Rapport d'information n° 728 (2020-2021) de M. Guillaume GONTARD , Mme Micheline JACQUES et M. Victorin LUREL , fait au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer, déposé le 1er juillet 2021
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Synthèse du rapport (1,1 Moctet)
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L'ESSENTIEL
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INTRODUCTION
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PREMIÈRE PARTIE : REFONDER LES CADRES
D'ACTION DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT OUTRE-MER POUR LA RENDRE PLUS
EFFICIENTE
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I. CHANGER PROFONDÉMENT DE PARADIGMES ET
DÉPLOYER DAVANTAGE LES FINANCEMENTS MOBILISABLES
-
A. UNE POLITIQUE NATIONALE EN DÉFICIT
D'EFFICACITÉ
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1. L'échec de la méthode
« descendante »
-
a) L'inscription de cibles ambitieuses mais une
stratégie trop quantitative
-
(1) À partir des années 2010,
l'affichage d'objectifs chiffrés ambitieux
-
(2) L'échec d'une stratégie
quantitative, uniforme et peu concertée
-
b) Un pilotage faible et insuffisant de la
politique nationale du logement
-
(1) L'originalité d'un pilotage par la DGOM
-
(2) Des moyens qui ne sont pas à la hauteur
des responsabilités confiées
-
c) Une situation du logement qui tend à se
dégrader partout
-
(1) Un objectif global de constructions et de
réhabilitations qui n'a pas été tenu
-
(2) Une distinction importante à
opérer entre logements financés et logements livrés
-
(3) Le déclin de la construction de LLTS
-
(4) Un effondrement de l'accession sociale à
la propriété
-
a) L'inscription de cibles ambitieuses mais une
stratégie trop quantitative
-
2. Un PLOM 2 (2019-2022) plus qualitatif mais
présentant des fragilités persistantes
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a) Un nouvel élan donné à la
politique du logement en outre-mer
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(1) Une feuille de route pour l'État en 77
mesures
-
(2) L'ambition affichée d'adapter l'offre
aux besoins des territoires
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b) Mais un démarrage retardé et un
premier bilan peu convaincant
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(1) Des déclinaisons territoriales encore
floues
-
(2) Un comité de pilotage attendu mais assez
laconique
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a) Un nouvel élan donné à la
politique du logement en outre-mer
-
1. L'échec de la méthode
« descendante »
-
B. DES FINANCEMENTS PARAISSANT GLOBALEMENT
IMPORTANTS MAIS FINALEMENT EN TROMPE L'OEIL
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1. Une LBU en érosion,
sous-consommée, et à la répartition opaque
-
a) Une baisse paradoxale des crédits et une
sous-consommation à rebours des nécessités locales
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(1) Les crédits en AE en forte baisse de
2010 à 2020
-
(2) Une sous-consommation récurrente des
crédits de LBU
-
(3) 2020 : une amélioration qui reste
à consolider
-
b) Le manque d'ingénierie des
collectivités : un alibi davantage qu'une explication à la
sous-consommation
-
(1) De nombreux obstacles dirimants au montage des
projets
-
(2) Un manque d'ingénierie de l'État
trop peu pointé
-
c) Une ventilation territoriale de la LBU manquant
de transparence
-
(1) Des critères de ventilation et de
réaffectation insuffisamment objectifs
-
(2) Des conséquences
pénalisantes : les parts de la Guadeloupe et de
La Réunion en recul
-
(3) Le montant élevé des restes
à payer des crédits de LBU démontre le manque de
transparence dans la gestion des crédits
-
a) Une baisse paradoxale des crédits et une
sous-consommation à rebours des nécessités locales
-
2. Des aides fiscales critiquées et
cependant très utiles
-
a) Une politique erratique en matière
fiscale, qui insécurise les projets
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(1) Les allers-retours des dispositifs de
