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La politique du logement dans les outre-mer - Rapport

1 juillet 2021 : La politique du logement dans les outre-mer - Rapport ( rapport d'information )

II. OFFRIR UNE SOLUTION DE LOGEMENT POUR TOUS

A. RÉSORBER LES HABITATS INDIGNES DE LA RÉPUBLIQUE

1. Malgré l'ampleur du phénomène, des outils nationaux non déployés en outre-mer
a) Un phénomène majeur

Dans l'ensemble des territoires ultramarins, COM156(*) et DROM, l'habitat indigne prend des proportions bien supérieures à ce qui s'observe dans l'Hexagone.

(1) Plus de 110 000 habitats insalubres dans les DROM

L'habitat indigne concerne près de 110 000 logements, soit 13 % du parc des 900 000 logements des DROM157(*). Le phénomène est particulièrement à Mayotte où 15 000 personnes vivent dans un bidonville du nord de Mamoudzou, soit autant que dans tout l'Hexagone158(*). Cependant, en dépit du rôle crucial joué par les ADIL (seule Mayotte n'a pas d'ADIL sur son territoire), la connaissance du parc de logements indignes reste parcellaire et insuffisante dans les territoires.

Les difficultés d'accès au logement en outre-mer sont accentuées du fait des ressources inférieures des ménages, d'aides sociales moins solvabilisatrices que dans l'Hexagone et d'un habitat privé fortement dégradé. Selon l'INSEE, 77 % des habitants de Mayotte vivaient sous le seuil de pauvreté en 2020. Si ce chiffre est plus faible aux Antilles (21 % en Martinique), il reste important à La Réunion (44 %).

La précarité énergétique, trop peu souvent associée à ce phénomène, fait pourtant partie intégrante des caractéristiques de l'habitat indigne. Le rapport 2021 de la Fondation Abbé Pierre sur l'état du mal-logement observe que 14 % des ménages, soit 117 000 ménages, sont touchés par la précarité énergétique, caractérisée par des variations de température et d`humidité et des problèmes d'aérations159(*).

Par ailleurs, l'absence d'eau chaude touche 9 % du parc des résidences principales réunionnaises, soit 30 908 logements, alors que, dans l'Hexagone, seul « 1 % des logements ne disposent pas d'eau chaude, de WC intérieurs et d'une installation sanitaire »160(*).

Lors de son audition, Mathieu Hoarau, directeur de l'Agence Île de La Réunion océan Indien de la Fondation Abbé Pierre, souligne que sur l'île « la tendance est à la baisse des bâtis précaires ou des logements sans eau chaude, mais près de 22 000 logements restent considérés comme précaires au sens de l'INSEE »161(*)

(2) Une situation de Saint-Martin et Wallis-et-Futuna trop souvent méconnue

Les chiffres de la pauvreté restent encore élevés dans les COM. À Saint-Martin, la collectivité territoriale signale que l'île est « la troisième collectivité la plus pauvre de France, après Mayotte, Wallis-et-Futuna, ex aequo avec la Guyane »162(*), avec un PIB par habitant de 16 572 euros en 2014 atteignant « 50,5 % de la moyenne hexagonale (32 839 euros).»163(*)

En 2012, seules 60 % des 13 400 résidences principales étaient raccordées au réseau de tout-à-l'égout, seuls 39 % des ménages disposaient de l'eau chaude (contre 65 % en Guadeloupe), et 3,1 % des logements ne disposaient ni de douche ni de baignoire. Par ailleurs, 28 % des résidences principales étaient en situation de surpeuplement.

À Wallis-et-Futuna, selon les études statistiques réalisées en 2018, sur 3 468 logements recensés, 707 n'ont pas de WC installés à l'intérieur du domicile, 801 n'ont pas de douche, 488 n'ont pas d'eau courante et 31 ne sont pas reliés au réseau électrique. La plupart des logements ne sont pas achevés, bien qu'étant habités, et présentent ainsi un état très précaire avec des toitures corrodées favorisant des fuites laissant passer l'eau de pluie. L'Administrateur supérieur des îles Wallis et Futuna signale également que « des fers à béton, couverts de corrosion, très dangereux pour les jeunes enfants, sont présents à ras du sol ou en hauteur sans protection »164(*).

Bien que les normes de constructions européennes aient vocation à être respectées à Wallis-et-Futuna, elles le sont principalement dans le cadre de la construction des bâtiments administratifs, « elles ne le sont pas lorsqu'une personne privée construit son logement. Celui-ci est construit par étape, en fonction des ressources de la famille. La première étape consiste à élaborer un bâtiment disposant du clos et du couvert. La totalité des finitions sont réalisées au fur et à mesure de la reconstitution des ressources du ménage »165(*).

