Réserves des régimes de retraites

B. LES RÉSERVES DES RÉGIMES DE RETRAITE À FIN 2019, UNE GRANDE DIVERSITÉ

1. Des situations extrêmement variables entre régimes de base et régimes complémentaires

a) La majorité des régimes de base ne disposent pas de réserves

Une partie des régimes de retraite, exclusivement des régimes de base, ne disposent pas de réserves .

(1) La situation préoccupante de la branche vieillesse du régime général ne lui permet pas de constituer des réserves

Après dix années consécutives de déficits, jusqu'au record de 13 milliards de l'exercice 2010, la CNAV, caisse nationale du régime général de l'assurance vieillesse , était parvenue, pour la première fois depuis 2004, à atteindre l'équilibre en 2015.

Le redressement observable à partir de 2010 s'explique par les conséquences de la réforme des retraites opérée cette même année, et notamment de l'augmentation à 62 ans de l'âge légal d'ouverture des droits à la retraite et de l'âge du taux plein, puis par celles des augmentations des taux de cotisation actées lors des réformes de 2012 et de 2014.

La trajectoire ainsi poursuivie a permis au régime général de dégager un résultat positif au terme des exercices 2016 et 2017. Néanmoins, à partir de 2018, le résultat global de la CNAV est redevenu négatif en raison de l'arrivée des mesures d'âge et d'augmentation des taux de cotisation au terme de leur montée en charge. Le déficit atteignait ainsi 3 milliards d'euros en 2019.

Cette situation financière complexe est liée à la fois à l'évolution de la structure de la population résultant du vieillissement démographique, mais aussi aux versements du régime général aux autres régimes d'assurance vieillesse au titre du mécanisme de compensation démographique vieillesse, dont la CNAV est le premier contributeur en masse financière, pour un montant estimé à 3,155 milliards d'euros en 2020, du fait d'un meilleur ratio démographique que les autres régimes. Aussi la CNAV ne dispose-t-elle d'aucune réserve financière, mais présente, au contraire, des déficits cumulés.

La compensation généralisée

La loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 relative à la protection sociale commune à tous les Français et instituant une compensation entre régimes de base de sécurité sociale obligatoire a instauré un mécanisme de compensation qui « tend à remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques et des disparités de capacités productives entre les différents régimes », la compensation généralisée, dite « compensation démographique vieillesse » .

Les régimes concernés sont les régimes de base obligatoires dont l'effectif des actifs cotisants et des retraités âgés d'au moins 65 ans titulaires d'un droit propre est, au total, supérieur à 20 000 personnes au 1 ^er juillet de l'année considérée :

- pour les régimes de salariés : la CNAV, le régime des salariés agricoles
- géré par la MSA, le régime des fonctionnaires civils et militaires - géré par le SRE, la CNRACL, la CNIEG, la CRPCEN, le FSPOEIE, la CANSSM, l'Enim et les régimes spéciaux de la SNCF, de la RATP et de la Banque de France ;

- pour les régimes de non-salariés : le régime des exploitants agricoles
- géré par la MSA, la CNAVPL, la CNBF, la Cancava et l'Organic.

La loi du 24 décembre 1974 précise toutefois que « tant que les capacités contributives de l'ensemble des non-salariés ne pourront être définies dans les mêmes conditions que celles des salariés, la compensation entre l'ensemble des régimes de salariés et les régimes de non-salariés aura uniquement pour objet de remédier aux déséquilibres démographiques ».

Par conséquent, la compensation démographique se décline en deux « étages » :

- une compensation interne aux régimes de salariés , établie en fonction de la démographie et des capacités productives des populations affiliées aux régimes ;

- une compensation entre les régimes de salariés et les régimes de non-salariés , établie en fonction de la seule démographie.

À cet effet, un régime unique fictif est fondé sur la base d'une prestation de référence unique - la plus faible des prestations servies par les régimes participant à la compensation - et une cotisation moyenne unique ; le solde positif ou négatif qui résulte de l'application à chaque régime du taux de cotisation d'équilibre et de la cotisation moyenne unique constitue le montant du transfert.

Tandis que la cotisation moyenne unique utilisée pour le calcul de la compensation interne aux régimes de salariés résulte du taux de cotisation applicable à la masse salariale qui équilibre le régime fictif, celle de la compensation entre les régimes de salariés et les régimes de non-salariés est une cotisation moyenne d'équilibre par tête, afin de ne pas prendre en compte les écarts de masse salariale entre les régimes, mais uniquement les déséquilibres démographiques.