défiscalisation
-
(2) La montée en puissance des dispositifs
de crédits d'impôts
-
b) Des dispositifs critiqués mais une
garantie supplémentaire en faveur du logement
-
(1) Un ratio dépense publique/logements
financés jugé peu satisfaisant
-
(2) Des aides présentant une souplesse
complémentaire à la LBU
-
c) Un financement à maintenir mais mieux
piloté et évalué
-
(1) Des procédures d'agrément fiscal
encore trop lourdes
-
(2) Les agréments fiscaux : un manque
de visibilité et d'évaluation
-
a) Une politique erratique en matière
fiscale, qui insécurise les projets
-
3. L'amorce d'un nouvel écosystème
de financement
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a) Des aides et des prêts à
destination des ménages confortées
-
(1) La suppression de l'allocation logement
accession : une erreur vite corrigée mais aux lourdes
conséquences
-
(2) Des prêts pour l'amélioration de
l'habitat privé ou l'accession à la propriété
à renforcer
-
b) La mobilisation de nouveaux moyens au service
du logement outre-mer
-
(1) Action Logement : une implication plus
grande et un ambitieux Plan d'investissement volontaire (PIV) restant à
concrétiser
-
(2) Banque des territoires : un fort
dynamisme mais un risque de concurrence avec d'autres prêts
-
(3) Le Plan de relance outre-mer : un
potentiel de nouvelles ressources mais de nombreuses inconnues
-
c) Mais des acteurs nationaux encore
insuffisamment impliqués outre-mer
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(1) L'ANAH : une action restreinte et des
aides faiblement déployées
-
(2) L'AFD : un relatif désengagement
à la suite de la vente de ses participations dans les SIDOM
-
a) Des aides et des prêts à
destination des ménages confortées
-
1. Une LBU en érosion,
sous-consommée, et à la répartition opaque
-
A. UNE POLITIQUE NATIONALE EN DÉFICIT
D'EFFICACITÉ
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II. TERRITORIALISER LA POLITIQUE DU LOGEMENT EN
DÉPLOYANT DES STRATÉGIES PROPRES À CHAQUE TERRITOIRE
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A. METTRE EN PLACE DES POLITIQUES ADAPTÉES
PAR TERRITOIRE
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1. La difficulté des acteurs nationaux
à appréhender les réalités ultramarines
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a) La question des outils de connaissances
-
(1) Le logement, un poste de dépense
toujours majeur des ménages ultramarins
-
(2) La mesure lacunaire des besoins pour les
collectivités d'outre-mer
-
b) La sous-représentation des outre-mer
dans les instances nationales du logement
-
(1) La nécessité d'organismes du
logement connaissant bien les contextes locaux : l'exemple de
l'USHOM
-
(2) Des efforts encore timides, à inscrire
dans la durée
-
a) La question des outils de connaissances
-
2. Une meilleure concertation à rechercher
pour un portage et un pilotage territoriaux de la politique du logement
-
a) S'inspirer de l'exemple des stratégies
globales initiées par les COM de Polynésie française et de
Saint-Pierre-et-Miquelon
-
(1) La Polynésie française
-
(2) Saint-Pierre-et-Miquelon
-
b) Dans les DROM, mettre en place un dispositif de
co-pilotage État-collectivité
-
(1) Une nécessité : une
concertation et une coordination étroite dans un paysage composé
de multiples acteurs
-
(2) Les conseils départementaux de
l'habitat et de l'hébergement (CDHH) : des chambres
d'enregistrement sans réel pouvoir
-
(3) Créer une instance de pilotage pour la
politique territoriale du logement
-
a) S'inspirer de l'exemple des stratégies
globales initiées par les COM de Polynésie française et de
Saint-Pierre-et-Miquelon
-
3. Assurer une prise en compte plus fine des
particularités de chaque territoire
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a) Renforcer les outils de planification
-
(1) L'absence d'adoption des
documents d'urbanisme : des conséquences
préjudiciables
-
(2) Un besoin d'accompagnement de l'État et
des procédures à simplifier
-
b) Des arbitrages différents à
