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La politique du logement dans les outre-mer - Rapport

1 juillet 2021 : La politique du logement dans les outre-mer - Rapport ( rapport d'information )

II. UN TERRAIN D'EXPÉRIMENTATION POUR L'ADAPTATION DE DISPOSITIFS ET DE PROCÉDURES INNOVANTS

A. LES OUTRE-MER, TERRES D'EXPÉRIMENTATION ET D'INNOVATION MALGRÉ DE MULTIPLES FREINS

1. De véritables « laboratoires à ciel ouvert ».
a) Une expertise ultramarine insuffisamment prise en compte

Les outre-mer sont des terres d'innovation et d'expérimentation. La table ronde sur l'habitat innovant en a fourni de nombreux exemples.

Laurent Chamoux, membre du conseil d'administration d'Actions pour une qualité urbaine et architecturale amazonienne (AQUAA) a rappelé que « La Guyane est productrice de bois et de terre crue : nous disposons donc effectivement de capacités de production de matériaux locaux. Par ailleurs, nous disposons d'une plus grande liberté que nos homologues des autres outre-mer pour réaliser des expériences, n'étant pas exposés aux risques cyclonique ou sismique. La Guyane est donc depuis plus de trente ans une terre d'expérimentation»307(*).

Michel Corbin, architecte des conseils régionaux de l'Ordre des architectes de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique, a témoigné : « Étant inscrit à l'Ordre des architectes depuis quarante ans, j'ai assisté au développement de nombreuses initiatives ainsi qu'à de nombreux colloques ou débats mais j'ai observé peu de progrès. Les architectes ont déjà beaucoup innové dans les départements d'outre-mer. J'ai constaté que l'étude de l'habitat vernaculaire et des us locaux nous permet de trouver les solutions à toutes les problématiques qui se posent à nous, notamment les risques sismiques, cycloniques ou de tsunamis »308(*).

Les expérimentations menées dans un territoire ultramarin sont susceptibles d'intéresser l'ensemble des outre-mer comme l'Hexagone.

Alçay Mourouvaye, directeur du Centre d'innovation et de recherche sur le bâti tropical (CIRBAT) l'a affirmé : « Le CIRBAT, en tant que pôle d'innovation et de recherche sur la construction en milieu tropical, a été labellisé pôle d'innovation national en 2009. Il travaille sur les techniques de construction, les matériaux et les savoir-faire utilisés par les entreprises locales. Le dispositif labellisé existe depuis la fin des années 1990. Ses laboratoires permettent de réaliser des essais, notamment de résistance et de lutte anti termites. Les travaux menés à La Réunion par le CIRBAT sont susceptibles de concerner l'ensemble des territoires ultramarins mais également l'Hexagone. Les solutions qu'il expérimente, notamment en matière d'isolation du bâti, peuvent être transposées à l'ensemble du territoire national et notamment aux régions du Sud de la France »309(*).

Les territoires ultramarins, du fait de leur positionnement géographique sur l'ensemble de la planète, représentent une véritable richesse pour la France et l'addition des travaux qui y sont menés peut générer un effet de levier en matière d'innovation.

Leur situation dans les différentes zones stratégiques du globe (Caraïbes - Pacifique - Océan indien) offre en effet une très grande diversité en matière d'environnement météorologique/climatique. En cela, les outre-mer constituent un apport considérable pour la France qui dispose d'un ensemble de territoires répartis autour de la planète pouvant servir de terrain de tests et d'essais de solutions avant leur déploiement à plus grande échelle. Par rapport à la problématique du dérèglement climatique qui impacte directement l'ensemble du territoire national notamment le Sud comme le reste de l'Europe du Sud, les solutions élaborées dans les outre-mer pourront être demain déployées dans ces zones.

Pour les architectes interrogés, les grandes tendances de l'habitat de demain en outre-mer sont déjà perceptibles310(*) et identifiées : densification des villes, décarbonation des procédés constructifs (hybridité des systèmes constructifs, inertie des façades, réduction des énergies grises...), recours systématiques à la conception bioclimatique et à l`architecture vernaculaire, augmentation des matériaux de récupération ou issus du recyclage, traitement des espaces publics extérieurs comme régulateurs thermiques...