(3) Un habitat indigne de plus en plus diffus

Au sens de la loi Besson de 1990 « constituent un habitat indigne les locaux ou les installations utilisés aux fins d'habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l'état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, exposent les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé »166(*).

Les Antilles et La Réunion ont connu du début des années 1980 au début des années 2000 de vastes opérations de Résorption de l'habitat insalubre (RHI). Ces opérations de RHI avaient pour visée de « sortir les ménages de situations insalubres et faciliter l'accès à des logements répondant aux normes d'hygiène »167(*), tout en s'inscrivant « dans les politiques d'éradication des bidonvilles dans les zones urbaines »2. Ainsi, à La Réunion, 54 RHI ont été réalisées entre le début des années 1980 et 2008, ce qui a permis d'améliorer 7 700 logements.2

Ces territoires connaissent désormais un habitat indigne davantage diffus, difficile à identifier, se nichant au coeur de secteurs urbains, à l'exemple du centre-ville de Pointe-à-Pitre, ou dans des espaces ruraux isolés, tels le quartier des Hauts à La Réunion. Les outils traditionnels ne sont plus adaptés à de telles situations. Des traitements distincts sont à rechercher sachant notamment qu'aux 18 000 habitats indignes réunionnais répondent 2 450 améliorations ou sorties d'indignité annuelles. Selon Mathieu Hoarau, « à ce rythme, il faudrait entre 7 et 13 ans (pour les parcs privé et social respectivement) pour répondre aux besoins présents, sans parler des besoins futurs ».168(*) 

Mayotte et la Guyane, deux collectivités confrontées à une forte croissance démographique, font face à de véritables bidonvilles s'étalant à l'orée des villes ou au coeur de la forêt amazonienne. Comme le déclare Kamel Senni de SOLIHA, « Il ne s'agit plus d'opérations sur des poches ou sur des endroits circonscrits mais bien sur des villes entières regroupant des milliers de personnes dans des habitations en tôle »169(*).

À Mayotte, au nord de Mamoudzou, 15 000 à 16 000 personnes vivent dans le bidonville de Dembéni.170(*) Dans cet archipel, Mathieu Hoarau considère que les besoins « dépassent de loin les faibles moyens financiers et humains »171(*) où l'on dénombre « près de 25 000 habitats considérés comme précaires sous une forme proche de bidonville »172(*). Sans une véritable maîtrise de l'immigration sur le territoire de Mayotte, la politique de résorption de l'habitat indigne risque d'être vouée à l'échec.

La Guyane est également confrontée à la croissance de l'habitat illégal. Denis Girou, de l'EPFAG, rappelle ainsi que « le logement illégal croît depuis 20 ans plus rapidement que le logement légal en Guyane »173(*). À Saint-Laurent-du-Maroni, le bâti spontané représente 60 % de l'habitat174(*).

b) Une mise en oeuvre incomplète des outils et dispositifs prévus au niveau national

Mathieu Hoarau rappelle que « les données concernant ces bidonvilles ultramarins ne sont « pas systématiquement intégrées aux communications nationales sur le plan de résorption des bidonvilles sur le territoire hexagonal ».

Cette distinction opérée entre les DROM et l'Hexagone se retrouve également dans les textes réglementaires relatifs à ces questions. Ainsi, la circulaire du 26 août 2012 relative à l'anticipation et à l'accompagnement des opérations d'évacuation des campements illicites ne s'applique pas en outre-mer. Elle aurait cependant, selon les représentants locaux de l'État et des DEAL, des modalités d'action qui répondent pour partie à l'urgence de la situation mahoraise.

Il en est de même pour la circulaire du 25 janvier 2018, prévoyant les moyens de lutte contre les bidonvilles. L'opération pilote du talus Majicavo à Mayotte qui a permis le relogement de 120 personnes et la construction de 46 logements LLTSA, s'est ainsi inscrite dans la dynamique de cette circulaire, bien qu'elle ne soit pas applicable en outre-mer. Vos rapporteurs s'étonnent de cette distinction réglementaire, sachant l'urgence des réalités rencontrées dans les DROM, notamment à Mayotte, où la situation est quantitativement et qualitativement plus préoccupante que ce que l'on peut observer dans l'Hexagone.

Proposition n° 29 : Appliquer la circulaire du 25 janvier 2018 concernant les moyens de lutte contre la prolifération des bidonvilles dans les DROM.