prévoir selon les territoires
-
(1) Des réorientations souhaitables
-
(2) Des engagements à long terme
-
a) Renforcer les outils de planification
-
1. La difficulté des acteurs nationaux
à appréhender les réalités ultramarines
-
B. PRÉVOIR UN ACCOMPAGNEMENT ET UN SUIVI
POUR LES COLLECTIVITÉS
-
1. Accompagner les acteurs et renforcer les
synergies
-
a) Renforcer et professionnaliser l'aide locale
à l'ingénierie
-
(1) Un manque d'attractivité pouvant amener
à des déficits d'ingénierie
-
(2) Étendre à d'autres territoires
les plateformes d'ingénierie développées en Guyane et
à Mayotte
-
b) Encourager les opérateurs locaux et les
synergies
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(1) La nécessité d'un
opérateur supplémentaire : l'exemple de Mayotte
-
(2) Le regroupement d'opérateurs :
exemple de La Réunion
-
a) Renforcer et professionnaliser l'aide locale
à l'ingénierie
-
2. Rechercher plus d'opérationnalité
et d'effectivité des mesures
-
1. Accompagner les acteurs et renforcer les
synergies
-
A. METTRE EN PLACE DES POLITIQUES ADAPTÉES
PAR TERRITOIRE
-
I. CHANGER PROFONDÉMENT DE PARADIGMES ET
DÉPLOYER DAVANTAGE LES FINANCEMENTS MOBILISABLES
-
DEUXIÈME PARTIE : ASSURER UN
ACCÈS DES POPULATIONS À UN HABITAT DÉCENT, ABORDABLE
ET DIVERSIFIÉ
-
I. DIMINUER LES COÛTS DES OPÉRATIONS
IMMOBILIÈRES
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A. RELEVER LE DÉFI DU FONCIER
AMÉNAGÉ
-
1. Libérer davantage de foncier
-
a) Des contraintes bien connues
-
(1) Les outils encore peu probants ouverts par la
loi Letchimy de 2018 pour le règlement des indivisions
-
(2) Les limites actuelles de la Commission
d'urgence foncière de Mayotte
-
(3) Vers une prorogation de la durée de vie
des agences des 50 pas géométriques
-
c) L'enjeu de la mise à disposition des
parcelles publiques de l'État au profit des collectivités et des
réserves foncières
-
a) Des contraintes bien connues
-
2. Développer l'offre de foncier
aménagé et abordable
-
a) La difficulté à disposer de
foncier aménagé
-
b) Relancer et mieux doter les FRAFU
-
(1) Des financements européens des FRAFU
à amplifier
-
(2) Un mode de gestion des FRAFU à revoir
-
c) Renforcer les opérations
d'intérêt national (OIN) en Guyane et à Mayotte
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(1) Les OIN : un dispositif exorbitant du
droit commun de l'urbanisme
-
(2) Accélérer le transfert des
terrains de l'État et les opérations d'aménagement
-
(3) Créer enfin l'opération
d'intérêt national à Mayotte
-
d) Rendre le foncier plus abordable en recourant
à la dissociation foncière via les offices fonciers solidaires
(OFS)
-
(1) Un dispositif original de dissociation du
foncier et du bâti pour permettre l'accès à la
propriété
-
(2) Un déploiement prévu par le PLOM
2 pour la Guyane et Mayotte
-
a) La difficulté à disposer de
foncier aménagé
-
1. Libérer davantage de foncier
-
B. LANCER ENFIN LE CHANTIER DE L'ADAPTATION DES
NORMES
-
1. L'inadaptation normative, facteur de la hausse
des coûts
-
a) Une centralisation de la production des normes
et une inadaptation aux réalités ultramarines
-
b) Malgré les initiatives lancées
après le rapport de la délégation de 2017, un chantier
restant à concrétiser
-
(1) Des commissions locales de normalisation
déployées seulement à La Réunion et en Martinique
-
(2) Un travail encore à poursuivre avec la
Commission européenne sur la dérogation au marquage CE
-
(3) Développer des tableaux
d'équivalence
-
a) Une centralisation de la production des normes
et une inadaptation aux réalités ultramarines
-
2. Le référentiel de la construction
en Nouvelle-Calédonie : une initiative modèle pour
l'ensemble des outre-mer
-
a) Une démarche collective inédite
par son ampleur et sa durée
-
(1) Trente mois d'échanges et une large
concertation pour l'adoption du RCNC
-
(2) Des synergies et des coopérations,
notamment avec l'Agence Qualité Construction
-
(3) L'insertion dans le contexte régional
-
b) La mise en place d'un référentiel
de normalisation pour les matériaux et procédés de
