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La politique du logement dans les outre-mer - Rapport

1 juillet 2021 : La politique du logement dans les outre-mer - Rapport ( rapport d'information )

B. PRÉVOIR UN ACCOMPAGNEMENT ET UN SUIVI POUR LES COLLECTIVITÉS

1. Accompagner les acteurs et renforcer les synergies
a) Renforcer et professionnaliser l'aide locale à l'ingénierie
(1) Un manque d'attractivité pouvant amener à des déficits d'ingénierie

Au cours de la table ronde consacrée à la Guyane organisée par la Délégation sénatoriale aux outre-mer, le manque d'attractivité du territoire a été mis en avant comme explication aux difficultés d'exécution des crédits.

Sophie Charles, maire de Saint-Laurent-du-Maroni, alerte sur une « boucle » de difficultés liant recrutement et attractivité : « nous avons les financements, mais nos défauts d'attractivité font que nous manquons de candidats pour recruter des cadres, ce qui entretient notre retard... et nos défauts d'attractivité. Les candidats préfèrent aller ailleurs que chez nous parce que nous n'avons pas assez d'équipements...que nous voulons faire construire »98(*). Ce constat serait tout particulièrement vrai s'agissant du recrutement des ingénieurs de travaux publics.

Pierre Papadopoulos, directeur général adjoint de la direction générale des territoires (DGTM) de Guyane rejoint ces observations : « Selon le maire de Matoury, avec qui j'ai récemment échangé, le problème est celui de l'attractivité des postes et de la capacité à recruter des cadres qui veulent bien intégrer les équipes et s'installer dans les communes »99(*).

(2) Étendre à d'autres territoires les plateformes d'ingénierie développées en Guyane et à Mayotte

L'État a pris diverses dispositions pour pallier le manque d'ingénierie des collectivités.

Une ligne ingénierie a ainsi été créée au sein de la LBU, dotée de 7 millions d'euros en AE en 2020. Par ailleurs, ces crédits sont complétés par le fonds 5.0, une mesure transverse pouvant s'appliquer en matière de logement et consistant à renforcer le fonds d'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO) de l'AFD. Le Plan de relance doit doter l'AFD de 30 millions d'euros, sur la période 2021-2022, pour des assistances à maîtrise d'ouvrage.

Par ailleurs, des plateformes d'ingénierie ont été mises en place à Mayotte et en Guyane. Rattachées au préfet, elles permettent un appui de proximité au service des collectivités, pour aider au montage des dossiers. La plateforme de Mayotte regroupe cinq agents et celle de Guyane trois agents (deux agents de catégorie A et un agent de catégorie B). Elles n'apportent leurs aides qu'aux collectivités.

Pour la DGOM, ces plateformes ont produit des effets positifs qui se traduisent dans la progression nette de la consommation des crédits de paiement dans ces deux territoires. Leur mise en place récente empêche cependant de disposer d'une évaluation encore assez solide. Le conseil départemental de Mayotte indique néanmoins que « l'aide de la plateforme est limitée voire inexistante »100(*). Par ailleurs, plusieurs collectivités semblent ne pas y avoir recours. Sophie Charles, maire de Saint-Laurent-du-Maroni précise qu'elle « n'a pas de visibilité sur la plateforme d'ingénierie »101(*). La mission IGA CGefi d'avril 2020 note quant à elle que le « dimensionnement des moyens des plates-formes paraît insuffisant au regard des enjeux et de l'importance des questions à traiter »102(*) et appelle à les inscrire dans le temps long, la montée en puissance d'une ingénierie au sein des collectivités prenant du temps.

Plus globalement, la mission IGA CGefi reste sceptique sur les mesures prises jusqu'ici par l'État pour renforcer et accompagner l'ingénierie des collectivités. Elle indique ainsi que « pour intéressantes qu'elles soient, la mission doute que les mesures prises soient à la hauteur des enjeux, à la fois par le niveau des moyens mobilisés et par la durée d'intervention qui est prévue. Elle recommande que soient définies clairement avec les élus locaux, dans tous les territoires, des stratégies d'accompagnement et de renforcement de l'ingénierie des collectivités territoriales ».

