B. MÉCANISME D'AJUSTEMENT CARBONE AUX FRONTIÈRES : UN OUTIL PERTINENT DEVANT ÊTRE COMPLÉTÉ POUR ATTEINDRE SA CIBLE ENVIRONNEMENTALE, INDUSTRIELLE ET DIPLOMATIQUE
La commission se félicite de la proposition visant à instaurer un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) , porté par la France, et particulièrement par le Sénat, depuis de nombreuses années 35 ( * ) .
Elle forme le voeu que ce mécanisme contribue, dans les secteurs couverts, à protéger de manière efficace les industries européennes dans leurs efforts de décarbonation et permette l'extinction progressive des quotas gratuits au titre du SEQE-UE , sans induire de risques de fuites de carbone qui conduiraient à une délocalisation de ces activités en dehors de l'Union européenne.
1. Une préoccupation essentielle : la compatibilité du mécanisme aux règles de l'Organisation mondiale du commerce
Les rapporteurs se félicitent que la compatibilité du mécanisme aux règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) , traité régissant le commerce international de marchandises, ait manifestement servi de boussole à l'élaboration du projet de la Commission européenne .
Cette articulation entre MACF et droit international du commerce semblait essentielle à plusieurs égards .
Il s'agissait, tout d'abord, de garantir la cohérence des positions européennes à l'échelle internationale, l'Union ayant toujours fait du multilatéralisme un leitmotiv de sa politique commerciale , en plaidant par exemple pour le maintien d'un mécanisme de règlement des différends de l'OMC contraignant.
Par ailleurs, une contestation juridique du MACF saperait les efforts diplomatiques climatiques entrepris par l'Union européenne et limiterait la capacité d'entraînement du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières sur les partenaires commerciaux extra-européens.
Enfin, un mécanisme juridiquement mal ajusté mettrait à risque la dynamique multilatérale inhérente aux Accords de Paris de 2015, dont l'article 4 dispose que « les Parties tiennent compte, dans la mise en oeuvre du présent Accord, des préoccupations des Parties dont l'économie est particulièrement touchée par les effets des mesures de riposte, en particulier les pays en développement Parties » .
Les clauses essentielles du GATT et leurs exceptions
- Le principe de la nation la plus favorisée (article I du GATT) : il prohibe toute discrimination externe, de sorte qu'un pays membre ne peut accorder un avantage commercial à un produit importé en provenance d'un pays A sans l'accorder aux produits « similaires » provenant d'un pays B, la similarité des produits étant établie par la jurisprudence de l'OMC selon des critères spécifiques ;
- L' interdiction des discriminations entre les importations et les produits domestiques (article III) : elle interdit la discrimination règlementaire et fiscale entre produits importés et nationaux, en anticipation des tentations de protection des productions nationales ;
- Les exceptions aux clauses susmentionnées ( article XX ) : cet article établit une série d'exceptions visant, entre autres, à assurer la mise en place de mesures « nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux » (article XX. b) ou encore à « la conservation des ressources naturelles épuisables » (article XX. g). Ces exceptions sont toutefois encadrées de sorte à ce qu'elles ne soient « pas appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international ».
L'article XX du GATT autorise donc, en théorie, les États à mettre en place de mesures restrictives en vue de protéger l'environnement . La reconnaissance accrue de l'environnement a par ailleurs été confortée dans les textes et la jurisprudence de l'OMC : établi en 1994, le texte de l'accord de Marrakech instituant l'organisation reconnait, en préambule, l'importance de « l'utilisation optimale des ressources mondiales conformément à l'objectif de développement durable ». De même, l'organe d'appel de l'OMC a pu plaider en faveur du caractère « important » et « légitime » de cet objectif, les membres de l'organisation disposant « d'une large autonomie pour déterminer leurs propres politiques en matière d'environnement (y compris la relation entre l'environnement et le commerce) ».
Au regard des clauses susmentionnées, l'intégration du MACF au cadre de l'OMC implique le respect des principes suivants .