Solde de la branche vieillesse du régime général

en milliards d'euros

Source : Caisse nationale d'assurance vieillesse

(2) Les régimes agricoles ont renoué avec les résultats positifs, mais l'adossement du régime des salariés au régime général empêche la constitution de réserves

La branche vieillesse de la MSA, régime de protection sociale des non-salariés agricoles (NSA) et des salariés agricoles (SA), ne dispose pas non plus de réserves.

En effet, depuis 1963, un transfert est opéré entre la branche vieillesse du régime général et celle du régime des SA afin d'équilibrer le solde global de cette dernière, que le résultat de l'exercice soit positif ou négatif. Le régime des SA étant excédentaire depuis 2013, ses excédents sont transférés annuellement à la CNAV. Le versement s'est donc élevé à 412,5 millions d'euros en 2019. La situation du régime se stabilise, avec, en 2019, une croissance des dépenses identique à celle des recettes (+ 2,6 %).

Résultats des régimes d'assurance vieillesse de la MSA entre 2010 et 2019

en millions d'euros

Année	Régime des SA (hors contribution d'équilibre au régime général)	Régime des NSA	Régime complémentaire
2010	- 303,3	- 1 283,4	13,6
2011	3,9	- 1 178,3	25,9
2012	- 58,7	- 982,4	39,7
2013	221,5	- 608,9	74,8
2014	371,3	- 226,3	- 2,3
2015	588,7	- 305,8	- 100,7
2016	695,4	- 264,5	- 161,6
2017	324,6	- 188,7	- 28,8
2018	367,2	5,6	38,1
2019	412,5	147,6	70,5

Source : Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

À l'inverse, le régime des NSA ne s'inscrit pas dans ce mécanisme. Après des années de déficit, ce régime est redevenu excédentaire en 2018 en raison d'un recul des dépenses (- 2,5 % en 2019) supérieur à celui des recettes (- 0,7 %), présentant un résultat positif de 147,6 millions d'euros en 2019.

Par ailleurs, la MSA est le premier bénéficiaire de la compensation démographique vieillesse. Celle-ci a perçu 5,5 milliards d'euros à ce titre en 2018, dont 3 milliards en faveur du régime des NSA - 16,8 % de ses recettes - et 2,5 milliards pour celui des SA - 17,7% de ses recettes.

(3) Le régime de la fonction publique de l'État, équilibré par l'État, n'est pas conçu de façon à pouvoir constituer des réserves

Le régime de la fonction publique de l'État, géré par le Service des Retraites de l'État (SRE), est structurellement équilibré par la contribution employeur de l'État. Ce régime est retracé en loi de finances dans le compte d'affectation spéciale « Pensions ». Le solde cumulé de celui-ci, qui s'élevait à 7,9 milliards d'euros à fin 2019 contre un milliard en 2006, s'apparente à une convention comptable résultant de l'obligation d'équilibre imposée par la LOLF ^{8 ( * )} , l'objet du compte d'affectation spéciale étant de retracer exclusivement les recettes concourant au financement du régime. Il ne se traduit donc pas par une immobilisation de trésorerie sur un compte de l'État et n'ouvre pas droit à la consommation de crédits budgétaires supplémentaires par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances.

Face à la forte croissance des dépenses depuis la création du compte d'affectation spéciale en 2006, les taux de cotisation employeur de l'État ont progressivement augmenté pour assurer son équilibre et se maintiendraient en 2020 au niveau de 2014 d'après le projet annuel de performance.

Évolution du taux de cotisation employeur de l'État entre 2006 et 2019

Année	Pensions civiles	Pensions militaires		Année	Pensions civiles	Pensions militaires
2006	49,90 %	100,00 %		2013	71,78 %	126,07 %
2007	50,74 %	101,05 %		2014	74,28 %	126,07 %
2008	55,71 %	103,50 %		2015	74,28 %	126,07 %
2009	58,47 %	108,39 %		2016	74,28 %	126,07 %
2010	62,14 %	108,63 %		2017	74,28 %	126,07 %
2011	65,39 %	114,14 %		2018	74,28 %	126,07 %
2012	68,59 %	121,55 %		2019	74,28 %	126,07 %

Source : Service des retraites de l'État

Seuls deux régimes de base disposent de réserves.

(4) Le régime de base des professions libérales provisionne des réserves grâce au dynamisme de sa situation démographique

Les réserves du régime de base des professions libérales, géré par la CNAVPL, s'élevaient à 1,3 milliard d'euros à fin 2019, contre 433 millions en 2010. Du fait d'un surplus de cotisations par rapport aux prestations
- respectivement 2,8 et 1,77 milliard d'euros en 2020, le régime parvient à dégager des résultats techniques positifs, à hauteur de 403 millions d'euros en 2019 et 158,2 millions en 2020, en dépit d'une contribution au mécanisme de la compensation démographique vieillesse représentant 28 % du produit de ses cotisations sociales en 2020, soit 787,5 millions d'euros. En effet, la dynamique démographique du régime de base des professions libérales est très favorable, avec 971 700 cotisants en 2020 pour 411 200 retraités.