Proposition n° 14 : Étendre aux autres territoires les plateformes d'ingénierie créées en Guyane et à Mayotte, en calibrant leurs moyens et leur durée pour tenir compte de l'importance des besoins.

b) Encourager les opérateurs locaux et les synergies
(1) La nécessité d'un opérateur supplémentaire : l'exemple de Mayotte

Se pose à Mayotte la question de la constitution d'un deuxième opérateur de logement social, qui apparaît indispensable compte tenu de l'insuffisance de l'offre. Il s'agit d'ailleurs d'une des mesures du PLOM 2 (mesure 2.5.4). La DGOM a indiqué essayer « d'appuyer l'arrivée d'un deuxième opérateur de logement social à Mayotte »103(*).

Certains acteurs locaux considèrent cependant que la création d'un deuxième opérateur ne sera efficace que si sont résolus en amont les problèmes auxquels est confronté le logement sur ce territoire (manque d'entreprises structurées dans le BTP, déficit de foncier aménagé, assainissement, déficit de ressources humaines...). Ainsi, pour Ahmed Ali Mondroha, directeur de la SIM, « si nous ne réglons pas, par exemple, la problématique du manque d'entreprises structurées dans le BTP, l'introduction d'un second opérateur n'apportera pas de solutions. Ce dernier se heurtera, comme la SIM, aux problèmes d'assainissement, du foncier aménagé et du manque de ressources humaines »104(*).

Par ailleurs, le rôle de ce nouvel acteur devrait être clairement défini. Pour Nizar Assani Hanaffi, président du comité territorial Action logement à Mayotte, ce deuxième opérateur permettrait de répondre à une nouvelle demande : « le jeune actif cherchant à devenir propriétaire, cible à laquelle nous n'avons pour l'heure pas apporté de réponse ». Ce nouvel opérateur pourrait ainsi avoir comme vocation à encourager l'accession sociale à la propriété. Ce deuxième opérateur aurait ainsi des missions complémentaires à celles de la SIM. La DEAL Mayotte considère même que « ce n'est pas un mais plusieurs opérateurs qui doivent s'implanter à Mayotte » pour répondre à la diversité des besoins qualitatifs et à l'importance quantitative de la production.

CDC Habitat fait observer que le sujet d'un nouvel opérateur à Mayotte « pose la question du temps nécessaire à ce qu'un nouvel opérateur atteigne la taille critique qui lui permette d'avoir un effet sur le territoire ». Anne-Sophie Grave, présidente du directoire de CDC Habitat, rappelle avoir « connu des situations délicates par le passé et c'est donc une possibilité à étudier avec attention et prudence »105(*).

Ainsi, si elle est une mesure indispensable, la création d'un nouvel opérateur à Mayotte ne constituera pas une solution « miracle » pour remédier au déficit de logements. Par ailleurs, son succès tiendra à la définition d'offres complémentaires à celles de la SIM, notamment s'agissant de l'accession sociale à la propriété.

Proposition n° 15 : Développer un nouvel opérateur de logements sociaux à Mayotte intervenant de façon complémentaire aux actions de la SIM.

(2) Le regroupement d'opérateurs : exemple de La Réunion

Si le regroupement des organismes de logement social de petite taille prévu par la loi ELAN de 2018 n'est pas obligatoire en outre-mer, une restructuration dans certains territoires pourrait s'avérer nécessaire. C'est ainsi le cas à La Réunion, où un projet de regroupement est en cours.

L'objectif est d'éviter la concurrence et le dumping sur un marché relativement petit et de permettre des mutualisations et des synergies. Devrait en résulter un renforcement de l'efficacité opérationnelle, avec plus de capacités financières et techniques.

CDC Habitat a ainsi regroupé les fonctions d'aménagement de la SIDR, SEMADER, SIM et SODIAC dans un GIE (groupement d'intérêt économique) en capacité de poursuivre les projets lancés par les collectivités. Pour Action Logement, « le regroupement nécessaire des acteurs de la production de logements sociaux permettra une plus grande efficacité dans l'organisation du logement social à La Réunion, ce qui aura des effets sociaux et économiques bénéfiques »106(*).