(1) La nécessité et la proportionnalité
Ø Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières doit être justifié par le risque réel et quantifiable de voir se produire d'importantes fuites de carbone du fait du rehaussement de l'ambition climatique européenne et, en particulier, de l'augmentation des objectifs au titre du SEQE-UE. Cette condition est manifestement remplie par le projet de la Commission européenne : l'Union européenne se dotant d'un nouvel objectif de réduction des émissions dans le secteur industriel couvert par le SEQE-UE, elle risque, sans mesure de protection adéquate, de faire face à une délocalisation d'installations.
Ø Le MACF doit par ailleurs constituer le moyen le moins restrictif pour empêcher ce phénomène de fuites de carbone . La proposition de la Commission européenne respecte également ce point : les allocations gratuites au titre du SEQE-UE sont certes une alternative à la mise en place d'un MACF, mais elles ont constitué, depuis des années, un véritable frein à la décarbonation des secteurs couverts.
(2) L'équité
Le dispositif ne doit pas créer de discriminations injustifiables entre la tarification domestique du carbone et celle des importations ; ces discriminations pourraient notamment être assimilées à des restrictions déguisées au commerce international .
Plusieurs exigences découlent de ce principe.
Ø Le MACF doit tout d'abord être envisagé comme une alternative à l'allocation de quotas gratuits . Cette condition semble également respectée par la proposition de la Commission européenne , le mécanisme n'étant pas paramétré pour coexister, à terme, avec les quotas gratuits dans les secteurs couverts.
Ø Les tarifications au titre du SEQE-UE et du MACF doivent être alignées . Le prix d'achat des certificats MACF devant être équivalent à la valeur de clôture des quotas du SEQE-UE pour chaque semaine civile, une corrélation entre les prix assignés aux produits intégrés au MACF et les prix fixés sur le système d'échange de quotas est en principe garantie .
Ø Les produits importés ne doivent pas être assujettis deux fois à une tarification du carbone . Cette préoccupation a bien été intégrée par la Commission européenne, puisque les importateurs pourront déduire le prix du carbone payé dans le pays d'origine du coût acquitté dans le cadre du MACF.
Ø Le calcul de l'intensité carbone des produits importés ne saurait être arbitraire . Cette préoccupation a conduit la Commission européenne à permettre aux importateurs de s'appuyer sur les émissions réelles pour calculer l'intensité carbone des produits importés. Ce n'est que si le contenu carbone d'un produit ne peut être déterminé de manière satisfaisante, que la valorisation pourrait être fondée sur la moyenne des émissions de chaque pays exportateur, et à défaut sur l'intensité moyenne des émissions des 10 % d'installations les moins performantes de l'Union européenne.
2. Des interrogations sur le rythme de réduction des quotas gratuits, dont l'extinction totale devrait intervenir avant 2036
Les rapporteurs s'interrogent toutefois sur l'adéquation du rythme de réduction des quotas gratuits au regard des objectifs climatiques et industriels du paquet « Ajustement à l'objectif 55 ».
En l'état, le MACF n'entrerait en vigueur qu'en 2026 et l'extinction totale des quotas n'interviendrait pas avant 2036 , après une réduction annuelle de 10 %.
Les rapporteurs voient dans ce calendrier un paradoxe : une des mesures principales de ce paquet se fixant pour horizon la fin de la décennie portera la majorité de ses effets dans la décennie suivante . En étalant à ce point l'entrée en vigueur du MACF, la Commission européenne prend en effet le risque de reporter une part importante du verdissement des industries européennes sur la décennie suivante et, en définitive, de manquer la cible de réduction des émissions de 61 % d'ici 2030 assignée aux secteurs couverts par le SEQE-UE.
L'enjeu n'est pas seulement climatique . Il est également industriel : retarder l'effort demandé aux installations du continent n'est pas rendre service à l'industrie européenne , la construction des filières innovantes rendues inévitable par la contrainte climatique, nécessitant une réorientation massive des capitaux et des investissements . Si l'Union européenne ne se donne pas cette ambition, elle se fera damer le pion par ses concurrents et ratera le virage de la nouvelle révolution industrielle , comme elle le fit malheureusement avec le numérique au début du siècle. Le rythme d'extinction des quotas gratuit au titre du SEQE-UE conditionne ainsi pour partie la capacité de l'Europe et de la France à engager leur « réindustrialisation verte » et assurer leur souveraineté économique , à l'heure où leur dépendance vis-à-vis de certains États tiers influence leur politique extérieure.