Michel Pelenc, directeur général de la fédération SOLIHA, évoque « un problème de coordination » entre la DGOM et la DIHAL. Un renforcement de la coordination entre ces deux directions est essentiel pour porter efficacement les politiques de lutte contre l'habitat indigne et spontané175(*).

Proposition n° 30 : Renforcer la coordination entre les services de la DIHAL et ceux du ministère des outre-mer dans la lutte contre l'habitat indigne, notamment à Mayotte et en Guyane.

Pascal Fouque relève que les « réalités de terrain, comme l'indivision ou d'autres statuts complexes tels que l'occupation sans droit ni titre »176(*) sont insuffisamment prises en compte lors de la conception de ces dispositifs. L'adaptation des dispositifs réglementaires s'appliquant dans les DROM doit pouvoir se faire en amont de la déclinaison opérationnelle du texte, pour permettre une application tenant compte des réalités locales.

2. Une politique de LHI trop éclatée et des solutions innovantes insuffisamment développées
a) Améliorer la coordination des acteurs au niveau communal et intercommunal
(1) Le manque d'acteurs de terrain pour informer et accompagner les ménages

L'information et l'accompagnement des ménages sont essentiels pour leur permettre d'accéder aux aides et dispositifs auxquels ils ont droit.

Cependant, les opérateurs manquent dans les territoires pour accompagner les ménages à sortir de l'indignité, ce qui est pour Mathieu Hoarau « un préalable nécessaire pour avancer sur la nature des accompagnements à proposer »177(*). Trop peu d'acteurs de terrain sont présents auprès des ménages hors dispositif pour faire un diagnostic technique et financier sur la nature des travaux à mener.

Ainsi, la seule implantation outre-mer de la Fondation Abbé Pierre concerne la zone de l'océan Indien où elle agit à La Réunion et à Mayotte. Aucune agence n'est implantée dans la zone Atlantique où, pourtant, la Guyane aurait besoin des outils et moyens de cette institution. Au vu des besoins, il est nécessaire d'implanter une agence de la Fondation Abbé Pierre en Guyane.

Proposition n° 31 : Soutenir l'implantation d'une agence de la Fondation Abbé Pierre en Guyane.

De même, la Polynésie fait face au manque d'acteurs capables d'informer et d'accompagner les ménages pour la réhabilitation de leur logement. Près de 25 % de logements indignes se trouvent en zone urbaine (Mahina et Papara, Moorea) et « seuls 20 % des ménages peuvent décemment se loger dans l'agglomération de Papeete »178(*).

L'implantation d'une structure pouvant contribuer à accompagner les ménages polynésiens, telle SOLIHA, est ainsi souhaitable pour répondre aux défis du logement en Polynésie française.

(2) Le besoin d'une coordination des acteurs de la LHI

Figure 1 : Principales lois contribuant à l'amélioration des conditions de logement en outre-mer

Source : Rapport Fondation Abbé Pierre, 2021

Dans les DROM, les Pôles de lutte contre l'habitat indigne (PDLHI) coordonnent l'action des acteurs de la LHI et soutiennent la mise en place du Plan intercommunal de lutte contre l'habitat indigne (PILHI), qui constitue leur déclinaison opérationnelle. Ces pôles permettent de  mettre en place des diagnostics partagés entre les acteurs de la LHI pour mieux coordonner et renforcer la résolution des situations d'habitat indigne.

Cependant, la déclinaison des PDLHI et PILHI reste très inégale dans les DROM, par défaut de pilotage et d'animation. Instituées en 2011 en Martinique, en Guadeloupe, en Guyane et à La Réunion, un PDLHI a été instauré à Mayotte en mai 2021.179(*)

Juliette Guirado directrice de l'Agence d'urbanisme et de développement de la Guyane (AUDeG) déplore que le PDLHI guyanais n'existe « que sur le papier »,180(*) en étant formellement constitué mais sans se réunir. L'AUDeG signale, s'agissant de la Communauté d'Agglomération du Centre Littoral (CALC) de Guyane, que « le nombre et le budget d'étude réservé à l'élaboration du PILHI ne permet pas la réalisation d'un diagnostic précis sur l'ensemble de ces secteurs ».

La Cour des comptes indique que « si les PDLHI antillais fonctionnent, celui de La Réunion présente le pôle le plus élaboré dans sa composition, ses missions et son fonctionnement »181(*).