La traduction de ces tendances dans les politiques concernées est un défi à relever. Elles confirment une évolution des mentalités face aux stéréotypes de modernité qui prévalaient jusqu'il y a peu de temps. Elles ouvrent aussi la voie à des innovations qui pourront bénéficier à d'autres territoires.

b) Une approche plus globale des enjeux de la construction

Une autre orientation que les auditions ont bien fait apparaître est l'importance de prendre en compte le coût global de la construction, notamment pour les logements sociaux afin d'y inclure les coûts d'entretien, de l'énergie, et de travailler sur le long terme.

Selon Laurent Chamoux, cette problématique est centrale : « La problématique du coût global de la construction, notamment de logements sociaux, n'est pas prise en compte (...) Le logement d'outre-mer se caractérise par ailleurs par des coûts d'entretien très élevés. Or, les coûts d'entretien et les coûts de construction sont traités de manière séparée par les opérateurs sociaux. Nous demandons depuis trente ou quarante ans qu'ils soient regroupés afin d'avoir une approche en fonction du coût global, la seule qui soit de nature à générer des économies (...) La solution consisterait plutôt à permettre aux opérateurs sociaux de globaliser leur budget d'entretien et leur budget de construction de manière à nous permettre de travailler sur le long terme pour générer des économies »311(*).

Pour Andreas Krewet, ingénieur, membre du conseil d'administration de l'Association AsTerre également, l'approche par le coût global est pertinente : « Il convient d'y inclure le coût de l'énergie supporté par les habitants, surtout lorsqu'il s'agit de logements sociaux »312(*). Jack Sainsily, directeur du Conseil d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) de la Guadeloupe, abonde dans le même sens : « La question du coût ne s'apprécie pas uniquement du point de vue de la dépense immédiate mais doit relever d'une vision à long terme, sur le coût global »1313(*).

Selon eux, les économies à rechercher dans le domaine de la construction se situent dans l'analyse de ce coût global et de la capacité à favoriser la circularité : eau pluviale - stockage de l'énergie, adaptation des matériaux aux microclimats, gestion des risques...

À titre d'exemple, pour les outre-mer, il serait pertinent d'utiliser les déchets de démolition en sous couche de voierie, sachant qu'on démolit actuellement de nombreux logements datant des années 60 dans le cadre de la rénovation urbaine. Or, cette pratique n'étant pas encadrée de manière normative, elle n'est pas couverte par les assureurs. Elle permettrait pourtant de réduire sensiblement le coût de la construction.

À cet égard, la filière de retraitement des déchets d'amiante étant extrêmement onéreuse pour les outre-mer - car elle suppose l'envoi des déchets par container vers l'Hexagone -, il serait possible, selon les experts locaux, de simplifier le traitement de la problématique de l'amiante en permettant le recouvrement des enduits pelliculés par du placo par exemple314(*).

c) Une pépinière d'habitats innovants

De nombreuses expériences d'habitat innovant ont vu le jour dans les outre-mer ou y ont fait école, avec une vision plus large des enjeux de la construction, incluant désormais davantage les dimensions écologique, sociale et culturelle.

Les éco-quartiers à La Réunion ont ainsi été démarrés dès le début des années 2000 via un opérateur privé et le soutien des communes pour répondre à la croissance démographique. Ces programmes visent une urbanisation « à taille humaine », appliquant notamment les techniques de l'éco-construction et de l'approche environnementale de l'urbanisme (AEU). La conception des bâtiments est adaptée aux conditions climatiques avec l'utilisation d'une ventilation traversante, des chauffe-eau solaires collectif ou individuel selon les cas, une hauteur sous plafond élevée. Un soin est apporté aux matériaux de construction avec une façade légère pour ne pas stocker le béton qui a tendance à garder la chaleur.