(5) Le régime de base des avocats, lui aussi particulièrement jeune, a constitué un patrimoine solide

En 2019, les réserves de financement à moyen et long terme du régime autonome des avocats, géré par la CNBF , atteignaient, en valeur comptable, 566 millions d'euros. Elles sont alimentées par les excédents dégagés par le régime, qui bénéficie d'une situation démographique particulièrement favorable, avec 71 000 cotisants en 2019 pour 18 000 retraités, la croissance du nombre de cotisants étant plus rapide que celle du nombre de retraité.

Évolution de la situation démographique et financière
du régime de base de la CNBF entre 2008 et 2019

Année	Cotisants	Retraités	Cotisations (en millions d'euros)	Pensions (en millions d'euros)	Réserves (en millions d'euros)
2008	49 380	9 875	158	74	335
2010	52 981	11 351	180	103	297
2012	57 563	12 661	197	112	379
2014	61 155	14 110	280	132	413
2015	63 463	14 712	294	141	551
2016	65 002	15 426	308	150	528
2017	66 590	16 118	322	158	620
2018	67 502	17 242	327	168	684
2019	71 299	17 807	376	181	566

Source : Caisse nationale des barreaux français

Par ailleurs, à fin 2019, trois régimes intégrés, c'est-à-dire couvrant à la fois les cotisations et les prestations de base et complémentaires, gérés par la CNRACL, la CRPCEN et la CPRPSNCF, disposaient de provisions.

(6) Les réserves du régime intégré des agents des collectivités locales étaient en voie d'extinction en 2019

Dans le cas du régime des agents des collectivités locales, géré par la CNRACL , la hausse des taux de cotisation d'assurance vieillesse des salariés et des employeurs amorcée en 2010 a permis la reconstitution de réserves jusqu'en 2018. Celles-ci ont été utilisées pour assurer la couverture des déficits du régime au titre des exercices 2018 et 2019. Au 31 décembre 2019, ces réserves s'élevaient à 903 millions d'euros.

Évolution des réserves de court terme de la CNRACL entre 2010 et 2019

Année	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Réserves (en M€)	625,9	71,1	338,4	280,2	606,4	1 048,8	1 065,5	1 288,5	813,5	245,0

Source : Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales

(7) Le régime du personnel de la SNCF utilise ses réserves pour couvrir son besoin en fonds de roulement

Bien qu'équilibré par une subvention de l'État, le régime spécial du personnel de la SNCF dispose de réserves à hauteur de 17,7 millions d'euros à fin 2020, qui correspondent aux réserves des caisses de retraite des anciens réseaux de chemins de fer, transférées à la SNCF lors de sa création en 1938.

En 2011, du fait des difficultés à obtenir des avances de trésorerie auprès des banques, la CPRPSNCF a choisi de recourir à ses réserves pour constituer un fonds de roulement plutôt que de les placer sur les marchés financiers. Depuis avril 2019, les besoins de trésorerie du régime ne sont plus couverts par les institutions financières dans le cadre d'un plafond d'emprunt inscrit en LFSS, mais par l'Acoss.

Plus aucun recrutement n'étant réalisé au cadre permanent de la SNCF depuis 2020 en application de la loi n° 2018-515 du 17 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, la loi n° 2019-1446 de financement de la sécurité sociale pour 2020 prévoit que la CNAV et l'Agirc-Arrco compensent les pertes de recettes liées à l'arrêt des recrutements au statut.

La question de la pertinence de la conservation de ces réserves par la CPRPSNCF est posée, dans la mesure où le régime perçoit annuellement une contribution publique d'équilibre. Celle-ci a vocation à diminuer à l'avenir, dans la mesure où le décret n° 2007-1056 du 28 juin 2007 relatif aux ressources de la CPRPSNCF prévoit un alignement progressif du taux de la cotisation salariale des personnels de la SNCF sur celui du secteur privé. Ce taux devrait donc atteindre 10,95 % au 1 ^er janvier 2026, contre 9,33 % en 2020.

En application de l'article 14 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, la CNAM a repris les réserves du régime de prévoyance de la CPRPSNCF. Dans le même sens, les rapporteurs préconisent la reprise par la branche vieillesse du régime général des réserves du régime d'assurance vieillesse géré par la caisse. En contrepartie, le plafond d'emprunt inscrit en LFSS serait augmenté à due concurrence du montant des réserves reprises.