Par ailleurs, La Réunion a mis en place depuis quatre ans une commission de coordination de la lutte contre l'habitat indigne, regroupant les services de l'État, les intercommunalités disposant d'un PILHI pour conforter sa politique de LHI. La régularité des réunions de cette instance est saluée par Pascal Fouque qui considère que « le suivi des arrêtés pris par le préfet est satisfaisant car nous sommes tous autour de la table une fois par mois »182(*). Auparavant, les acteurs de la LHI faisaient face « à une difficulté à travailler ensemble car les participants provenaient d'organismes différents et ne se côtoyaient pas »3.

La mise en oeuvre d'une telle commission de coordination de la LHI, assurant le suivi régulier des arrêtés établis et contribuant à la mutualisation des informations entre acteurs, est à encourager dans l'ensemble des départements d'outre-mer.

Proposition n° 32 : Amplifier la coordination des acteurs de la LHI en instituant dans chaque DROM une commission de coordination des acteurs de la lutte contre l'habitat indigne, à l'exemple de celle installée à La Réunion.

L'arrêt de l'allocation logement accession a, selon Pascal Fouque, « été fatal » aux opérations de RHI, en mettant « en difficulté les équipes sur le terrain, qui faisaient déjà face à un défaut d'adhésion des populations »3, provoquant le maintien de familles dans des situations d'insalubrité.

Mathieu Hoarau considère que « le modèle existant de la RHI visant à résorber les poches "de type bidonville" doit être dépassé pour conduire à la résorption de l'habitat indigne sur des zones plus petites qu'avant - de 4 ou 5 habitations ». Par ailleurs, « les critères liés à l'amélioration de l'habitat sont à revoir. Les critères de niveau de ressources, fixés par l'État, le département ou la région, restent trop limitatifs et empêchent des ménages hors dispositif mais en situation de logement indigne d'en sortir » 3.

L'ARMOS de La Réunion signale également que la plupart des collectivités risquent de se trouver en difficulté « si les programmes des opérations RHI ne sont pas réalisés conformément aux bilans prévisionnels validés, tant sur le plan opérationnel que sur le plan financier... la subvention RHI de l'État est en tout état de cause adossée au nombre de sorties effectives d'insalubrité. Or les travaux de viabilisation sont dans beaucoup de cas déjà réalisés et payés et les recettes escomptées pour équilibrer les bilans feront défaut en cas de non-respect du programme de constructions ; le delta manquant étant à la charge de la collectivité » 183(*).

On observe une diminution des crédits alloués à la RHI entre 2010 et 2018, passant de 30 millions d'euros en AE exécutées en 2010 à 17 millions d'euros en 2018. Selon la Cour des comptes, cette baisse « illustre la situation de vieillissement des opérations et leur faible renouvellement. Elle illustre également le fait, que depuis 2014, les services de l'État ont concentré beaucoup de temps sur l'audit des nombreuses situations bloquées. Les nouvelles opérations tirent les enseignements de ces audits et si les opérations sont moins nombreuses, elles sont peut-être mieux ciblées 184(*)».

b) Face à la multiplication des opérations de démolition, trouver des solutions pérennes de relogement
(1) Malgré l'ouverture d'indemnisations, des difficultés pour assurer le relogement des populations

L'ampleur de l'habitat indigne à Mayotte et en Guyane a conduit le législateur à introduire dans l'article 197 de la loi ELAN de 2018 des dispositifs spécifiques de lutte contre l'habitat informel. Les préfets de ces territoires se voient conférer des pouvoirs élargis, leur permettant d'engager des procédures administratives dans le but d'obtenir des destructions d'habitats informels. Ces « opérations loi Elan » ont débuté en octobre 2020 à Mayotte et ont conduit en mars 2021 à la destruction de 230 cases en trois jours.185(*)

À La Réunion, « 35 RHI sont en cours dont 25 ont plus de 10 ans »186(*) . La majorité de ces opérations se trouvent sur le territoire de la communauté d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest (TCO). En Martinique, la DEAL indique que 11 RHI sont en cours.

La loi Letchimy de 2011 prévoit des dispositions de relogement et d'indemnisation des ménages après les opérations de démolition.

En Guyane, l'EPFAG signale ainsi que quatre familles ont été indemnisées dans le cadre de relocalisations d'occupants sans titre de la zone OIN 22 à Saint-Laurent-du-Maroni par l'APIJ et relogées par l'Établissement dans le cadre d'un partenariat.187(*)

Le relogement des populations reste cependant très difficile. Tant en Guyane qu'à Mayotte, il importe de traiter la situation des personnes aux droits de séjour incertain, irrégulier ou sans droit ni titre, provenant notamment des îles voisines des Comores, pour Mayotte, ou de la République d'Haïti pour la Guyane. Devant cette réalité, pour Kamel Senni, « Détruire un bidonville avec un bulldozer ne peut pas régler les difficultés des habitants »188(*). 

