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La politique du logement dans les outre-mer - Rapport

1 juillet 2021 : La politique du logement dans les outre-mer - Rapport ( rapport d'information )

B. LANCER ENFIN LE CHANTIER DE L'ADAPTATION DES NORMES

La délégation sénatoriale aux outre-mer avait mené en 2017 une étude sur l'adaptation des normes du BTP aux réalités ultramarines137(*), qui concluait notamment à la nécessité de promouvoir une meilleure mutualisation des solutions entre les outre-mer et à mieux faire rayonner les savoir-faire ultramarins.

Facteur de renchérissements des coûts, l'inadaptation du système normatif de construction est encore une réalité, malgré les progrès enregistrés. Il importe de lancer enfin le chantier de l'adaptation des normes.

1. L'inadaptation normative, facteur de la hausse des coûts
a) Une centralisation de la production des normes et une inadaptation aux réalités ultramarines

L'inadaptation normative en matière de construction a été une nouvelle fois pointée par de nombreux acteurs au cours des auditions. Les constats faits en 2017 par la Délégation restent encore d'actualité.

Tout d'abord, la production des normes est toujours trop centralisée.

Marc Joly, architecte, membre du conseil régional de l'Ordre des architectes de La Réunion-Mayotte met en avant le « blocage résultant de la technostructure régalienne composée de l'AFNOR, du CSTB, des concessionnaires, des municipalités et des architectes conseils de la DEAL ». 138(*)

Les normes en vigueur restent encore trop peu adaptées aux réalités ultramarines.

Le CEREMA note ainsi, que depuis le rapport de la Délégation, « la situation ne s'est pas vraiment améliorée depuis car les spécificités ultramarines ne sont pas suffisamment prises en compte » même si le « ministère des outre-mer a une volonté d'adaptation des normes de construction »139(*).

Gérard Terrien, président de la 5ème chambre de la Cour des comptes, fait ainsi observer que « les références de pentes de toit sont également souvent inadaptées au regard des importants débits d'eau à évacuer lors des pluies tropicales. Tout cela impose des changements de normes et de règle »140(*).

De même, Stéphane Brossard note que « le climat tropical de La Réunion, caractérisé par une pluviométrie très importante ne se reflète pas dans le DTU »141(*). Pour Jack Sainsily, directeur de la CAUE de Guadeloupe, « il est inacceptable que la réalité géographique de notre territoire ne soit pas prise en compte et que lui soient imposés des normes et des matériaux dont le bon sens devrait plutôt conduire à l'interdiction sur notre territoire ». Il constate « l'apparition de logements respectant parfaitement les normes européennes mais totalement inadaptés aux configurations des Antilles »142(*).

Cette inadaptation normative conduit à un renchérissement des prix. Pour l'ARMOS océan Indien, les coûts de construction sur l'île ont triplé en 25 ans, principalement du fait des modifications réglementaires et normatives.

L'Autorité de la concurrence, dans un avis de 2018, rappelait que les prix des matériaux de construction étaient plus élevés de 39 % à La Réunion et de 35 % à Mayotte par rapport à l'Hexagone. Parmi les raisons identifiées pour expliquer ces différences de prix, l'Autorité de la concurrence mentionnait aussi cette inadaptation des normes, en avançant également l'importance des coûts de transport, les difficultés de stockage, et le caractère souvent oligopolistique des acteurs de l'approvisionnement et de la distribution.

b) Malgré les initiatives lancées après le rapport de la délégation de 2017, un chantier restant à concrétiser

La DGOM a assuré devant la délégation que les 35 recommandations du rapport de 2017 font l'objet d'un suivi régulier de la DGOM et la DHUP : 7 sont finalisées, 18 engagées, 8 non engagées, et seulement 2 ont été écartées143(*).

(1) Des commissions locales de normalisation déployées seulement à La Réunion et en Martinique

La délégation avait appelé à la création de commissions techniques locales dans les DROM, chargées de l'adaptation des normes.