Évolution des paramètres financiers de la CPRPSNCF de 2010 à 2020

Année	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Charges (en Md€)	5,1	5,2	5,3	5,3	5,3	5,3	5,4	5,3	5,4	5,3	5,3
Contribution d'équilibre (en Md€)	3,0	3,2	3,3	3,3	3,3	3,3	3,4	3,3	3,3	3,2	3,4
Taux de cotisation salariale (en %)	7,85	7,85	7,85	7,85	8,05	8,15	8,20	8,52	8,79	9,06	9,33

Source : Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer

Proposition n° 1 : prévoir, en loi de financement de la sécurité sociale, la reprise par la CNAV des réserves du régime de retraite des personnels de la SNCF.

b) À l'inverse, les régimes complémentaires ont constitué des réserves solides

Ne disposant pas des mêmes facilités que les régimes de retraite de base en termes d'avances de trésorerie, les régimes complémentaires tendent à pratiquer une « sur-cotisation » par rapport au taux strictement nécessaire au versement des pensions des retraités actuels afin de constituer des réserves leur permettant d'anticiper au mieux les conséquences des chocs à venir. Aussi, 97,6 % des réserves provisionnées à fin 2019 (hors FRR) étaient détenues par des régimes complémentaires .

(1) Le régime complémentaire des salariés du secteur privé détient les réserves les plus considérables en valeur absolue

Le régime complémentaire des salariés du secteur privé, géré par la fédération Agirc-Arrco, détient le stock de réserves le plus important en volume. Ainsi, à fin 2019, la caisse disposait d'une réserve de financement atteignant 66,5 milliards d'euros ^{9 ( * )} et d'une réserve de fonds de roulement de 17,6 milliards d'euros, soit un montant total de 84,1 milliards d'euros ^{10 ( * )} .

Aux termes de l'accord national interprofessionnel du 17 novembre 2017, qui a défini les paramètres du pilotage stratégique du régime, les réserves techniques de l'Agirc-Arrco ne doivent jamais se situer en deçà de six mois de prestations dans la période courant jusqu'à 2033.

Ces réserves ont d'abord permis à l'Agirc et à l'Arrco de couvrir les déficits techniques consécutifs des exercices 2009 à 2018. En 2019, le régime a dégagé un excédent technique de 237 millions d'euros (83,3 milliards d'euros de ressources pour 83,1 milliards de charges).

Les réserves de l'Agirc-Arrco lui ont également permis de couvrir ses besoins de trésorerie à hauteur de 41,32 milliards d'euros entre 2009 et 2020. Par la mise en oeuvre d' un mécanisme de compensation des besoins de trésorerie entre ses institutions membres , la fédération leur permet d'abonder la réserve technique de financement à moyen et long terme en cas d'excédent ou d'y prélever les liquidités nécessaires au versement de leurs échéances de pensions en cas de déficit.

En outre, la fédération Agirc-Arrco voit dans ses réserves un gage de solidité, à-même d'inspirer confiance en sa capacité à honorer ses engagements auprès des futures générations de retraités. En effet, un sondage de 2017 commandé par l'Agirc-Arrco ^{11 ( * )} indiquait que 40 % des salariés du privé n'étaient pas certains de bénéficier d'une pension de retraite à la fin de leur carrière et que seuls 17 % des salariés âgés de 18 à 35 ans accordaient leur confiance au système de retraite par répartition. Dans un tel contexte, la certitude de pouvoir s'appuyer sur des provisions pour garantir le versement des pensions au plus fort de la « bosse démographique » constitue indubitablement une garantie déterminante.

Évolution de la situation financière de l'Agirc-Arrco entre 2008 et 2019

Année	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Résultat technique (en Md€)	1,67	- 1,13	- 2,66	- 3,80	- 4,55	- 5,57
Niveau des réserves au 31 décembre (en Md€)	55,34	59,47	58,12	52,72	53,63	56,30
Année	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Résultat technique (en Md€)	- 5,61	- 5,05	- 4,20	- 2,91	- 2,00	0,24
Niveau des réserves au 31 décembre (en Md€)	62,54	58,80	64,0	62,50	59,59	65,23

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les données de l'Agirc-Arrco

(2) Les réserves des régimes complémentaires des professions libérales sont particulièrement importantes

À fin 2019, les sections professionnelles de la CNAVPL, qui gèrent les régimes de retraite complémentaires des professions libérales, détenaient 29,7 milliards d'euros de réserves. Le montant total de prestations versées par ces régimes s'établissait alors à 4,69 milliards d'euros.