Si les regroupements sont utiles, la fédération des Entreprises publiques locales (EPL) alerte sur la nécessité de préserver la pluralité des organismes sur les territoires de façon à ne pas concentrer les risques en un opérateur unique par territoire.

2. Rechercher plus d'opérationnalité et d'effectivité des mesures
a) Les engagements du PLOM 2 pour assurer la gouvernance et la déclinaison territoriale du plan

Le PLOM 2019-2022 comportait des « dispositions finales » concernant la gouvernance et l'évaluation du plan.

S'agissant du suivi du plan national, deux comités devaient se mettre en place :

- un comité de pilotage pour veiller au bon fonctionnement de la mise en oeuvre du plan, devant se réunir une fois par an avec l'ensemble des acteurs ;

- un comité technique, devant permettre d'identifier les éventuels freins ou difficultés rencontrées, devait se réunir tous les trimestres ;

- des groupes de travail devaient aussi se réunir, « autant que de besoin » et faire l'objet d'échanges au sein du comité technique.

S'agissant des déclinaisons territoriales du plan national :

- ces plans ont vocation à compléter les mesures nationales en intégrant des mesures spécifiques au territoire considéré ;

- le préfet met en place une comitologie spécifique pour le suivi de la déclinaison territoriale du plan ;

- les plans territoriaux sont établis au cours du dernier trimestre 2019 et seront validés, en lien avec le comité de pilotage national au 1er trimestre 2020. Le bilan annuel de chaque plan territorial sera présenté au comité de pilotage national ;

- l'évaluation du plan prévoyait une grille d'indicateurs, quantitatifs et qualitatifs, pour le suivi des mesures de portée nationale et par territoire, en lien avec les services territoriaux de l'État.

Deux mesures spécifiques comportaient des engagements précis sur le contenu des déclinaisons territoriales :

- la mesure 1.2.4 du PLOM 2 prévoyait de diffuser, sur le site « transparence »107(*) de chaque préfecture, un bilan annuel de mise en oeuvre du plan permettant de mesurer l'atteinte des objectifs fixés ;

- La mesure 2.1.1 prévoyait d'expliciter dans les déclinaisons locales des grilles distinguant les objectifs par type de produits (LLS, LLTS) ou d'opérations (construction neuve/réhabilitation).

b) Hormis pour La Réunion, une impossibilité à assurer le suivi des déclinaisons territoriales
(1) Un niveau de détail inégal selon les déclinaisons territoriales

Comme indiqué plus haut, il est impossible de consulter sur internet les déclinaisons territoriales du PLOM 2. Ces déclinaisons, dont le contenu et le niveau de détail différent grandement selon les territoires, ont été transmis par la DGOM aux rapporteurs.

Les déclinaisons territoriales du PLOM 2 pour La Réunion et la Martinique sont détaillées (liste des engagements locaux, principaux objectifs chiffrés et qualitatifs sur 2019-2022) et comportent un calendrier pluriannuel des mesures.

Ainsi, pour la Martinique, figurent des objectifs qualitatifs comme l'installation d'un observatoire des loyers, ou le soutien aux programmes de formation des entrepreneurs locaux à la réhabilitation en site occupé. Les objectifs chiffrés pour 2019-2022 comprennent la réhabilitation de 600 logements/an de propriétaires occupants, de 50 logements/an de propriétaires bailleurs et l'amélioration de l'efficacité énergétique de 10 000 logements/an.

La déclinaison territoriale du PLOM 2 en Guadeloupe comporte peu d'objectifs chiffrés (« 8 000 logements identifiés à réhabiliter dans les conventions d'utilité sociale CUS sur les 6 prochaines années ») et surtout ne présente pas un calendrier de mise en oeuvre des engagements 2019-2022. Il en est de même pour la déclinaison territoriale de la Guyane, où ne sont mentionnés ni un calendrier de déploiement des mesures, ni la comitologie mise en place pour le suivi du plan. Enfin, pour Mayotte, les indications manquent concernant la comitologie du PLOM (hormis la mention du CDHH).