Le concept d'éco-quartier apparaît comme une solution adaptée au développement durable des territoires, mais suppose un financement public incitatif pour toutes les opérations.

En Martinique, des projets d'habitat participatif ou collaboratif315(*) émergent à travers l'île, portés par des particuliers ou des associations. Ils prennent différentes formes : alternatives à la maison de retraite (« Nou Ka Tchimbé pour ne pas vieillir seul »), programmes de relocalisation des populations habitant dans des zones exposées à des risques naturels majeurs suite au recul du trait de côte, en misant sur une offre de relogement attractive et écologique, habitats participatifs pour adultes en situation de handicap mental...

Autre exemple, le programme Opérations d'habitats renouvelés dans les outre-mer (OPHROM) qui vise à encourager l'émergence de solutions nouvelles adaptées aux spécificités des outre-mer. Il doit ainsi contribuer à apporter des réponses efficaces à deux enjeux majeurs :

- réduire l'empreinte écologique de la construction aux Antilles, notamment dans un contexte de forte dépendance énergétique et d'importation de produits de construction ;

- faciliter, par le développement d'une offre de relogement attractive, en prix comme en qualité d'usages, la relocalisation de populations habitant des zones exposées à des risques naturels majeurs suite, notamment, au recul du trait de côte.

Mené par le PUCA316(*) au Prêcheur (Martinique), ce programme porte notamment sur la relocalisation d'environ 150 logements, sur trois principaux quartiers, en articulation avec la création ou la relocalisation d'équipements publics, la réalisation de voiries et réseaux divers, mais également la démolition des logements libérés et la définition de programmes de substitution sur les emplacements libérés (renaturation, espace public, construction mobile ou légère à vocation économique, etc.).

Dans ce projet OPHROM, l'agence des 50 pas géométriques s'est positionnée auprès de la commune pour assurer la maîtrise d'ouvrage (et les acquisitions foncières inhérentes), dans le cadre d'une convention et sous réserve que l'État lui accorde l'autorisation de sortir de son périmètre administratif pour réaliser la viabilisation des terrains nécessaires à la relocalisation des logements menacés.

Proposition n° 66 : Flécher davantage les financements publics sur le développement des éco-quartiers dans les programmes de logements neufs et de revitalisation outre-mer.

Proposition n° 67 : Engager une réflexion en vue d'assouplir les règles d'urbanisme pour des formes circonscrites d`habitat léger.

2. Des freins à lever pour libérer davantage les initiatives
a) Malgré de nombreux freins
(1) Les obstacles règlementaires et assurantiels

La Recherche et développement (R&D) est peu développée dans le secteur du bâtiment, et singulièrement en outre-mer. Au niveau national, la R&D compte pour 1 %o dans les dépenses des entreprises de BTP contre 2 % en moyenne pour les autres secteurs. Les freins à l'innovation outre-mer sont en effet nombreux et identifiés.

D'abord, l'encadrement normatif de la construction ne permet pas d'intégrer directement les solutions innovantes, qui nécessitent des procédures longues et coûteuses à l'image de l'Atex. Comme l'a relevé Marc Joly, « La norme et l'innovation sont antinomiques. L'innovation nécessite de pouvoir déroger à la norme. De ce point de vue, la DHUP en matière de logement a pris des mesures intéressantes sur la question du marquage CE. Nous espérons que les discussions avec la Commission européenne aboutiront. La normalisation CE sur la sécurité et sur les portes de garage a entraîné la destruction de tout ou partie de l'artisanat local de Mayotte, ce qui est fort regrettable. Il semble néanmoins que nos autorités de tutelle ont pris conscience de cette problématique et essaient d'y apporter des réponses »317(*).

La Loi ESSOC représentait une ouverture intéressante afin de donner au maître d'ouvrage une autorisation de plein droit pour mettre en oeuvre des solutions techniques ou architecturales innovantes. Mais son application était limitée dans le temps et une nouvelle ordonnance doit venir pérenniser le dispositif introduit par ordonnance. De plus, cette loi qui s'appuie sur le principe de Solutions d'effet d'équivalence (SEE) se heurte à l'absence de structures de certification et de validations locale.