(3) Le régime complémentaire des travailleurs indépendants présente une situation confortable

Les provisions du régime complémentaire des indépendants, le RCI, dont la gestion est assurée par le CPSTI, s'élevaient à 18,8 milliards d'euros au 31 décembre 2019, contre 11,7 milliards lors de la création du régime par la fusion du NRCO et du RCO en 2013.

Particulièrement jeune, le régime est caractérisé par un rapport démographique favorable lui permettant de percevoir 2,4 milliards d'euros de cotisations en 2019 pour financer 2 milliards d'euros de pensions et a accumulé en conséquence des excédents techniques à hauteur de 2,5 milliards d'euros de 2013 à 2019 - et de 4,7 milliards de 2007 à 2019.

Cette accumulation est également motivée par les règles de gouvernance du RCI, précisées à l'article D. 635-9 du code de la sécurité sociale et à l'article 53 du règlement du régime, qui prévoient notamment que le délai prévisionnel d'épuisement des réserves du RCI soit au moins égal à l'espérance de vie résiduelle de la génération atteignant l'âge légal de la retraite, soit 2049 pour la génération née en 1958 partant à la retraite en 2020.

(4) La situation du régime complémentaire des agents contractuels de droit public paraît sûre

L'Ircantec, régime complémentaire des contractuels de la fonction publique, disposait, lui, de 12,6 milliards d'euros de réserves financières à fin 2019.

Ce régime se voit astreint au respect de critères prudentiels ^{12 ( * )} : il doit disposer, au terme de 20 ans, d'un montant de réserves équivalent à une fois et demie le montant annuel prévu de ses prestations, tandis que le paiement des prestations doit être couvert par les cotisations prévisionnelles et les réserves du régime sur une durée de 30 ans.

Évolution des réserves de l'Ircantec entre 2008 et 2019

Année	2008	2010	2012	2014	2016	2017	2018	2019
Réserves (en Md€)	4,4	5,9	6,7	8,5	9,8	10,9	11,0	12,6

Source : Caisse des dépôts et consignations

(5) Les réserves du régime complémentaire des personnels navigants lui permettent d'absorber ses déficits techniques

La CRPNPAC, qui gère le régime complémentaire des personnels navigants de l'aviation civile, disposait, à fin 2019, de 5,5 milliards d'euros de réserves, en hausse de 39 % par rapport à 2010. Les produits financiers de ces provisions ont permis à la caisse de compenser ses déficits techniques chroniques depuis les années 1990.

Évolution de la situation financière de la CRPNPAC entre 2010 et 2019

Année	Cotisations (en millions d'euros)	Prestations (en millions d'euros)	Réserves (en millions d'euros)
2010	424	489	3 949
2011	436	501	3 849
2012	433	522	4 200
2013	435	537	4 382
2014	435	556	4 627
2015	446	570	4 782
2016	459	586	4 864
2017	477	598	4 977
2018	512	616	4 874
2019	554	641	5 504

Source : Caisse de retraite des personnels navigants professionnels de l'aéronautique civile

(6) Le régime complémentaire des professions agricoles dispose lui aussi de réserves, mais son financement repose largement sur des ressources publiques

Financé pour moitié par les cotisations de ses affiliés (461 millions d'euros en 2019) et pour moitié par les taxes affectées et une dotation de l'État accordée de 2017 à 2019, le régime complémentaire de la MSA détenait 131 millions d'euros de réserves à fin 2019. Il versait un total de 726 millions d'euros de prestations en 2019.

Ces réserves seront utilisées par la CCMSA pour financer les premiers mois de mise en oeuvre de l'augmentation du minimum de pension des exploitants agricoles de 75 à 85 % du SMIC, effective au 1 ^er novembre 2021, et dont la charge sera supportée par le régime complémentaire.

Évolution des réserves du régime complémentaire de la MSA entre 2014 et 2019

Année	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Réserves (en M€)	317,8	324,2	234,3	89,2	76,4	130,9

Source : Caisse centrale de la mutualité sociale agricole

(7) Les réserves du régime complémentaire des avocats ont fortement progressé au cours de la dernière décennie

Le régime complémentaire des avocats, dont la gestion est assurée par la CNBF, détenait, en valeur comptable, 1,6 milliard d'euros de réserves en 2019 contre 744 millions en 2008, soit une augmentation de 218 %.

Évolution de la situation financière du régime complémentaire de la CNBF
entre 2008 et 2019

Année	Cotisations (en M€)	Pensions (en M€)	Réserves (en M€)
2008	157	96	744
2010	171	130	941
2012	179	160	948
2014	235	189	1 126
2015	248	199	1 124
2016	282	210	1 305
2017	283	221	1 341
2018	294	231	1 372
2019	387	245	1 624

Source : Caisse nationale des barreaux français

Au total, l'ensemble des réserves détenues par les régimes de retraite par répartition au 31 décembre 2019 représentaient 157,5 milliards d'euros en valeur de marché.

