Fédération française de l'assurance (FFA).

Dans les COM, surtout parmi les plus concernées, cette préoccupation est également intégrée aux nouveaux programmes. Dans le cadre de la rénovation urbaine, le souhait est en effet de lancer des démarches pilotes sur zones.

Pour Jean-Michel Mocka Celestine, co-gérant à l'atelier d'architecture BMC « Nous commençons par ailleurs à exploiter le potentiel énergétique qui caractérise ces territoires mais il serait nécessaire d'accélérer les développements en la matière. Il y a une quinzaine d'année, un bailleur social a essayé d'innover en utilisant le photovoltaïque et en récupérant l'eau pluviale. Mais la réglementation ne permettait pas la récupération de l'eau pluviale et les assureurs refusaient d'assurer les panneaux photovoltaïques. Les problématiques dont nous discutons aujourd'hui sont donc identifiées depuis dix ans ou quinze ans, voire davantage. Il convient de s'y attaquer sérieusement, en permettant l'utilisation de matériaux locaux et surtout en permettant à ces territoires de maîtriser la conception et l'aménagement. Nous avons, par exemple, créé dans le cadre d'une opération de rénovation urbaine, des zones de retrait où la population pourra se rassembler en cas de catastrophe. Or, de tels espaces ne sont pas couverts par les règles de financement du logement social. Il convient donc d'adapter les règles pour permettre la prise en compte des spécificités de chaque territoire ».

Les architectes locaux se sentent généralement peu écoutés alors qu'ils connaissent parfaitement l'environnement local.

Comme l'a indiqué Victoire Jasmin, sénatrice de la Guadeloupe, il faut permettre aux personnes ressources que sont les architectes d'accompagner les élus des différents territoires.

Proposition n° 65 : Associer davantage l'expertise technique locale et en particulier les architectes dans les politiques de lutte contre les risques sur les différents territoires ultramarins.


* 288 Rapport d'information n° 688 (2017-2018) de MM. Guillaume Arnell, rapporteur coordonnateur, Mathieu Darnaud et Mme Victoire Jasmin, fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer.

* 289 Lettre d'information n° 4 avril / mai / juin 2021 de la Délégation interministérielle aux risques majeurs outre-mer.

* 290 Audition DGOM/DHUP, 21 janvier 2021.

* 291 Audition AQC, 25 mars 2021.

* 292Rapport n° 666 (2020-2021) de MM. Philippe Tabarot, Pascal Martin et Mme Marta de Cidrac, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 2 juin 2021, http://www.senat.fr/rap/l20-666-2/l20-666-2.html

* 293 Table ronde La Réunion, 13 avril 2021.

* 294 Table ronde Guyane, 6 mai 2021.

* 295 Audition USH/AL/USHOM, 28 janvier 2021.

* 296 Table ronde Habitat innovant, 1er avril 2021.

* 297 Ibid.

* 298 Table ronde habitat innovant, 1er avril 2021.

* 299 Auditions Polynésie française (25 mars 2021), et Nouvelle-Calédonie (1er juin 2021).

* 300 Caisse Centrale de Réassurance/Météo-France et RiskWeatherTech.

* 301 Table ronde Habitat innovant, 1er avril 2021.

* 302 Table ronde Habitat innovant, 1er avril 2021.

* 303 Ibid.

* 304 Table ronde Habitat innovant, 1er avril 2021.

* 305 Table ronde Habitat innovant, 1er avril 2021.

* 306 Réglementation Thermique, Acoustique et Aération (RTAA DOM).