Sophie Charles, maire de Saint-Laurent-du-Maroni, rejoint ce constat : « Selon les recensements, on dénombre dans ces quartiers 2 500, 3 000, parfois 4 000 habitants. Déplacer un nombre aussi élevé de personnes n'est pas raisonnable. Lorsqu'un programme reloge 100 personnes qui habitaient dans un squat, dès le lendemain, les places libérées sont reprises par les immigrés illégaux présents sur le territoire (...) La Guyane connaît une forte immigration d'Haïtiens, qui entrent sur le territoire via le Suriname. En quelques semaines, 600 ressortissants haïtiens sont ainsi arrivés à Saint-Laurent-du-Maroni. (...) S'il existait ce genre d'afflux permanent d'immigrés dans une ville quelconque de l'Hexagone, cela ferait la une de tous les journaux télévisés ! »189(*).

Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques du Sénat, est à l'initiative avec Bruno Gilles et Dominique Estrosi Sassone d'une proposition de loi sur l'habitat insalubre ou dangereux190(*). Ayant visité en Martinique des programmes exemplaires de réhabilitation, elle rappelle qu'une difficulté importante « tient à ce que certains habitants vivent dans ces quartiers depuis si longtemps qu'ils y sont attachés et que les déplacer, même pour intégrer un habitat digne, est très compliqué »191(*).

(2) La nécessité d'une information en amont des populations pour identifier le relogement adéquat

À Mayotte, territoire qui fait selon Mathieu Hoarau « face à une iniquité d'application du droit192(*) », certains droits ne sont pas appliqués. Le droit au logement opposable (DALO) n'est pas en vigueur en raison de la « quasi-absence » de logements sociaux. De plus, « certains droits sociaux sont minorés ou ne sont pas effectifs193(*) » tels l'alignement du revenu de solidarité active (RSA) ou les allocations logements.

Dans l'ensemble des DROM, le non-recours au droit en matière d'habitat est important. À La Réunion, sur 1 000 recours au DALO réalisés en 2019, la moitié concerne des logements non décents ou impropres à l'habitation. La question de l'articulation entre le DALO et les dispositifs de lutte contre l'habitat indigne se pose pour Mathieu Hoarau, qui souligne également que « 50 % des signalements de logements non décents parmi les allocataires de la CAF concernent le parc social. D'une part, des logements sociaux nécessitent une réhabilitation et, d'autre part, des ménages du parc privé n'ont pas recours au dispositif de signalement par peur des représailles de la part des propriétaires. Il faut donc aller vers ces ménages pour qu'ils puissent faire valoir leurs droits, quel que soit le statut d'occupation »194(*).

Il paraît nécessaire de disposer d'un vivier de logements disponibles pour le relogement des ménages concernés. Les communes se retrouvent parfois dans l'obligation de louer des logements pour répondre à cette problématique. Par ailleurs, l'information et la concertation des personnes le plus tôt possible, est un préalable pour identifier leurs besoins afin de faciliter leur transition du bidonville à un logement décent. Enfin, il y a une absolue nécessité d'anticiper une offre de relogements adaptée pour les populations concernées au risque de déplacer les bidonvilles.

La ville de Koungou considère qu'il est nécessaire d'avoir un réseau d'experts local pour faire connaître et respecter les droits et devoirs des propriétaires et locataires notamment au niveau des aides accessibles pour l'achèvement des logements. La mise en place d'une ADIL sur le territoire Mahorais pourrait répondre à ce besoin195(*).

Proposition n° 33 : Implanter rapidement une ADIL à Mayotte.

Par ailleurs, il est constaté que l'accompagnement social des ménages, tant en amont, au moment du relogement, qu'après sa réalisation, doit tenir une place importante dans la stratégie de sortie de l'habitat indigne. Ces premières opérations se doivent d'être « exemplaires » et de tenir pleinement compte des attentes des populations concernées. La délégation d'Action Logement à Mayotte souligne à cet effet qu'il « faut veiller à bien définir le produit "relogement" en tenant compte des profils et des besoins des ménages actuels (mise à l'abri, accession sociale, locatif) »196(*). Les solutions développées doivent s'inscrire dans une vision à moyen terme.

Or, en principe, l'outil des MOUS (Maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale) doit permettre d'accompagner les populations pour les aider à trouver des solutions de relogement. Leur déploiement n'est cependant pas satisfaisant en outre-mer.