construction
-
(1) Un système d'assurances
obligatoires
-
(2) Une exigence de qualification pour les
professionnels
-
(3) Des matériaux de construction et des
procédés agréés
-
a) Une démarche collective inédite
par son ampleur et sa durée
-
1. L'inadaptation normative, facteur de la hausse
des coûts
-
A. RELEVER LE DÉFI DU FONCIER
AMÉNAGÉ
-
II. OFFRIR UNE SOLUTION DE LOGEMENT POUR
TOUS
-
A. RÉSORBER LES HABITATS INDIGNES DE LA
RÉPUBLIQUE
-
1. Malgré l'ampleur du
phénomène, des outils nationaux non déployés en
outre-mer
-
2. Une politique de LHI trop éclatée
et des solutions innovantes insuffisamment développées
-
a) Améliorer la coordination des acteurs au
niveau communal et intercommunal
-
(1) Le manque d'acteurs de terrain pour informer
et accompagner les ménages
-
(2) Le besoin d'une coordination des acteurs de la
LHI
-
b) Face à la multiplication des
opérations de démolition, trouver des solutions pérennes
de relogement
-
(1) Malgré l'ouverture d'indemnisations,
des difficultés pour assurer le relogement des populations
-
(2) La nécessité d'une information
en amont des populations pour identifier le relogement adéquat
-
c) Promouvoir l'autoconstruction et
l'autoréhabilitation encadrées et développer des solutions
innovantes
-
(1) Les limites des Opérations
groupées d'amélioration légère de l'habitat
(OGRAL)
-
(2) Les opérations d'autoconstruction et
d'autoréhabilitation encadrées encore trop peu utilisées
-
(3) L'expérimentation du permis de louer
-
a) Améliorer la coordination des acteurs au
niveau communal et intercommunal
-
1. Malgré l'ampleur du
phénomène, des outils nationaux non déployés en
outre-mer
-
B. ACCÉLÉRER LA CONSTRUCTION DE
LOGEMENTS SOCIAUX ET TRÈS SOCIAUX SANS NÉGLIGER LA MIXITÉ
SOCIALE ET LA DIVERSIFICATION DE L'OFFRE
-
1. Lever les blocages pour construire davantage de
logements sociaux
-
a) Des freins multiples à l'augmentation
massive du nombre de logements sociaux
-
(1) Seuls 15 % des ménages des DROM
hébergés dans des logements sociaux
-
(2) Des réticences possibles de la part des
communes et des bailleurs
-
(3) Des délais allongés pour
l'obtention des garanties d'emprunt
-
(4) Des cotisations à destination de la
CGLLS non orientées vers la construction de logements sociaux
-
b) Des coûts des matériaux
élevés et un système fragile de la construction
-
(1) Des matériaux importés aux
coûts très élevés
-
(2) Le besoin de remédier à la
fragilité des secteurs locaux du BTP
-
(3) Des difficultés en matière de
formation pour la construction de logements
-
c) La nécessité d'accroître
l'offre de logement à loyers très sociaux (LLTS)
-
(1) Une insuffisance de l'offre de LLTS
-
(2) Ouvrir d'autres possibilités de
cofinancement des LLTS
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a) Des freins multiples à l'augmentation
massive du nombre de logements sociaux
-
2. Assurer la mixité sociale et
développer l'offre intermédiaire
-
a) Face aux risques de concentration de
« poches » de logements sociaux, développer les
outils de mixité sociale
-
(1) Des communes en moyenne plus étendues
en outre-mer et donc nombreuses à être soumises aux obligations
SRU
-
(2) Des Prêts locatifs sociaux (PLS)
indispensables pour la mixité sociale mais limités par des quotas
trop restreints
-
b) Mieux suivre l'évolution des prix des
loyers
-
(1) Des loyers élevés dans le parc
privé mais aussi dans le parc social
-
(2) Des observatoires des loyers en cours de
déploiement
-
a) Face aux risques de concentration de
« poches » de logements sociaux, développer les
outils de mixité sociale
-
1. Lever les blocages pour construire davantage de
logements sociaux
-
C. MENER UNE POLITIQUE AMBITIEUSE DE
RÉHABILITATION COMPTE TENU DU DÉLABREMENT IMPORTANT DU PARC DE
LOGEMENTS ET DE L'URGENCE DES BESOINS À SATISFAIRE
-
1. Renforcer l'ambition sur l'amélioration
de l'habitat
-
a) Des dispositifs incitatifs insuffisamment
adaptés
-
(1) Une méconnaissance des besoins
-
(2) Des aides régionales disparates d'un