Depuis la publication du rapport d'information, une commission locale de normalisation a été mise en place à La Réunion, dont le but est d'inciter les professionnels locaux à s'impliquer dans les travaux de normalisation et de permettre de relayer au niveau national les besoins d'adaptation normative. La DHUP indique que cette commission a travaillé à l'adaptation des documents techniques unifiés (DTU)144(*) relatifs aux couvertures métalliques et aux blocs américains.

Par ailleurs des cellules économiques régionales de la construction (CERC) ont été créées en 2019 en Martinique et en 2020 en Guadeloupe. Ces cellules ont pour vocation à être des lieux de concertation permettant de fédérer les professionnels du BTP et les pouvoirs publics autour de problématiques liées à la construction et notamment les sujets relatifs à l'adaptation des règles de l'art. La DEAL de Martinique indique que la CERC porte trois objectifs en matière d'innovation et d'expérimentation : « la rédaction de référentiels de construction spécifique aux Antilles ; la rédaction d'un guide de conception et construction para cyclonique ; et la mise place d'un guide d'entretien des bâtiments en zone tropicale »145(*). Du fait de la crise sanitaire, la rédaction de ces guides n'a cependant pas pu aboutir. La CERC prévoit la création de groupes de travail ainsi qu'une commission de normalisation locale au 1er semestre 2021.

Le BNTEC regrette de ne pas avoir d'interlocuteur désigné en Guadeloupe alors que la situation est « très différente de celle de la Martinique avec un solide tissu d'acteurs du BTP »146(*) .

Le PLOM 2, dans sa mesure 3.3.4 s'engage à ce que les DEAL s'impliquent pour susciter la création de commissions locales de normalisation. Les déclinaisons territoriales du PLOM 2 de la Guyane et de Mayotte ne donnent pas de calendrier quant au déploiement de ces commissions locales de normalisation.

Proposition n° 26 : Déployer dans chaque DROM des commissions locales de normalisation.

(2) Un travail encore à poursuivre avec la Commission européenne sur la dérogation au marquage CE

L'étude de la délégation avait également insisté sur la nécessité de pouvoir déroger au marquage CE (« conformité européenne ») pour certains produits et sous certaines conditions.

L'obligation de ce marquage limite l'importation de produits de l'environnement régional. Stéphane Brossard, président de la commission technique de la Fédération réunionnaise du BTP, en donne l'illustration avec un brasseur d'air : « Alors que c'est un des meilleurs du monde, la Guadeloupe ou la Martinique ne peuvent pas importer le brasseur d'air fabriqué en Floride, car il n'est pas marqué CE »147(*). Marc Joly, architecte au conseil régional de l'Ordre des architectes de La Réunion-Mayotte fait observer que « la normalisation CE sur la sécurité et sur les portes de garage a entrainé la destruction d'une partie de l'artisanat local de Mayotte »148(*).

Philippe Estinguoy, directeur général de l'Agence Qualité construction, estime que « la question du marquage CE en outre-mer doit être traitée politiquement, dans l'intérêt de l'ensemble des outre-mer avec une recherche d'équivalence géographique »149(*).

La DGOM et la DHUP ont indiqué aux rapporteurs qu'un groupe de travail réunissant ces deux administrations ainsi que la DGCCRF et la DGDDI étudie des propositions à soumettre à la Commission européenne s'agissant du marquage CE. Il est envisagé une dérogation au marquage CE pour les régions ultrapériphériques françaises (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion, Mayotte, Saint-Martin) et l'introduction de marquages locaux (Marquage RUP Antilles, Marquage RUP Océan Indien, Marquage RUP Guyane) dont « les tests de performance sous-jacents viseraient uniquement les spécificités relatives aux contextes ultramarins ».

Les fabricants de matériaux des RUP devront ainsi faire tester la qualité d'usage et la sécurité d'emploi de leur produit pour bénéficier de la délivrance d'un « marquage RUP » par une commission locale, ce qui leur permettra de s'affranchir du marquage CE.