Proposition n° 68 : Simplifier les processus de validation des innovations (Atex-AT-brevet...) pour les rendre plus accessibles aux entreprises ultramarines.

La question des assurances - et la mauvaise pratique du principe de précaution - est également en cause. Sur ce point, la Nouvelle-Calédonie qui a fait un travail considérable318(*) pourrait offrir des pistes, même si le cadre institutionnel de ce territoire est particulier.

(2) Les problématiques économiques et financières

Le tissu économique, faiblement industriel et essentiellement composé de TPE, est un frein important à l'innovation dans le secteur privé. La culture de l'entrepreneuriat reste encore peu diffusée chez les jeunes diplômés ultramarins alors que l'écosystème d'innovation manque de structuration et apparaît souvent peu lisible pour les jeunes entreprises. Le manque d'interactions entre la recherche publique et les entreprises privées réduit l'attractivité des secteurs d'activité innovants.

Un autre frein signalé, d'ordre économique, est l'absence de marge financière et la difficulté pour les filières industrielles à s'approprier les solutions et les préconisations formulées pour produire un changement d'échelle.

Selon le Centre d'innovation et de recherche du bâti tropical (CIRBAT),319(*) il est nécessaire d'atteindre une masse critique sur les travaux menés en matière d'innovation sur le bâti pour pouvoir intéresser les filières industrielles à aller dans l'investissement dans ces solutions innovantes. Cela suppose d'augmenter le nombre de chercheurs, ingénieurs et développeurs présents sur l'ensemble des territoires.

La stratégie doit être partagée par l'ensemble des territoires ultramarins. Cela suppose des points relais et d'ancrage sur chaque thématique répartis sur l'ensemble des régions. La détermination de priorités est fondamentale pour atteindre les objectifs fixés (réduction de la température du bâti, niveau de consommation plus faible, taux de remplacement énergie fossile / énergie renouvelable, réduction d'empreinte carbone...).

Plus spécifiquement et selon les territoires, il existe d'autres points de blocage320(*) comme :

- la taille et l'instabilité des marchés locaux ;

- le manque de solvabilité des acteurs avec peu d'investisseurs intéressés dans des micromarchés ;

- la gouvernance de l'économie de la filière BTP administrée par la puissance publique sans planification globale ;

- l'éloignement des pouvoirs décisionnaires ;

- les stéréotypes, la culture et les usages (le retour aux matériaux biosourcés n'est pas toujours favorablement accueilli par une large part de la population car non perçu comme un facteur de modernité)...

Il conviendrait de soutenir des laboratoires locaux avec des certifications COFRAC (Comité français d'accréditation) du laboratoire du CIRBAT à La Réunion, et associer les expertises pour l'élaboration et la diffusion de guides de construction adaptés au contexte de ces territoires.

b) ...des évolutions néanmoins encourageantes
(1) La mobilisation de nouvelles sources de financement

L'innovation est surtout coûteuse et requiert des engagements à long terme. Comme l'a rappelé l'Association CRAterre : « L'innovation présente un coût initial et la recherche sur les matériaux est elle-même coûteuse, y compris pour la production des règles professionnelles et pour l'obtention de l'appréciation technique d'expérimentation sur un matériau déjà très utilisé comme le bloc de terre comprimé, qui a nécessité de réaliser des essais de résistance aux incendies, de résistance mécanique et de résistance aux séismes. La recherche a donc besoin d'être soutenue par des subventions ou par la production de démonstrateurs dérogeant à certaines règles thermiques ou de surface. »

Le PLOM 2 évoque peu cette orientation, à l'exception de la mobilisation des fonds FEDER lors de l'élaboration des programmes opérationnels 2021-2027. Il mentionne un soutien financier à la mise en place de filières de matériaux biosourcés qui pourrait intervenir via les programmes opérationnels régionaux qui, sur les priorités liées à l'innovation, pourraient utilement contribuer à la structuration de ces filières de matériaux biosourcés. En complément, les programmes Interreg pourraient contribuer à une organisation de ces filières à l'échelle transfrontalière et/ou transnationale. Le ministère des outre-mer est chargé de sensibiliser les futures autorités de gestion à la nécessité d'intégrer cette problématique dans les futurs programmes opérationnels régionaux et INTERREG.