La DEAL de La Réunion a créé un outil en ligne de suivi très complet de la mise en oeuvre des mesures du PLOM 2108(*).

Pour chacune des mesures du PLOM 2, ses finalités pour le territoire de La Réunion sont développées, ainsi que la liste des acteurs concernés.

Par ailleurs, sont détaillés le statut de la mesure, sa date de début et de fin ainsi que l'estimation de son avancement. La plateforme mentionne également les actions réalisées au cours de la période et celles à venir, ainsi que les difficultés rencontrées et les actions coercitives envisagées.

Cet outil devrait être développé dans chacun des territoires et être accessible sur le site des préfectures. Il s'agit là d'une condition à une bonne information sur le suivi des déclinaisons territoriales du PLOM 2.

Proposition n° 16 : Mettre en place une plateforme de suivi des déclinaisons territoriales du PLOM 2, sur le modèle de celle réalisée par la DEAL de La Réunion, pour disposer d'une visibilité et d'un calendrier de la mise en oeuvre des engagements.

(2) Une absence de bilans d'étape

Contrairement à ce que prévoyait la mesure 2.1.1 du PLOM 2, aucun bilan annuel de mise en oeuvre du PLOM 2 n'a été diffusé sur les sites « transparence » des préfectures.

Les sites « transparence » des préfectures de Martinique et de Guadeloupe sont inaccessibles109(*). Quant à ceux de Mayotte et de Guyane, ils n'ont pas été mis à jour depuis 2018.

Le seul bilan d'étape accessible est le communiqué de presse du comité de pilotage de mars 2021 du PLOM 2, qui ne permet pas de disposer d'un suivi détaillé des mesures.

Ces bilans d'étape doivent en principe être fournis lors des comités de pilotage locaux du PLOM 2. Leur tenue est indispensable, alors que le PLOM 2019-2022 a déjà dépassé la mi-parcours.

Proposition n° 17 : Réunir d'urgence les comités de pilotage locaux du PLOM 2 afin de disposer de bilans d'étape actualisés de la mise en oeuvre de ses déclinaisons locales.

Analyse des déclinaisons territoriales du PLOM 2019-2022

 

Mise en oeuvre et critiques

Guadeloupe

(Déclinaison adoptée en 2020)

· Un comité de pilotage de validation des orientations s'est tenu le 4 mars 2020, après 20 réunions de concertation.

· Le bilan d'étape de l'Axe 3 fait état de l'avancée de deux projets de rénovation urbaine : l'un à Pointe-à-Pitre (avec un taux d'achèvement de près de 80 %) et le second aux Abymes (avec un taux d'achèvement de 60 %). La fin de réalisation est prévue pour 2021.

· Selon la déclinaison territoriale il y a eu « quelques avancées mais le bilan est très très mitigé sur le premier axe (Mieux connaître et mieux planifier). Aucun outil de planification n'a été mis en place à ce stade ».

· L'accord territorial du PLOM 2 de la Guadeloupe est considéré comme une simple « mise à jour de l'accord régional d'avril 2016, car une structure solide et partagée existe, malgré un bilan mitigé présenté en CDHH en 2018, et l'apparition de nouveaux enjeux et de nouveaux dispositifs ».

· Pas de calendrier de mise en oeuvre des engagements

· Pas d'objectifs de construction et de réhabilitation, ni de distinction entre production de LLS et de LLTS.

Martinique

(Déclinaison adoptée en 2020)

· Le PLOM territorial de Martinique fixe un calendrier de mise en oeuvre des engagements et détaille la programmation par type de logements pour 2020-2022 (LLTS, LLS, PLS, PSLA, réhabilitation).

· Le calendrier de mise en oeuvre des engagements est présenté avec 5 opérations qui auraient dû être terminées en juin 2021 (dont la création d'un GIP Reconstruction des titres et l'installation d'un observatoire des loyers).