À ce jour, la DHUP a conduit une consultation et une réunion d'échange avec les professionnels ultramarins sur ce dossier.

Proposition n° 27 : Poursuivre les négociations avec la Commission européenne pour autoriser la dérogation au marquage CE et mettre en place un « marquage RUP ».

(3) Développer des tableaux d'équivalence

Par ailleurs, la DHUP indique que des tableaux d'équivalence de normes entre les normes européennes et étrangères seront progressivement établis de manière à déroger au marquage CE. La dérogation sera également validée par la commission locale qui délivrera le « marquage RUP ».

Une mission a été confiée au CSTB par la DHUP afin d'établir sur une gamme de produits de base (ciment, plaques de plâtre, charpentes métalliques, en bois, etc.) pour une série de pays fournisseurs de l'environnement régional des tableaux d'équivalence entre matériaux européens et régionaux en matière de performance technique et de sécurité d'emploi. Les familles de matériaux et provenances retenues sont globalement celles proposées dans le rapport.

Les premiers résultats de cette étude montrent que dans de nombreux cas, les équivalences ne seront pas totales. Le CSTB s'emploie donc dans chacune de ces situations, à établir un cadre de vérification supplémentaire.

Cet enjeu des tableaux d'équivalence ne se limite pas aux RUP françaises : un pays et territoire d'outre-mer (PTOM), Saint-Pierre-et-Miquelon est également concerné. Bernard Briand, président de la collectivité rappelle ainsi que qu'une difficulté majeure « réside dans le fait que nos matériaux proviennent principalement du Canada. Cet enjeu des normes est fort et nécessite l'intervention d'une autorité de normalisation. Un travail technique sur les équivalences et les correspondances des spécifications des produits et des matériaux, notamment le bois, doit avoir lieu »150(*).

Proposition n° 28 : Finaliser la mise en place de tableaux d'équivalences permettant de disposer d'une liste de pays et de produits pour lesquels est reconnue une équivalence avec les normes françaises et européennes.

2. Le référentiel de la construction en Nouvelle-Calédonie : une initiative modèle pour l'ensemble des outre-mer
a) Une démarche collective inédite par son ampleur et sa durée
(1) Trente mois d'échanges et une large concertation pour l'adoption du RCNC

Le niveau d'autonomie procuré par le statut de la Nouvelle-Calédonie a permis à son gouvernement de mettre en place des dispositifs normatifs et réglementaires adaptés aux spécificités de son territoire.

Jusqu'à sa réforme en 2020, le droit calédonien de la responsabilité des constructeurs relevait du code Napoléon de 1804. L'article 1792 du code civil est resté en vigueur en Nouvelle-Calédonie jusqu'au 1er juillet 2020, alors que dans l'Hexagone il a été modifié par la loi du 3 janvier 1967 puis abrogé et remplacé par la loi dite « Spinetta » sur les assurances de 1978.

Le référentiel de la construction, adopté selon une démarche inédite rassemblant l'ensemble des acteurs calédoniens du logement (artisans, architectes, bureaux d'études, assureurs, bailleurs sociaux, collectivités, consommateurs, etc.) est remarquable de par son ampleur et sa durée. Après trente mois de conception, la réforme adoptée en juillet 2020 est toujours en cours de déploiement, avec trois axes clé :

· un système d'assurances obligatoires permettant une meilleure sécurisation des professionnels et des consommateurs ;

· l'exigence de qualification pour les professionnels de la construction ;

· l'agrément des matériaux et procédés de construction, permettant la vérification de leur conformité à des exigences spécifiées, ce qui constitue une démarche innovante unique sur le territoire national.

Selon Vaimu'a Muliava, ministre en charge du logement dans le 16e gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, « nos parties prenantes ont su s'y adapter et même en être les ambassadeurs »151(*). La réforme comporte d'ailleurs un volet pédagogique et de communication, via des vidéos, visant à assurer la transparence auprès des usagers, des acteurs de la construction et des élus locaux.