Au-delà, des acteurs majeurs, comme Action Logement, manifestent leur engagement à tester de nouvelles normes ou procédés constructifs. Dans le PIV outre-mer, 50 millions d'euros (sur les 1,5 milliard) sont dédiés à l'expérimentation et l'innovation.

Lors de son audition, CDC Habitat a aussi manifesté son intérêt à créer une filière de recherche et développement pour l'habitat en outre-mer, avec des partenariats.

Le Plan France Relance pourrait aussi offrir des opportunités et avoir un effet levier pour la structuration des filières de matériaux locaux.

(2) La promotion de la R&D habitat outre-mer ?

Pour financer sur le long terme, la Fédération des EPL notamment estime indispensable l'établissement d'un budget « Recherche et Développement » afin de développer des nouveaux modes de construction et de matériaux sur chaque bassin géographique.

Pour faire véritablement des outre-mer des territoires « pionniers et d'innovation » (un des objectifs du Livre bleu), un ensemble de politiques publiques s'est certes mis en place depuis plusieurs années et plusieurs outils fiscaux ont également été introduits pour inciter les entreprises à innover dans ces territoires321(*). Mais ces outils sont encore peu mobilisés et concentrés sur quatre grandes thématiques : la santé, la protection de la biodiversité et la valorisation des ressources naturelles, l'observation des milieux naturels et les sciences humaines et sociales.

Pour développer une filière de recherche sur l'habitat, il conviendrait de mobiliser davantage les régions qui sont les nouveaux chefs de file du soutien à l'innovation et les collectivités d'outre-mer à travers leurs schémas de développement stratégique.

Les six universités que comptent les territoires ultramarins devraient être aussi plus fortement impliquées (université des Antilles, de Guyane, de La Réunion, de Mayotte, de la Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française) pour un total de 33 000 étudiants, dont 16 % de niveau master (contre 35 % au niveau national) et 1,9 % de doctorants (3,5 % en France entière).

Comme cela a été rappelé, en s'engageant dans cette voie les outre-mer pourraient bénéficier des financements européens. On sait qu'une partie conséquente des Fonds européens de développement régional (FEDER) destinés aux régions ultrapériphériques (RUP) est consacrée au renforcement de la recherche, au développement technologique et à l'innovation dans les domaines de spécialisation identifiés.

Proposition n° 69 : Bâtir une filière de recherche et développement sur l'habitat innovant avec des grands organismes nationaux et des financements européens, en prenant appui sur l'expertise des outre-mer.


* 307 Table ronde Habitat innovant, 1er avril 2021.

* 308 Table ronde Habitat innovant, 1er avril 2021.

* 309 Ibid.

* 310 Contribution de l'ordre des architectes de Martinique, COARM.

* 311 Table ronde Habitat innovant, 1er avril 2021.

* 312 Ibid.

* 313 Ibid.

* 314 Table ronde Habitat innovant, 1er avril 2021.

* 315 https://www.martinique2030.com/appels-a-projets/habiter-vvre-ensemble-territoire

* 316 Le Plan Urbanisme Construction Architecture (PUCA) est une agence interministérielle créée en 1998 afin de faire progresser les connaissances sur les territoires et les villes et éclairer l'action publique.

* 317 Audition Habitat innovant, 1er avril 2021.

* 318 Audition de Vaimu'a Muliava, ministre calédonien, 1er juin 2021.

* 319 M. Alçay Mourouvaye, directeur du Centre d'innovation et de recherche sur le bâti tropical (CIRBAT)

* 320 Table ronde Habitat innovant, 1er avril 2021 et contribution du COARM.

* 321 Études IEDOM : L'innovation et la recherche et développement dans les outre-mer (janvier 2020).