Il convient toutefois d'ajouter à ce montant la valeur des actifs détenus par le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) qui n'étaient pas, à cette date, préemptés par le remboursement de la part imputable à la branche vieillesse du régime général de la dette reprise par la Cades. Le Fonds détenait alors 33,6 milliards d'euros de réserves, dont doit être soustraite la soulte CNIEG, due à la CNAV (5,4 milliards d'euros à fin 2019). En déduisant les versements de 2,1 milliards d'euros à la Cades devant intervenir entre 2020 et 2024 et en se fondant sur une hypothèse raisonnable en termes de taux de rendement (2 % contre 4 % en moyenne annuelle depuis 2004), le Fonds de réserve pour les retraites devait, au 31 décembre 2019, représenter 21,7 milliards d'euros à la date d'extinction de la dette sociale, en 2024.

À la veille de la pandémie de covid-19, la situation patrimoniale nette du système de retraite obligatoire par répartition atteignait donc 179,2 milliards d'euros.

Montants des réserves financières en valeur de marché des régimes de retraite par répartition au 31 décembre 2019

Régime	Réserves (en milliards d'euros)
Régimes intégrés	1,9
dont CRPCEN	1
dont CNRACL	0,9
Régimes de base	1,9
dont CNAVPL	1,3
dont CNBF	0,6
Total régimes complémentaires	153,7
dont Agirc-Arrco	84,1
dont CNAVPL complémentaire	29,7
dont RCI	18,8
dont Ircantec	12,6
dont CRPNPAC	5,5
dont CNBF complémentaire	1,6
dont Ircec	0,8
dont RAVGDT	0,5
Dont MSA complémentaire	0,1
Total au 31 décembre 2019	157,5

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

2. La nécessité d'une approche prudentielle en fonction de l'horizon des décaissements

a) Une mise en perspective au regard des engagements de pensions apporte une autre vision de la situation financière des régimes de retraite

Une approche en valeur absolue des montants des réserves provisionnées par les différents régimes de retraite conduit nécessairement à une mauvaise appréhension de la stabilité financière des régimes et de leurs perspectives de résistance aux évolutions démographiques .

De fait, les charges pesant sur les caisses de retraite varient fortement selon les régimes en fonction de leur situation démographique, du taux de cotisation et du mode de calcul des pensions. Le niveau des réserves détenues par chaque régime doit donc être appréhendé de manière relative, en fonction du nombre d'années de versement des prestations qu'elles permettraient de financer en l'absence d'autre ressource.

Cette mise en perspective permet de mieux tenir compte des engagements de pensions contractés par chaque régime. Ainsi, plus les opérations de retraites des régimes sont volumineuses, plus ceux-ci se trouvent fondés à constituer des réserves pour faire face à leurs charges futures.

Années de prestations (au niveau de 2019) couvertes par les réserves
des principaux régimes de retraite au 31 décembre 2019

Régime	Réserves (en années de prestations)
RCI	9,4
CRPNPAC	8,6
CNBF complémentaire	6,6
CNAVPL complémentaire	6,3
Ircantec	3,6
CNBF	3,1
Agirc-Arrco	1,0
CNAVPL	0,7
MSA complémentaire	0,2
CNRACL	0,04

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

En masse financière, l'Agirc-Arrco dispose du stock de réserves le plus important de tous les régimes de retraite, à hauteur de 66,5 milliards d'euros à fin 2019 (84,1 milliards en intégrant la réserve de fonds de roulement), mais celui-ci permet au régime complémentaire des salariés du secteur privé de ne couvrir qu'une année de versement des pensions, quand la CRPNPAC, qui ne dispose « que » de 5,5 milliards d'euros de réserves financières, pourrait couvrir près de neuf ans de prestations.

Toutefois, cet indicateur relatif, plus pertinent que le montant des réserves en valeur absolue, ne doit pas non plus être considéré sans recul. En effet, chaque régime de retraite couvre une catégorie socio-professionnelle particulière, dont la situation démographique n'est absolument pas comparable avec celle des autres régimes. Aussi les besoins anticipés pour l'avenir sont-ils très différents d'un régime à un autre.

En conséquence, les caisses de retraite ont constitué des réserves en fonction de leurs anticipations d'évolution de la courbe démographique de la population de cotisants et de retraités affiliés au régime qu'elles gèrent.

