LISTE DES PROPOSITIONS DU RAPPORT D'ÉTAPE
Proposition n° 1 : Garantir l'impartialité de l'État et consolider son rôle de proposition sur le dossier calédonien
Proposition n° 2 : Élargir les discussions à la diversité des défis auxquels devra répondre la Nouvelle-Calédonie (économie, société, santé, école, culture, environnement, finances, contexte régional)
Proposition n° 3 : Écouter et consulter les acteurs économiques, sociaux, environnementaux, culturels, coutumiers, religieux ainsi que la jeunesse calédonienne
Proposition n° 4 : S'appuyer davantage sur les maires de Nouvelle-Calédonie , forces de propositions pragmatiques et concrètes
Proposition n° 5 : Associer pleinement le Parlement aux discussions sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie
Proposition n° 6 : Conduire des discussions politiques éclairées par des considérations juridiques
I. LA FIN D'UN PROCESSUS TRENTENAIRE QUI N'A PAS TRANCHÉ TOUTES LES QUESTIONS QUANT À L'AVENIR INSTITUTIONNEL ET AU STATUT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
Pour imparfait qu'il soit, le processus politique qui s'est développé au cours des trente-quatre dernières années a rempli le premier des objectifs qui lui avaient été assignés, à savoir rétablir durablement la paix civile sur le territoire calédonien et ainsi, éviter la survenance de nouveaux événements dramatiques tels que ceux des années 1980.
Chronologie des accords de Matignon et de Nouméa
Le 26 juin 1988, après « plusieurs décennies d'incompréhension et de violence », Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur, réunis par le Premier ministre Michel Rocard, signent l'accord de Matignon.
En août 1988, l'accord d'Oudinot est signé par Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur, chacun accompagné par une délégation.
Ces accords sont approuvés par le référendum national du 6 novembre 1988, avec 79,99 % des suffrages exprimés.
Le 5 mai 1998, à l'approche d'un scrutin d'autodétermination prévu par les accords de Matignon, les indépendantistes et les non-indépendantistes s'accordent sur l'accord de Nouméa, nouvelle « solution consensuelle », repoussant ainsi la consultation.
Cet accord est approuvé par une consultation locale le 8 novembre 1998, avec 71,86 % des suffrages exprimés.
Toutefois, fragilisé par des contestations politiques et des incertitudes juridiques, ce processus trentenaire n'a pour l'heure pas débouché sur une solution politique consensuelle et pérenne quant à l'avenir de la Nouvelle-Calédonie .
Dès lors, ainsi que le résume le président Gérard Larcher : « Le travail accompli n'a peut-être pas encore construit le destin commun auquel vous souhaitez parvenir, mais il vous a permis d'affronter ces dernières années ce que l'on peut appeler la pression de l'histoire, c'est-à-dire le choc de plusieurs consultations référendaires » 6 ( * ) .
A. UN PROCESSUS TRENTENAIRE DONT L'ACHÈVEMENT LAISSE OUVERTS DES DÉBATS POLITIQUES ET JURIDIQUES ESSENTIELS
1. L'achèvement des consultations d'autodétermination prévues par l'accord de Nouméa laisse ouvert le débat sur les modalités du destin commun auxquels sont appelés les Calédoniens
Conformément au point 5 de l'accord de Nouméa, trois consultations à l'autodétermination ont été organisées en Nouvelle-Calédonie, entre novembre 2018 et décembre 2021.
Le processus d'autodétermination prévu par l'accord de Nouméa
Le point 5 de l'accord de Nouméa a prévu un processus inédit d'autodétermination d'un territoire au sein de la République française : trois consultations relatives à l'indépendance peuvent, sous réserve qu'elles soient demandées par le tiers des membres du congrès de Nouvelle-Calédonie, être organisées.
Il prévoit qu'« au cours du quatrième mandat (de cinq ans) du Congrès, une consultation électorale sera organisée. (...) La consultation portera sur le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité ».
Par ailleurs, « si la réponse des électeurs à ces propositions est négative, le tiers des membres du Congrès pourra provoquer l'organisation d'une nouvelle consultation qui interviendra dans la deuxième année suivant la première consultation. Si la réponse est à nouveau négative, une nouvelle consultation pourra être organisée selon la même procédure et dans les mêmes délais ».
Afin d'éviter toute partition du territoire, des garanties ont été prévues par l'avant-dernier paragraphe du point 5 de l'accord. Ainsi, « le résultat de cette consultation s'appliquera globalement pour l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie. Une partie de la Nouvelle-Calédonie ne pourra accéder seule à la pleine souveraineté ou conserver seule des liens différents avec la France, au motif que les résultats de la consultation électorale y auraient été différents du résultat global ».