Proposition n° 34 : Recourir de façon systématique à une Maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS) et augmenter leur financement pour faciliter les solutions de relogement et associer les populations concernées aux opérations de RHI.

La DGOM et la DHUP travaillent à la mise en place d'un nouveau « produit », le logement à loyer très social adapté (LLTSA), pensé pour accueillir les ménages qui n'ont pas les ressources suffisantes pour accéder au logement social classique. Ce nouveau produit doit permettre d'offrir des solutions aux ménages les plus modestes contraints de résider dans des bidonvilles en réduisant les coûts de construction permettant ainsi d'obtenir des loyers très modérés197(*). Selon Isabelle Richard de la DGOM, ce produit visera « à participer à la résorption des bidonvilles avec des logements très sociaux adaptés et des loyers de sortie très bas »198(*).

Des premières expérimentations de LLTSA, financées sur les crédits RHI de la LBU, ont eu lieu à Mayotte dans le bidonville du talus Majicavo à Koungou.

Ce projet pilote de résorption du talus Majicavo, mené avec la Fondation Abbé Pierre, a démontré la possibilité de construire des logements à coûts modérés (50 000 euros par logement hors aménagement), rapidement (du fait de l'industrialisation du processus de construction) tout en valorisant des matériaux locaux comme la brique de terre compressée (BTC)199(*).

Les procédés architecturaux ont été adaptés et repensés pour Mayotte en permettant une résistance aux cyclones et aux séismes par une structure en ossature métallique. Le LLTSA prévoit en outre d'introduire des caractéristiques minimales simples pour garantir le confort thermique de la construction et une bonne ventilation. Ces logements pourront également déroger aux règles acoustiques et à l'obligation d'ascenseur dès le deuxième étage (R+2)200(*).

Kamel Senni considère que cette expérimentation, fondée sur un principe d'auto-finition encadrée « montre qu'avec des méthodes, des équipes formées et un soutien financier, on obtient des résultats. Pour un changement d'échelle, un soutien bien plus important sera nécessaire » 201(*).

Proposition n° 35 : Généraliser l'usage du produit Logement locatif très social adapté (LLTSA), notamment à Mayotte et en Guyane.

c) Promouvoir l'autoconstruction et l'autoréhabilitation encadrées et développer des solutions innovantes
(1) Les limites des Opérations groupées d'amélioration légère de l'habitat (OGRAL)

La loi Letchimy de 2014 a introduit en outre-mer deux nouveaux dispositifs de lutte contre l'habitat indigne : les résorptions de l'habitat spontané (RHS) qui recouvrent un périmètre plus restreint que les RHI et les opérations groupées d'améliorations de l'habitat (OGRAL). Les opérations OGRAL permettent de réaliser des travaux chez les habitants « sans droit ni titre », afin qu'ils disposent de conditions de logement et de vie dignes, en apportant des garanties minimales de sécurité et de confort.

Les OGRAL sont, en théorie, de « petites » opérations préalables à de grosses opérations d'aménagement à l'échelle d'un quartier tels les RHI ou les RHS qui ont, de par leurs coûts, leur importance et le portage politique qu'elles supposent, de longs délais de mise en oeuvre. Or, pour l'Association nationale des compagnons bâtisseurs (ANCB), « ce n'est pas le mode de fonctionnement actuel : les travaux s'arrêtent en général totalement quand l'OGRAL se termine »202(*). L'OGRAL ne peut à elle seule solutionner durablement les problèmes d'indivision qui demeurent après les travaux, d'autant plus que les travaux « légers » d'amélioration de l'habitat réalisés ne garantissent pas une sortie pérenne de l'indignité.

Proposition n° 36 : Encourager la réalisation d'opérations de résorption de l'habitat spontané (RHS) en sortie d'OGRAL pour sortir durablement les ménages concernés de l'indignité.

Financement d'une OGRAL

Concernant le financement des opérations OGRAL, trois enveloppes de financement sont ouvertes aux maîtres d'ouvrage, à savoir :

- l'étude préalable subventionnable par l'État sur la base de 10 000 euros au maximum pour une quinzaine de logements, au taux maximum de 80 % ;

- la MOUS subventionnable par l'État sur la base de 1 000 euros au maximum par logement au taux maximum de 80 % ;

- l'acquisition de matériaux dans le cadre de projets d'Auto-Réhabilitation Accompagnée (ARA) subventionnable par l'État sur la base de 80 % d'un montant maximum de 5 000 euros par logement.