À titre d'exemple, l'importance des réserves du RCI, les plus conséquentes en termes d'années de prestations couvertes, résultent avant tout de la « jeunesse » du régime, c'est-à-dire de son rapport très favorable entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités. Or, lors du départ en retraite de la population actuelle de cotisants, les versements de pensions augmenteront sensiblement, requérant l'utilisation des réserves du régime pour assurer son équilibre financier.

Les rapporteurs invitent donc à prendre en considération les charges de pensions des régimes et l'évolution de leur situation démographique pour porter un jugement sur le niveau des réserves détenues par chaque caisse de retraite. Sur cette base, il apparaît avec évidence que le montant élevé des réserves détenues par certaines caisses, notamment l'Agirc-Arrco, n'est pas excessif.

b) La performance financière des actifs détenus par les caisses de retraite varie fortement en fonction des choix de placement

Les réserves techniques de financement à moyen et long terme des régimes de retraite sont placées sur les marchés financiers en vue de dégager un produit financier , qui viendra accroître le montant total des réserves.

Comme le souligne le Conseil d'orientation des retraites, dès lors que la constitution de réserves correspond à un transfert financier entre générations, le rapport entre le coût et le bénéfice de ce provisionnement dépend du rendement réel de ces réserves.

Celui-ci dépendra essentiellement de la politique de placement arrêtée par le gestionnaire du régime et de la performance financière des différents actifs admis en représentation de ses réserves (actions, obligations, placements monétaires, immobilier, etc .), qui varie fortement en fonction du niveau de risque associé à chaque catégorie d'actif. Ainsi, un capital placé à 1 % doublera tous les 70 ans ; à 2 %, tous les 36 ans ; à 4 % tous les 18 ans.

Rendement annuel moyen des différentes formes d'actifs admis
en représentation des réserves des régimes de retraite depuis 1950

Catégorie d'actifs	Obligations souveraines	Bons du Trésor	Actions	Immobilier
16 pays étudiés *	2,79 %	0,88 %	8,30 %	7,42 %
France	2,97 %	0,96 %	6,01 %	9,68 %

*Allemagne, Australie, Belgique, Danemark, Espagne, États-Unis, Finlande, France, Italie, Japon, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède et Suisse

Source : Conseil d'orientation des retraites, d'après Jordà, O. et al (2019), « The Rate of Return on Everything, 1870-2015 », The Quarterly Journal of Economics , 134(3), 1225-1298

Or, dans le contexte de la politique monétaire accommodante menée par la Banque centrale européenne (BCE) depuis la crise économique de 2008 et la crise de la zone euro de 2010, notamment au travers des mesures dites d'assouplissement quantitatif, les taux d'intérêt ont fortement diminué au cours des dernières années, en particulier les taux souverains.

Si le coût de l'endettement des États membres de la zone euro s'en trouve réduit, les rendements des placements en bons du Trésor et en obligations souveraines se sont largement aplatis. Aussi la pertinence d'un investissement en trop forte proportion des réserves des régimes financiers dans ces catégories d'actifs doit être réinterrogée au regard du profil de décaissement des différents régimes.

Taux de détention des réserves sous forme d'actions
par les régimes de retraite en juin 2020

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2020

(1) Les placements européens de l'Agirc-Arrco s'avèrent rentables

À fin 2019, les réserves de financement à moyen-long terme de l'Agirc-Arrco étaient composées d'un tiers d'actions, presque exclusivement issues de la zone euro. En 2019, les placements opérés par le régime lui ont ainsi permis de réaliser un produit financier de 700 millions d'euros.

(2) La politique de placement de l'Ircantec tend vers l'objectif de 40% d'actions

Les réserves de l'Ircantec, quant à elles, font l'objet d'une allocation par période de quatre ans. L'allocation stratégique définie par le conseil d'administration en 2016 prévoit une part cible de 40 % d'actions, 30 % d'obligations souveraines, 20 % d'obligations d'entreprises et 10 % d'actifs non côtés. Entre 2015 et 2020, le montant des réserves du régime complémentaire des agents contractuels de la fonction publique a augmenté de 3,7 milliards d'euros, dont 1,4 milliard, soit 38 %, sont attribuables à la performance financière des placements du régime, qui s'élève, en moyenne annuelle, à 2,1 % nets de l'inflation.

(3) La performance des placements du RCI décline progressivement

De même, entre 2013 et 2019, la performance financière des placements du RCI a permis de générer un produit de 4,6 milliards d'euros, soit 660 millions d'euros en moyenne annuelle. Néanmoins, ce régime pâtit de la baisse constante des taux de rendement des obligations souveraines. En effet, si son objectif de performance, fixé à 2,25 % nets de l'inflation, est tenu la création du RSI, la performance réelle tend à s'amenuiser. En 2020, elle s'élevait ainsi à 2,38 % depuis la création du RSI (2006) et à 3,51 % depuis 2013, mais seulement à 1,66 % sur trois ans et à 1,6 % sur un an.