Enfin, conformément au principe d'équité précédemment énoncé , le cumul du MACF et des quotas gratuits au titre du SEQE-UE ne saurait être que transitoire et ne doit pas offrir de protection supplémentaire aux industries européennes. En étalant à ce point le calendrier d'entrée en vigueur, l'Union européenne ne prend-t-elle pas le risque d'une incompatibilité du mécanisme aux règles de l'OMC ? Ce serait d'autant plus dommageable que cette préoccupation a largement été intégrée à l'élaboration du projet de règlement présenté par la Commission européenne.
Au regard de ces différentes appréciations, la commission estime que l'extinction totale des quotas gratuits devrait être avancée avant 2036, par exemple à 2030.
Recommandation n° 8 : au regard des enjeux climatiques et industriels, avancer l'extinction totale des quotas gratuits à 2030, au lieu de 2036.
3. Un périmètre qui devrait être étendu à l'avenir
a) De nouveaux produits de base à intégrer d'ici 2026
La commission souscrit également aux critères retenus pour déterminer la liste des secteurs couverts par le MACF . En particulier, en limitant le mécanisme aux seuls produits dont l'intensité carbone peut être calculée, la proposition évite en principe l'instauration d'une taxation arbitraire des importations qui rendrait la proposition de la Commission européenne incompatible avec les règles de l'OMC.
Elle constate toutefois, qu'en l'état, de nombreux secteurs continueraient de bénéficier de quotas gratuits sur le SEQE-UE , faute d'être intégrés au MACF. Compte tenu du bilan environnemental négatif des quotas gratuits, et en dépit des efforts réalisés pour assortir cette allocation gratuite d'efforts en matière d'efficacité énergétique, notamment grâce aux référentiels, cet équilibre ne saurait être considéré comme optimal .
À l'aune des critères déjà énoncés, et sous réserve d'une étude d'impact approfondie , des produits de base supplémentaires devraient donc être intégrés au mécanisme d'ici 2026 , le cas échéant, dès l'examen du projet de règlement au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen.
Des propositions ont déjà faites dans ce sens, pour intégrer au mécanisme de nouveaux produits de base, comme les produits chimiques organiques, l'hydrogène et ou encore les polymères.
Recommandation n° 9 : sous réserve d'une étude d'impact approfondie et du respect des critères énoncés par la Commission européenne, envisager l'intégration de produits de base supplémentaires au MACF d'ici 2026, le cas échéant, dès l'examen du projet de règlement au Conseil de l'Union européenne et au Parlement européen.
b) Une intégration de certains produits finis à envisager afin de résorber le déficit de compétitivité dont pourraient souffrir les entreprises exportatrices européennes
La commission constate de surcroît que les entreprises exportatrices européennes pourraient souffrir , en l'état du dispositif, d'une perte de compétitivité , en raison d'une augmentation du prix des produits de base couverts par le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières et concernés par l'extinction progressive des quotas gratuits au titre du SEQE-UE.
Elle appelle donc à étudier l'opportunité d'une extension du MACF , d'ici 2026 , à certains produits finis particulièrement exposés à un risque de fuites de carbone. À cette fin, des méthodes devront être établies pour calculer fidèlement l'intensité carbone de tels produits , de manière à assurer la compatibilité du dispositif aux règles de l'OMC .
Enfin, la proposition de la Commission européenne ne tient pas compte - pour l'heure - des émissions indirectes des produits couverts , c'est-à-dire celles issues de la production d'électricité nécessaire à leur fabrication. Ces émissions pourraient être intégrées dans le périmètre du MACF, pour garantir une véritable égalité de traitement entre les industries européennes et étrangères.
Recommandation n° 10 : afin de résorber le déficit de compétitivité dont pourraient souffrir les entreprises exportatrices européennes, étudier l'opportunité d'une extension du MACF, d'ici 2026, à certains produits finis particulièrement exposés à un risque de fuites de carbone et tenir compte des émissions indirectes des produits couverts.