Le dernier paragraphe du même point 5 de l'accord prévoit par ailleurs la reconnaissance par l'État de « la vocation de la Nouvelle-Calédonie à bénéficier, à la fin de cette période, d'une complète émancipation ».
Enfin, cet accord est inscrit aux articles 76 et 77 de la Constitution. Ce dernier dispose notamment qu'« une loi organique (...) détermine (...) les conditions et les délais dans lesquels les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté ».
Organisés à la demande des élus indépendantistes du congrès de la Nouvelle-Calédonie, ces scrutins ont vu par trois fois une majorité des « populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie » - c'est-à-dire les Calédoniens inscrits sur la liste électorale spéciale pour la consultation - répondre « non » à la question de savoir si la Nouvelle-Calédonie devait accéder à la pleine souveraineté et devenir indépendante .
Selon les résultats officiels et définitifs, cette majorité a été de 56,67 % en 2018, 53,26 % en 2020 et 96,5 % en 2021 7 ( * ) . La participation à ces trois consultations a néanmoins été inégale, s'établissant respectivement à 73,7 % puis 80 % et enfin 43,9 %.
Trois consultations sur
l'autodétermination
ont été organisées en
Nouvelle-Calédonie entre 2018 et 2021
Conformément à la lettre de l'accord de Nouméa, les trois consultations ont été organisées en moins de quatre années, à des dates fixées par l'État faute d'accord d'une majorité des trois cinquièmes des membres du congrès de la Nouvelle-Calédonie quant à la date de la première consultation.
Les scrutins se sont ainsi déroulés 8 ( * ) les :
- 4 novembre 2018 ;
- 4 octobre 2020 ;
- 12 décembre 2021.
Le corps électoral admis à participer à ces scrutins est restreint. Le nombre d'électeurs inscrits à ces scrutins s'est établi à : 174 165 personnes en 2018, 180 799 en 2020 et 184 364 en 2021.
La question posée, fruit d'un accord du XVIIe comité des signataires de l'accord de Nouméa le 27 mars 2018 à Paris, a été à chaque fois la suivante : « Voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ? » 9 ( * ) .
Si les deux premiers scrutins ne souffrent d'aucune contestation juridique ou politique quant à leur régularité et leur légitimité, le troisième et dernier scrutin fait l'objet de critiques de la part des formations politiques indépendantistes .
En effet, ce troisième scrutin et la campagne électorale afférente se sont déroulés entre le 29 novembre et le 12 décembre 2021 dans un contexte sanitaire inédit marqué par l'épidémie de la covid-19 .
En raison de la crise sanitaire et de la déclaration le 6 septembre 2021 d'une période de deuil coutumier d'un an par le sénat coutumier de la Nouvelle-Calédonie, les partis indépendantistes ont sollicité le report de la consultation 10 ( * ) . Cette demande, à laquelle s'étaient opposés les partis non-indépendantistes 11 ( * ) , a été rejetée par le Gouvernement au motif que « la situation sanitaire (...) s'est nettement améliorée » 12 ( * ) . Selon les partis indépendantistes, ce refus « s'apparente à une véritable déclaration de guerre contre le peuple kanak » 13 ( * ) ainsi qu'à une « provocation politique » 14 ( * ) . Les partis indépendantistes ont, dès lors, appelé à la « non-participation » au scrutin 15 ( * ) .
Sur le plan juridique, le débat semble aujourd'hui clos, le Conseil d'État ayant jugé par deux fois que la tenue de la consultation relative à l'autodétermination au mois de décembre 2021 était juridiquement valide :
- une première fois au mois de novembre 2021, lorsque le Conseil d'État a rejeté un recours contre le décret du 30 juin 2021 convoquant les électeurs pour la troisième consultation sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie 16 ( * ) ;
- une seconde fois, au mois de juin 2022 , en rejetant le recours formé - entre autres - par le Parti de libération kanak (Palika) demandant l'annulation des opérations référendaires tenues en décembre 2021 au motif que l'épidémie de covid-19 et la déclaration d'une période de deuil coutumier d'un an faisaient obstacle au bon déroulement à de telles opérations et, partant, portaient atteinte à la sincérité de ce scrutin 17 ( * ) .
Toutefois, les acteurs politiques calédoniens conservent des positions antagonistes quant à la légitimité politique du scrutin de décembre dernier .
D'une part, les responsables politiques indépendantistes arguent de l'insincérité des résultats du scrutin , au motif que la consultation n'a pu se dérouler dans de bonnes conditions et que la forte abstention consécutive à leur appel à ne pas participer au scrutin vicie le résultat de ce dernier.