territoire à l'autre
-
(3) Rendre opérationnel le dispositif
amélioration-acquisition
-
(4) Le non-recours à
l'éco-prêt logement social
-
b) Amplifier les actions de l'ANAH pour
l'amélioration de l'habitat
-
(1) Déployer la vente d'immeuble à
rénover (VIR) et le dispositif d'intervention immobilière et
foncière (DIIF) en outre-mer
-
(2) Améliorer la qualité des
constructions et lutter contre le vieillissement prématuré des
logements
-
a) Des dispositifs incitatifs insuffisamment
adaptés
-
2. Amplifier les opérations de
renouvellement urbain
-
a) Lutter contre l'ampleur de la vacance, un
phénomène particulièrement répandu et
préoccupant dans les outre-mer
-
(1) Une absence d'opérateur outre-mer
capable de traiter la vacance
-
(2) Encourager le recours au bail à
réhabilitation
-
(3) Rendre effective la taxe sur les logements
vacants outre-mer
-
b) Un retard pris dans le déploiement du
programme Action coeur de ville outre-mer
-
(1) Action coeur de ville (ACV) outre-mer
-
(2) Des mesures à développer dans
les zones hors QPV
-
c) Soutenir les opérations de
démolition et développer une filière amiante
-
(1) Construire la « ville sur la
ville » pour éviter l'étalement urbain et
l'artificialisation des sols
-
(2) L'absence de filière locale de
désamiantage et les perspectives du retraitement de l'amiante
-
a) Lutter contre l'ampleur de la vacance, un
phénomène particulièrement répandu et
préoccupant dans les outre-mer
-
1. Renforcer l'ambition sur l'amélioration
de l'habitat
-
A. RÉSORBER LES HABITATS INDIGNES DE LA
RÉPUBLIQUE
-
I. DIMINUER LES COÛTS DES OPÉRATIONS
IMMOBILIÈRES
-
TROISIÈME PARTIE : FAIRE DE L'HABITAT
ULTRAMARIN UN MODÈLE D'ADAPTATION ET D'INNOVATION POUR RÉPONDRE
AUX NOUVEAUX DÉFIS DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT
-
I. LES OUTRE-MER, VÉRITABLES LABORATOIRES
DES ÉVOLUTIONS DES BESOINS DE LOGEMENTS ET DES MODES D'HABITAT
-
A. UNE CONCENTRATION DE DÉFIS SUR DES
ESPACES CONTRAINTS
-
1. Des évolutions démographiques
nécessitant des réponses appropriées et urgentes
-
a) Un processus de vieillissement,
particulièrement accéléré aux Antilles
-
(1) La
« gérontocroissance » insuffisamment prise en
compte...
-
(2) ...qui appelle des réponses
différentes selon les territoires
-
b) Des prévisions complexes mais
indispensables
-
(1) Des évolutions démographiques
mal cernées
-
(2) La nécessité d'outils de
projection des besoins plus précis
-
a) Un processus de vieillissement,
particulièrement accéléré aux Antilles
-
2. Des modes de vie et d'habiter entre tradition
et modernité
-
a) Des spécificités ultramarines
encore fortes
-
(1) Une disparité encore importante des
structures familiales
-
b) Vers une démarche plus
diversifiée et qualitative
-
(1) Des approches plus globales
-
(2) L'identification des besoins
spécifiques à certains publics
-
(3) Vers plus d'adaptabilité pour les
logements
-
a) Des spécificités ultramarines
encore fortes
-
1. Des évolutions démographiques
nécessitant des réponses appropriées et urgentes
-
B. DES POPULATIONS INTRINSÈQUEMENT
RÉSILIENTES ET DOTÉES D'UNE FORTE CAPACITÉ D'ADAPTATION
-
A. UNE CONCENTRATION DE DÉFIS SUR DES
ESPACES CONTRAINTS
-
II. UN TERRAIN D'EXPÉRIMENTATION POUR
L'ADAPTATION DE DISPOSITIFS ET DE PROCÉDURES INNOVANTS
-
A. LES OUTRE-MER, TERRES D'EXPÉRIMENTATION
ET D'INNOVATION MALGRÉ DE MULTIPLES FREINS
-
B. LE CHANTIER TEST DE LA PERFORMANCE
ÉNERGÉTIQUE DES BÂTIMENTS
-
1. Le précédent d'une
règlementation énergétique spécifique
-
a) La RTAA DOM : une réglementation
en cours d'actualisation
-
(1) Une réglementation
nécessairement particulière
-
(2) Les travaux d'adaptation de la RTAA
DOM : une opportunité à saisir
-
b) Un bilan énergétique du parc et
des besoins difficiles à cerner
-
(1) Un état des besoins
considérables même s'il est difficile à cerner
-
(2) Des instruments incitatifs qui peinent
à se déployer
-
a) La RTAA DOM : une réglementation
en cours d'actualisation
-
2. La RE2020 : quelle adaptation et quel
calendrier pour les outre-mer ?