4. Faire du MACF un outil de la diplomatie climatique européenne
La lutte contre le dérèglement climatique est un enjeu mondial : l'Union européenne, qui représente moins de 8 % des émissions de gaz à effet de serre dans le monde, ne peut donc répondre à elle seule à cet enjeu. Un effort diplomatique doit donc être déployé pour inciter les États tiers à suivre le chemin de la neutralité carbone.
À cet égard, le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » doit constituer le pilier de la diplomatie climatique de l'Union européenne , en agissant comme un levier en vue du relèvement de l'ambition des autres États , notamment des principaux États développés et des grands États émergents, tout en prévoyant des aménagements et adaptations pour les pays les moins avancés , notamment ceux du continent africain.
Tout particulièrement, le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières devra agir comme courroie de transmission entre l'ambition des politiques publiques climatiques de l'Europe, d'une part, et le rôle d'entraînement qu'elle entend jouer à l'échelle mondiale, d'autre part. Le MACF ne pourra jouer ce rôle qu'à condition d'être compris et accepté par les États tiers . Cela nécessitera une conformité du mécanisme au droit international du commerce et une capacité de l'Union européenne à convaincre ses partenaires du caractère environnemental - et non protectionniste - du dispositif.
a) Inciter les pays développés ou émergents à mettre en place des outils de tarification du carbone et faciliter la constitution d'un « club carbone »
Le MACF peut tout d'abord encourager les États développés ou les grands émergents (Chine, Inde...) à relever leur ambition climatique en les incitant à mettre en place des outils de tarification du carbone proches de ceux développés dans l'Union européenne : en effet, le coût du CO 2 déjà payé à l'étranger sur les produits importés pourra être déduit du coût payé par les importateurs dans le cadre du MACF.
Plus encore, le MACF pourrait faciliter la constitution d'un « club carbone » (voir encadré).
La théorie des « clubs
carbone » (William Nordhaus)
appliquée au SEQE-UE et au
MACF
La théorie des « clubs carbone », formalisée par l'économiste américain William Nordhaus en 2015 36 ( * ) , part du constat que les comportements non-coopératifs sont susceptibles de ralentir, voire de sérieusement entraver la réduction effective des émissions CO 2 à l'échelle mondiale. En effet, si la mise en place de politiques climatiques dans un pays ou une zone économique bénéficie à l'ensemble de la communauté internationale, elle peut contribuer à déséquilibrer les conditions de concurrence au profit des États ou des zones économiques les plus récalcitrants à avancer plus rapidement vers une réduction de leurs émissions de CO 2 .
Pour répondre à cette problématique, Nordhaus envisage la mise en place d'un traité climatique international combinant tarification du carbone et utilisation de sanctions commerciales modérées vis-à-vis des États se comportant en « passager clandestin ».
Les pays s'alignant sur une même ambition climatique et mettant en oeuvre des politiques cohérentes avec cet objectif appartiennent à un « club carbone ». La constitution du « club » peut alors passer par l'harmonisation de leurs politiques domestiques de tarification du CO 2 et/ou l'ouverture de leur marché carbone les uns aux autres. À cet égard, le SEQE-UE, en ce qu'il a été rejoint par des pays extérieurs à l'Union européenne (Liechtenstein, Islande, Norvège) et a été lié, dès 2020, à un système d'échange de quotas d'un autre État (Suisse), peut être considéré comme une forme de « club carbone ».
Afin d'inciter les pays extérieurs à rejoindre le club, une tarification carbone uniforme peut être imposée aux importations en provenance de ces pays « hors club », par exemple sous la forme d'un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières.
Les importations de pays relevant du même « club carbone » que les États membres de l'Union européenne - soit puisqu'ils sont déjà intégrés au SEQE-UE (Liechtenstein, Islande, Norvège) soit puisque leur système d'échange de quotas d'émission est lié au système européen (Suisse) - seront, de fait ou de droit, exonérées de tarification du carbone au titre du MACF. La période transitoire précédant l'entrée en vigueur du mécanisme devrait donc être utilisée par la Commission européenne pour rapprocher , voire lier , le SEQE-UE à d'autres systèmes d'échange de quotas d'émission équivalents , par exemple au Canada ou en Nouvelle-Zélande, afin d'élargir le « club carbone » organisé de facto autour du système d'échange de quotas d'émission européen.