· Les réunions des instances de suivi du PLOM territorial sont peu régulières :

- Conseil territorial de l'habitat et de l'hébergement (CTHH) : réunion une fois par an (au moins) présidée par le président de l'Assemblée de Martinique ;

- COPIL de suivi du PLOM territorial : co-présidé par le préfet et le président de l'assemblée de Martinique - réunion 2 fois par an (au moins) ;

- Les groupes de travail se réunissent « autant que de besoin » : expression qui ne permet pas d'apprécier le nombre de groupes de travail composés, la tenue effective de leurs réunions et les thématiques abordées

Guyane

(Déclinaison adoptée en 2020)

· Il est à noter que le bilan à « mi-parcours »du premier PLOM en Guyane n'est intervenu qu'en janvier 2019, soit à la fin de la programmation.

· La déclinaison territoirale pour le PLOM 2 détaille pour chque mesure du Plan les mesures spécifiques pour la Guyane

· En février 2019, les actions réalisées sont principalement la préfiguration par l'AUDeG de la création d'un observatoire des loyers (OLL).

· Aucune indication de calendrier de déploiement des mesures n'apparaît dans le PLOM 2 territorialisé de Guyane.

· La comitologie mise en place pour le suivi et l'évaluation du PLOM 2 n'est pas précisée (COPIL, COTEC, groupes de travail).

· Aucune indication n'a été faite ni sur les objectifs de construction et ceux de réhabilitations, ni sur les objectifs de production de LLS et de LLTS.

Mayotte

(Déclinaison adoptée en 2020)

· Pas de calendrier de mise en oeuvre des engagements ni de fixation d'objectifs détaillés en termes de construction et réhabilitation, ni en termes de production de LLS et LLTS.

· Liste des mesures à développer sur le territoire comme l'implantation d'un opérateur de logements très sociaux, d'un deuxième opérateur de logement très social, de l'Office foncier solidaire (OFS), d'une ADIL, et d'un opérateur type SIFAE.

· Aucune indication sur la comitologie mise en place pour le PLOM territoriale (hormis les réunions du CDHH réunissant les services de l'État, le Département et la CADEMA).

La Réunion

(déclinaison adoptée en 2020)

· Déclinaison territoriale publiée sur internet et accessible sur le site de la DEAL depuis juin 2020

· Un outil en ligne, accessible au public est disponible sur le site internet de la DEAL de La Réunion depuis février 2021, pour suivre l'avancement du déploiement des mesures à La Réunion. Il permet un bilan d'étape complet pour chaque indicateur local, en disposant d'un calendrier prévisionnel de réalisation, des points de blocages éventuels et du niveau d'avancement des opérations.

· Ce modèle de transparence est à dupliquer dans les autres DROM.

Source : déclinaisons territoriales du PLOM 2019-2022 transmises par la DGOM.


* 98 Table ronde Guyane, 6 mai 2021.

* 99 Ibid.

* 100 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 101 Table ronde Mayotte, 18 février 2021.

* 102 Rapport de la mission relative à la sous-exécution des crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer », Inspection générale de l'administration et Contrôle général économique et financier, avril 2020.

* 103 Audition DGOM/DHUP, 21 janvier 2021.

* 104 Table ronde Mayotte, 18 février 2021.

* 105 Audition CDC Habitat, 11 mars 2021.

* 106 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 107 Dans le cadre du programme Action publique 2022, l'État s'est engagé à délivrer, sur les sites internet des préfectures, des informations plus transparentes sur la qualité de leurs services.

* 108https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiNzE2NjY3MDYtYzBkYy00OTMwLWI4OTYtODllZWJiOTQ2NDQ4IiwidCI6ImQ0ZGE2ZjQ5LTQzNmQtNGE2Yy04MjVjLTllNDM1NWNjMTBhZCIsImMiOjJ9&pageName=ReportSection9624798d46b3ab5fd213

* 109 La page Transparence du ministère des outre-mer indique qu'ils « seront prochainement mis en ligne » : http://www.transparence.outre-mer.gouv.fr/