Actuellement, deux des trois axes du RCNC sont pleinement entrés en vigueur : la mise en place d'assurances obligatoires et la qualification des professionnels de la construction. Le troisième pilier relatif à l'agrément des matériaux et procédés, relève, selon le ministre Vaimu'a Muliava, « d'une démarche extrêmement complexe »1, qui nécessite une phase transitoire de trois ans.

Pendant les six premiers mois du RCNC, « les entreprises se sont affolées, car les assureurs affichaient un doublement de leurs tarifs »1. La création d'un Comité technique d'expertise (CTE), dont le travail en commissions assure une autorégulation a, selon le ministre Vaimu'a Muliava, permis aux assureurs de ramener « l'augmentation à un niveau raisonnable de 2 %, après un travail minutieux sur chaque ligne du référentiel et un dialogue animé avec les constructeurs »1.

(2) Des synergies et des coopérations, notamment avec l'Agence Qualité Construction

En parallèle de la mise en oeuvre de la réforme du RCNC, le gouvernement calédonien mène, avec l'Université de Nouvelle-Calédonie, un travail de mise en place et d'accompagnement d'une filière d'auditeurs pour offrir des débouchés aux jeunes calédoniens.

Le gouvernement calédonien et l'Agence qualité construction (AQC) travaillent à travers le programme PACTE qui a permis de financer l'étude sur la vitesse du vent cyclonique menée avec Météo-France et le CSTB et l'expérimentation des tests en laboratoire en Nouvelle-Zélande suivant les normes du CSTB.

Par ailleurs, les services du gouvernement et l'AQC travaillent à la rédaction d'une convention visant à étendre cette agence en Nouvelle-Calédonie pour faire bénéficier le territoire de ses compétences et de son expertise.

(3) L'insertion dans le contexte régional

La Nouvelle-Calédonie cherche, à travers le troisième pilier du RCNC, à renforcer ses partenariats avec les États voisins (Australie, Nouvelle-Zélande, Fidji, Papouasie-Nouvelle-Guinée). Le gouvernement travaille à accréditer des laboratoires régionaux en provenance de ces pays, disposant d'un système normatif de culture anglo-saxonne, prêts à réaliser les essais prévus dans ses référentiels.

Le ministre Vaimu'a Muliava estime que « pour les essais dont le niveau d'équivalence est démontré, nos référentiels pourront être déclinés dans les deux systèmes normatifs »152(*), ce qui assurerait « l'interopérabilité » entre le système normatif français pratiqué sur l'archipel et ceux des pays voisins.

Des produits locaux, tels les bétons de terre, existent en Nouvelle-Calédonie et en Australie. Des fragments de ces bétons de terre calédoniens sont envoyés à des laboratoires en Nouvelle-Zélande qui effectuent des tests suivant les normes françaises du CSTB. Pour le ministre Vaimu'a Muliava, « c'est de cette manière que nous espérons élaborer une plateforme de discussion avec les techniciens et les ingénieurs de la région » avec l'ambition de pouvoir ensuite « bâtir toute une filière »1.

b) La mise en place d'un référentiel de normalisation pour les matériaux et procédés de construction
(1) Un système d'assurances obligatoires

Dans le cadre de la réforme de l'assurance construction liée au nouveau système RCNC, deux assurances sont devenues obligatoires à compter du 1er juillet 2020 : l'assurance dommage-ouvrage (DO) et l'assurance responsabilité civile décennale (RCD).

Souscrite par un maître d'ouvrage, l'assurance dommage-ouvrage garantit le paiement de la réparation des dommages matériels affectant l'ouvrage ainsi couvert. Son périmètre est « différent du système national »1 et concerne les travaux de construction et de rénovation.

L'assurance responsabilité civile décennale protège les constructeurs exécutant les travaux, en garantissant le paiement de la réparation des dommages à l'ouvrage lorsque la responsabilité de l'entreprise est engagée.