-
1. Le précédent d'une
règlementation énergétique spécifique
-
A. LES OUTRE-MER, TERRES D'EXPÉRIMENTATION
ET D'INNOVATION MALGRÉ DE MULTIPLES FREINS
-
III. PROMOUVOIR LES SYSTÈMES CONSTRUCTIFS
LOCAUX ET MUTUALISER DAVANTAGE LES BONNES PRATIQUES
-
A. SOUTENIR LES FILIÈRES CONSTRUCTIVES
LOCALES ET LES MATÉRIAUX BIOSOURCÉS
-
1. Sauvegarder les savoir-faire traditionnels
-
a) Des connaissances et des techniques à
préserver dans chaque bassin géographique
-
(1) Antilles : l'exemple de l'habitat
vernaculaire amérindien
-
(2) Pacifique : l'exemple du faré en
bois
-
(3) Océan Indien : une logique de
« singularité »
-
b) Des initiatives enracinées dans des
spécificités géographiques
-
(1) Une prise de conscience locale, levier
pour l'économie et l'emploi
-
a) Des connaissances et des techniques à
préserver dans chaque bassin géographique
-
2. Privilégier les matériaux
locaux biosourcés
-
a) Des possibilités nombreuses et
prometteuses
-
(1) La renaissance de la brique compressée
à Mayotte
-
(2) Des potentialités dans chaque
territoire
-
b) ...qui implique des mesures d'accompagnement
-
(1) Encourager des filières
complètes
-
(2) Réduire l'usage du béton au
profit des matériaux locaux
-
(3) Le soutien des collectivités locales
et de l'État
-
a) Des possibilités nombreuses et
prometteuses
-
1. Sauvegarder les savoir-faire traditionnels
-
B. - DYNAMISER LES ÉCHANGES SUR L'HABITAT
AU NIVEAU RÉGIONAL ET VALORISER L'APPORT DES OUTRE-MER.
-
1. Un facteur de développement des
échanges régionaux
-
a) Des territoires voisins confrontés aux
mêmes défis
-
(1) Des intérêts convergents qui se
heurtent aux barrières normatives
-
(2) Des échanges encore trop
limités entre les outre-mer
-
b) Un levier pour la coopération à
l'échelle régionale
-
(1) La promotion de la technicité
française dans le monde
-
(2) L'exemple du projet d'habitat océanien
de la Nouvelle-Calédonie
-
a) Des territoires voisins confrontés aux
mêmes défis
-
2. L'opportunité de réunir les
Assises de la construction ultramarine
-
1. Un facteur de développement des
échanges régionaux
-
A. SOUTENIR LES FILIÈRES CONSTRUCTIVES
LOCALES ET LES MATÉRIAUX BIOSOURCÉS
-
I. LES OUTRE-MER, VÉRITABLES LABORATOIRES
DES ÉVOLUTIONS DES BESOINS DE LOGEMENTS ET DES MODES D'HABITAT
-
LISTE DES RECOMMANDATIONS
-
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
-
EXAMEN EN DÉLÉGATION
-
CONSULTATION DU DOSSIER EN LIGNE
(rapport et comptes rendus des auditions)