À ces trois financements, peuvent être adjoints aux occupants :

- une subvention de l'État pouvant s'élever à 80 % d'un montant maximum de travaux subventionnables de 10 000 euros HT par logement (un bonus limité à 4 000 euros HT peut être apporté en cas de présence d'amiante) ;

- l'acquisition de matériaux subventionnables par l'État sur la base de 80 % d'un montant maximum de 5 000 euros par logement. Par expérience, nous pouvons affirmer que ces montants sont insuffisants, ne serait-ce que pour remettre un logement aux normes actuelles de décence.

À La Réunion, qui est le territoire le plus avancé en termes d'expérience de mise en oeuvre de projets OGRAL, un chantier d'ARA coûte en moyenne 30 000 euros, soit 12 000 euros de matériaux et 18 000 euros d'accompagnement. De plus, l'accompagnement social et technique pour mettre en place de l'ARA est assez intense et quasi quotidien parce que le public accompagné souffre d'un cumul significatif de problématiques. Le forfait MOUS à 1 000 euros par ménage ne peut en aucun cas y suffire.

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs.

Le dispositif OGRAL a été expérimenté pour la première fois à La Réunion par les Compagnons Bâtisseurs dès 2015, puis en 2019 en Guyane et le sera prochainement aux Antilles. Ces projets ont permis de rénover cumulativement presque une centaine de logements, que ce soit les toitures et charpentes (notamment en Guyane), les sanitaires, la pose d'isolation, la réfection des murs et des sols, le réaménagement des pièces pour adapter le logement à la composition familiale, l'évacuation des eaux usées ou la pose de chauffe-eaux solaires.

Pour l'Association nationale des Compagnons Bâtisseurs, « ce dispositif semble bien adapté aux problématiques sociales et de logement que rencontrent ces habitants, mais les financements nous semblent insuffisants »203(*).

Par ailleurs, la forme retenue jusqu'ici pour mettre en oeuvre les OGRAL, en Auto-Réhabilitation Accompagnée (ARA) ne semble pas adaptée à l'ensemble des ménages, notamment les plus âgés, puisque selon Pascal Fouque, il s'agit « avant tout d'un outil de réinsertion de personnes en difficulté, en redonnant de la dignité à leur habitat »204(*).

La DGTM de Guyane et les acteurs partenaires ont accepté de considérer l'apport des habitants dans les montages financiers des dossiers de demande d'aide à l'amélioration de l'habitat, en le valorisant au SMIC horaire. Cet apport est particulièrement nécessaire pour des ménages impécunieux, qui n'ont pas de statut d'occupation reconnu et ne peuvent donc avoir accès au crédit. Les Compagnons Bâtisseurs soulignent que l'inscription « au devis du projet, au même titre que la main d'oeuvre d'une entreprise artisanale, de ce temps et de cette énergie engagés permettent également d'augmenter l'assiette de calcul et d'obtenir ainsi une subvention plus importante au bénéfice du ménage concerné »205(*).

(2) Les opérations d'autoconstruction et d'autoréhabilitation encadrées encore trop peu utilisées

Aux Antilles, les pratiques d'autoconstruction (ACE) et autoréhabilitation encadrées (ARE) restent encore trop peu développées, puisque « les démarches visant à faire évoluer les modes constructifs sont localement peu déployées pour des questions de coût de construction mais aussi en raison d'un réseau des professionnels de la construction mal constitué et peu propice aux évolutions techniques »206(*).

Les techniques d'autoconstruction (ACE) et d'autoréhabilitation encadrées (ARE) sont encouragées par les Compagnons Bâtisseurs qui y ont vu une efficacité prononcée à Saint-Martin, post-Irma : « Nous avons réalisé environ 140 toitures et charpentes à Saint-Martin à la suite du cyclone Irma, selon les normes antisismiques et anticycloniques en vigueur. Il n'y a pas eu plus de problèmes que s'ils avaient été réalisés directement par un artisan »207(*). Ces dispositifs présentent l'avantage de réduire les coûts de construction. Les principaux inconvénients relevés en audition tiennent au refus des assureurs de garantir ces travaux alors que les constructeurs sont accompagnés par des professionnels du bâtiment.

Jean-Max Léonard, président de l'ILOM, signale que « l'autoconstruction fait face à une raréfaction des acteurs de l'assurance sur nos territoires. Nous n'arrivons pas à obtenir de garanties décennales sur de telles opérations »208(*). Cette situation assurantielle précaire engendre, selon les Compagnons Bâtisseurs, « un niveau de risque incohérent avec la volonté de l'État d'intervenir chez ces habitants et fait peser sur les structures associatives un niveau de responsabilité qu'elles ne peuvent assumer sur la durée ». Il apparaît ainsi nécessaire de garantir le soutien des assurances pour encourager le développement des opérations d'autoconstruction encadrée (ACE) et d'autoréalisation encadrée (ARE) en outre-mer. De plus, les aides de l'ANAH prévues en matière d'autoréhabilitation encadrée (ARE) ne sont pas mobilisables en outre-mer puisqu'elles s'adressent principalement à des propriétaires occupants.