Recommandation n° 11 : utiliser la période transitoire précédant l'entrée en vigueur du mécanisme pour rapprocher, voire lier, le SEQE-UE à d'autres systèmes d'échange de quotas d'émission équivalents.
b) Tenir compte de l'impact du MACF sur les pays les moins avancés et sur les pays voisins de l'Union européenne
Une attention devra également être portée à l' impact du MACF sur les pays les moins avancés et sur les pays voisins de l'Union européenne , dans la perspective de préserver des relations essentielles à l'avancée des négociations climatiques annuelles - les conférences des parties (COP) - organisées sous l'égide de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC).
Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières pourrait en effet être perçu par les pays les moins avancés comme un repli protectionniste de l'Union européenne, alimentant les critiques des pays en développement au sujet du manque de solidarité financière des pays développés . Le MACF ne doit pas contribuer à creuser plus encore la crise de confiance entre pays du Nord et pays du Sud s'étant fait jour lors de la récente COP26 de Glasgow. Le risque serait en définitive de renforcer l'alliance entre les pays en développement et les « grands émergents » (Chine, Inde), à travers le groupe de négociation « G77+Chine », alliance qui participe à limiter l'ambition climatique générale, comme observé en fin de COP26 avec l'atténuation demandée par l'Inde et la Chine de la mention sur la sortie du charbon 37 ( * ) .
Des aménagements à l'application du MACF pourraient donc être prévus pour les pays les moins avancés , par exemple sous la forme de compensations ciblées visant à accompagner ces pays dans le développement d'industries bas-carbone.
La commission constate également que le MACF pourrait affecter certains pays voisins de l'Union européenne , comme l'Ukraine (producteur d'acier et d'aluminium), la Serbie (acier, aluminium, électricité importée) ou l'Algérie (engrais). De la même manière, un accompagnement ciblé pourrait être mis en place pour contribuer à la décarbonation de l'économie de ces pays.
Ce soutien en direction des pays les moins avancés et des pays voisins de l'Union européenne pourrait s'inspirer du partenariat de 8,5 milliards de dollars conclu pendant la COP26 entre les États-Unis, le Royaume-Uni, la France, l'Allemagne et l'Union européenne, d'une part, et l'Afrique du Sud , d'autre part, visant à accompagner la transition du pays d'une production d'électricité au charbon vers une production renouvelable dans les cinq prochaines années. Dans son récent rapport sur le bilan de la COP26, la commission a déjà souligné l'intérêt des accords de ce type , qui permettront d'accélérer la transition dans certains États partenaires particulièrement émetteurs , tout en bénéficiant au secteur économique des États donateurs.
À cet égard, l'affectation principale des recettes du MACF au budget européen - proposé par la Commission européenne - n'est pas à la hauteur des enjeux : le gain financier de cette proposition serait faible (1 milliard d'euros par an sur la période 2026-2030), pour un coût diplomatique et symbolique particulièrement élevé . Les rapporteurs appellent donc à mobiliser l'intégralité des recettes du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières au financement d'accords de partenariat climatique , sur le modèle de l'accord conclu pendant la COP26 avec l'Afrique du Sud.
Recommandation n° 12 : mobiliser l'intégralité des recettes du MACF pour accompagner les pays les moins avancés et les pays voisins de l'Union européenne affectés par la mise en place du mécanisme, par exemple sous la forme des contrats de partenariat climatique sur le modèle de l'accord conclu pendant la COP26 avec l'Afrique du Sud.
* 35 Voir notamment la résolution du Sénat n° 44 (2019-2020) du 14 janvier 2020 demandant au Gouvernement de porter au niveau de l'Union européenne un projet de barrière écologique aux frontières.
* 36 Nordhaus, W., Climate Clubs to Overcome Free-Riding, Issues in Sciences and Technology, n° 4 summer 2015.
* 37 Voir rapport d'information n° 279 (2021-2022) de MM. Didier MANDELLI, Guillaume CHEVROLLIER et Ronan DANTEC, relatif au bilan des négociations climatiques de Glasgow (COP26), fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 9 décembre 2021.