Répartition par catégorie des actifs admis en représentation
des réserves du RCI au 16 avril 2021

Source : Conseil de la protection sociale des indépendants

Au total, du fait de l'orientation actuelle de la politique monétaire dans la zone euro et les principales économies mondiales, la vigueur du rendement réel des régimes de retraite est fortement corrélée à la proportion des actions dans le total des actifs admis en représentation des réserves des régimes de retraite.

La BCE ayant confirmé envisager de poursuivre à l'avenir la conduite de sa politique monétaire accommodante, les taux d'intérêt devraient demeurer à un niveau très bas au moins à moyen terme.

Par conséquent, les régimes de retraite gagneraient à envisager une plus grande diversification de leurs placements en faveur des actions et de l'immobilier afin de conserver une performance financière intéressante.

Proposition n° 2 : inciter les caisses de retraite disposant de marges de manoeuvre à élargir la part des actifs de performance dans le total des actifs qu'elles détiennent.

La politique de placement des régimes de retraite est toutefois encadrée par nombre de dispositions réglementaires ou statutaires , notamment le décret n° 2002-1314 du 25 octobre 2002.

Le décret n° 2002-1314 du 25 octobre 2002

Le décret n° 2002-1314 du 25 octobre 2002 relatif à l'organisation financière des régimes d'assurance vieillesse des travailleurs non-salariés des professions non agricoles et de certains régimes spéciaux et modifiant le code de la sécurité sociale et le code de l'aviation civile fixe le cadre réglementaire de la gestion financière des réserves des régimes de retraite. Il concerne le RCI, la CNAVPL et ses sections professionnelles, le régime complémentaire de la MSA, la CRPCEN et la CRPNPAC.

Ont ainsi été précisées la liste des actifs pouvant être admis en représentation des réserves des régimes de retraite et la part maximale ou minimale de l'ensemble des actifs détenus par chaque organisme que peut ou doit représenter chaque catégorie d'actifs : par exemple, les actifs admis en représentation des réserves doivent comporter au moins 34 % d'obligations en euros et au plus 20 % d'actifs immobiliers.

En outre, le conseil d'administration de chaque caisse est depuis tenu d'élaborer un règlement financier devant obligatoirement comporter un manuel de procédure, un document décrivant les modalités de gestion de l'activité de déplacement et un code de déontologie. Il doit également adopter un rapport annuel fixant les orientations générales de la politique de placement des actifs gérés par la caisse.

Les dispositions issues du décret ont été largement remaniées par le décret n° 2017-887 du 9 mai 2017 relatif à l'organisation financière de certains régimes de sécurité sociale, qui prévoyait notamment l'adossement de l'actif de placement des régimes de retraite à leur résultat technique sur les dix années à venir : en cas de déficit technique pour chacune de ces années, les placements du régime auraient dû avoir pour objectif prioritaire de dégager des liquidités garanties et sûres au moins égales au montant du déficit ; si tel n'avait pas été le cas, le régime aurait dû céder des actifs à long terme très rémunérateurs pour investir dans des actifs à court terme plus liquides, mais à rendement faible, voire nul ou négatif.

Considérant que cette disposition faisait peser sur les caisses de retraite des contraintes manifestement excessives au regard de l'objectif poursuivi, le Conseil d'État, dans une décision du 26 novembre 2018, a annulé le décret du 9 mai 2017. L'élaboration d'un projet de décret modificatif a été suspendue du fait du dépôt devant le Parlement du projet de loi instituant un système universel de retraite. Par conséquent, à ce jour, seules les dispositions du décret du 25 octobre 2002 sont applicables.

---

* ⁸ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, article 21.

* ⁹ Les montants indiqués sont exprimés en valeur de marché.

* ¹⁰ Contrairement au Conseil d'orientation des retraites, la direction de la sécurité sociale ne retient dans le périmètre des réserves des régimes de retraite que les réserves techniques de financement à moyen et long terme, sans tenir compte des réserves techniques de fonds de roulement. Aussi évalue-t-elle le montant des réserves de financement des régimes de retraite à 140,3 milliards à fin 2019, contre 157,9 milliards d'après l'estimation du COR.

* ¹¹ Opinion Way, Les salariés du privé et la retraite , octobre 2017.

* ¹² Arrêté du 23 septembre 2008 modifiant l'arrêté du 30 décembre 1970 relatif aux modalités de fonctionnement du régime de retraites complémentaire des assurances sociales institué par le décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970.