Proposition n° 37 : Afin d'assurer leur développement, permettre le soutien des assurances sur les opérations d'autoconstruction et d'autoréhabilitation encadrées.

(3) L'expérimentation du permis de louer

Le permis de louer est un dispositif prévu par la loi n° 2014-355 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) qui « pourrait être utile pour prévenir des situations d'habitat indigne et lutter contre les marchands de sommeil »209(*). Cette mesure, instaurée depuis 2016, permet aux collectivités (EPCI ou commune) de délimiter des zones soumises à déclaration ou autorisation préalable de mise en location (hors logements sociaux et logements conventionnés) si le territoire comporte une part importante d'habitat dégradé.

Seule la ville de Saint-André (La Réunion) a souhaité expérimenter le dispositif en outre-mer, entre avril 2019 et juin 2020, sur un périmètre restreint au secteur du centre-ville concerné par le NPNRU et le programme Action Coeur de ville (ACV). La ville est actuellement en phase d'évaluation pour savoir si le dispositif doit être reconduit ou non.

Pascal Fouque considère que la mise en place d'un tel dispositif ne peut « se faire de façon aussi restreinte », appelant à ce que ce permis s'applique sur l'ensemble d'un territoire ou d'un département pour être efficace. Pour la Fondation Abbé Pierre, au-delà de la question du périmètre, le dispositif a été peu probant en raison tant d'un manque de moyens humains déployés, de la capacité à faire connaître cet outil aux propriétaires sur le terrain que de l'application de sanctions prévues le cas échéant.

Proposition n° 38 : Étendre l'expérience du « permis de louer » à l'échelle d'un territoire pour en mesurer davantage l'efficacité.


* 156 À l'exception de Saint-Barthélemy, où ce phénomène est marginal

* 157 PAP Outre-mer PLF pour 2021.

* 158 « Environ 15 000 personnes sont concernées par les bidonvilles dans l'Hexagone. (...) À Mayotte, au nord de Mamoudzou, se trouve un bidonville de 15 000 personnes » Kamel Senni, Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 159 Audition Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 160 Rapport Fondation Abbé Pierre, 2021.

* 161 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 162 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 163 Ibid.

* 164 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 165 Ibid.

* 166 Loi Besson, 1990.

* 167 Rapport Fondation Abbé Pierre, 2021.

* 168 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 169 Ibid.

* 170 16 090 personnes sont recensées dans l'ensemble des 497 bidonvilles (DIHAL, recensement population bidonvilles, 2019).

* 171 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 172 Ibid.

* 173 Table ronde Guyane, 6 mai 2021.

* 174 Ibid.

* 175 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 176 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 177 Ibid.

* 178 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 179https://lejournaldemayotte.yt/2021/05/28/creation-du-pole-departemental-de-lutte-contre-lhabitat-indigne-par-lars-la-prefecture-et-le-parquet/

* 180 Table ronde Guyane, 6 mai 2021.

* 181 Audition Cour des comptes, 4 février 2021.

* 182 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 183 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 184 Audition Cour des comptes, 4 février 2021.

* 185 Mayotte Hebdo, Loi Élan : la plus grosse opération de destructions de bangas entamée à Koungou, 9 mars 2021.

* 186 Rapport Fondation Abbé Pierre, 2021.

* 187 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 188 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 189 Table ronde Guyane, 6 mai 2021.

* 190 Proposition de loi visant à améliorer la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux, adopté par le Sénat le 11 juin 2019.

* 191 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 192 Ibid.

* 193 Ibid.

* 194 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 195 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 196 Ibid.

* 197 Le talus Majicavo, retour d'expérience de la résorption d'un bidonville, Ville de Koungou.

* 198 Audition DGOM/DHUP, 21 janvier 2021.

* 199 Ibid.

* 200 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 201 Audition DGOM/DHUP, 21 janvier 2021.

* 202 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 203 Table ronde Habitat indigne, Caroline Lleu-Etheve, 8 avril 2021.

* 204 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 205 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 206 Ibid.

* 207 Table ronde Habitat indigne, Caroline Lleu Etheve, 8 avril 2021.

* 208 Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.

* 209Table ronde Habitat indigne, 8 avril 2021.