Ce système assurantiel de la construction s'inspire de la loi Spinetta de 1978 qui dans l'Hexagone institue une présomption de responsabilité pesant sur tous les intervenants de l'acte de construire, « au plus grand bénéfice de l'usager »1.

(2) Une exigence de qualification pour les professionnels

L'obligation d'assurance dommage-ouvrage et d'assurance civile décennale (RCD) induit « une obligation de qualification des acteurs du bâtiment »153(*) pour pouvoir exercer les métiers du BTP.

La plupart des professionnels de la construction, y compris ceux exerçant en qualité de sous-traitant, sont concernés par cette obligation en devant justifier de leur qualification (diplôme ou expérience) auprès de leur assureur.1

La Commission technique de qualification (CTQ) examine les cas spécifiques de professionnels, notamment artisans, qui pourraient ne pas répondre aux critères édictés. Les professionnels se voyant refuser l'accès à un métier pour lequel ils ne sont pas considérés comme qualifiés ont la possibilité de bénéficier de formations proposées par différents acteurs, tels le Centre de formation de l'artisanat piloté par la Chambre des métiers et de l'artisanat ou l'Association de Formation du Bâtiment et des Travaux Publics (AFBTP) piloté par la Fédération calédonienne du BTP (FCBTP)1.

(3) Des matériaux de construction et des procédés agréés

Ce troisième pilier de la réforme de la construction calédonienne fait l'objet d'une phase transitoire de trois ans pendant laquelle le gouvernement et les acteurs calédoniens de la construction mènent « un travail de fond sur la rédaction du référentiel technique d'agrément qui contextualise les référentiels de certification 154(*)».

L'objectif de cette mesure est pour le ministre Vaimu'a Muliava de « proposer des essais qui correspondent à notre environnement géographique, nos risques climatiques »155(*) tout en ayant des tests robustes et vérifiés. Ces référentiels seront ainsi relus et soumis à la validation d'organismes reconnus tels le CSTB, le Centre de recherche de l'industrie du béton (CERIB) et le centre technique industriel Forêt cellulose bois-construction (FCBA).

L'extension de la démarche du référentiel de construction de la Nouvelle-Calédonie est pour le ministre Vaimu'a Muliava « applicable partout », dans l'ensemble des territoires ultramarins. Cette démarche « part de la technique sur les produits et il suffit qu'il y ait une université à proximité, des échanges entre nos sachants et ceux des écosystèmes existants dans chaque territoire ultramarin pour que ce travail soit effectué ». Cet échange permet de « tisser des liens entre nos territoires ultramarins, les territoires voisins de chaque océan et de créer une plateforme » de discussion commune.


* 137 Le BTP outre-mer au pied du mur normatif : faire d'un obstacle un atout, Rapport d'information de M. Eric Doligé, rapporteur coordonnateur, Mmes Karine Claireaux et Vivette Lopez, rapporteures.

* 138 Audition Habitat Innovant, 1er avril 2021.

* 139 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 140 Audition Cour des comptes, 4 février 2021.

* 141 Audition BNTEC, 11 mars 2021.

* 142 Table ronde Guadeloupe, 15 avril 2021.

* 143 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 144 Les DTU constituent un cahier des clauses techniques types applicables contractuellement à des marchés de travaux.

* 145 Ibid.

* 146 Réponse au questionnaire des rapporteurs.

* 147 Audition BNTEC, 11 mars 2021.

* 148 Table ronde La Réunion, 13 avril 2021.

* 149 Audition AQC, 25 mars 2021.

* 150 Table ronde Saint-Pierre-et-Miquelon, 15 avril 2021.

* 151 Audition de Vaimu'a Muliava, ministre calédonien, 1er juin 2021.

* 152 Audition de M. Vaimu'a Muliava, ministre calédonien, 1er juin 2021.

* 153 Revue juridique politique et économique de Nouvelle-Calédonie, n° 37.

* 154 Audition de Vaimu'a Muliava, ministre calédonien, 1er juin 2021.

* 155 Ibid.