À titre d'exemple, Roch Wamytan, président du congrès de la Nouvelle-Calédonie et signataire de l'accord de Nouméa, a déclaré à la suite du scrutin que, « si juridiquement [le référendum] est légitime, au niveau politique, il est complément illégitime. Il est illégitime, nul et non avenu » 18 ( * ) .
D'autre part, les responsables politiques non-indépendantistes arguent au contraire de la pleine légitimité du scrutin , au motif qu'il n'est pas juridiquement entaché d'insincérité et qu'il appartenait aux différentes formations politiques d'y participer.
Pour le député Nicolas Metzdorf, président de Générations NC et maire de La Foa au moment de la troisième consultation, le résultat est « incontestable » et « on vient de terminer l'Accord de Nouméa avec une Nouvelle-Calédonie qui va rester française ».
Le Rassemblement-Les Républicains, par la voix de Thierry Santa, rappelait quant à lui que si « la Nouvelle-Calédonie restera française », « les résultats ne doivent cependant pas être interprétés comme la victoire d'un camp sur un autre » 19 ( * ) .
Si le débat sur la validité juridique du troisième scrutin d'autodétermination est donc clos, les rapporteurs ne peuvent que constater la persistance de contestations quant à sa légitimité, qui fragilise l'achèvement du processus initié par les accords de Matignon et prolongé par l'accord de Nouméa .
2. Des incertitudes quant au statut juridique actuel de l'accord de Nouméa dont le caractère transitoire avait permis de justifier des dérogations aux exigences constitutionnelles
Initialement prévu pour une durée de vingt ans et susceptible de se terminer après trois consultations relatives à l'autodétermination, l'accord de Nouméa continue aujourd'hui à s'appliquer .
Ainsi qu'énoncé dans son préambule, « cette solution définit pour vingt années l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie et les modalités de son émancipation ». Dès lors, l'application de l'accord de Nouméa, signé en 1998, a déjà dépassé de plus de quatre ans la durée initialement envisagée par ses signataires .
Pour autant, l'accord de Nouméa ne prévoit pas de limite formelle à la durée de son application s'agissant des institutions dont il a prévu la mise en place et des compétences dont il a convenu du transfert .
Au contraire, il comporte des garanties destinées à éviter tout risque de vide juridique quant à la situation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, sources d'incertitudes juridiques supplémentaires. En effet, comme le stipule son point 5, « si la réponse [à la troisième consultation] est encore négative, les partenaires politiques se réuniront pour examiner la situation ainsi créée ». Et, soucieux de ne pas créer de vide juridique, les signataires de l'accord ont assorti cette affirmation d'une garantie ainsi rédigée « tant que les consultations n'auront pas abouti à la nouvelle organisation politique proposée, l'organisation politique mise en place par l'accord de 1998 restera en vigueur , à son dernier stade d'évolution, sans possibilité de retour en arrière, cette « irréversibilité » étant constitutionnellement garantie ».
Il est vrai cependant que le caractère purement transitoire des dispositifs prévus par l'accord a été consacré dans l'intitulé du titre XIII de la Constitution, introduit en 1998 dans le but d'assurer la conformité à la Constitution des mesures prévues par l'accord et d'en organiser les modalités d'approbation. 20 ( * ) On relèvera néanmoins que ce caractère « transitoire » renvoie à une période de transition dont les bornes n'ont été fixées par aucun texte.
Par ailleurs, si l'application prolongée dans le temps de ce texte semblait se justifier aux fins d'organiser les trois consultations prévues par ledit accord à son point 5, cette prolongation n'est pas sans conséquence .
L'accord de Nouméa ainsi que la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie contiennent nombre d'innovations juridiques qui constituent autant de dérogations à des principes constitutionnellement protégés, qui ont justifié la révision constitutionnelle de 1998 .
À titre d'exemple, la création d'une citoyenneté calédonienne ouvrant des droits en matière électorale et instituant une préférence pour l'accès à l'emploi et au foncier à ses seuls détenteurs déroge aux principes d'égalité et d'universalité du suffrage, de droit à la propriété privée et d'égal accès au travail.
Ces dérogations aux principes constitutionnels n'ont été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel qu'en raison de leur caractère « limité et temporaire » 21 ( * ) .
De la même manière, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé conformes au protocole n° 1 de la Convention européenne les « restrictions mises pour pouvoir participer aux élections du Congrès et des assemblées de province en Nouvelle-Calédonie » en raison notamment du caractère « inachevé et transitoire » du statut de la Nouvelle-Calédonie 22 ( * ) .
En conséquence, Ferdinand Mélin-Soucramanien et Alain Christnacht émettent des réserves quant à la possibilité d'organiser les prochaines élections provinciales en 2024 selon les modalités dérogatoires mais transitoires ainsi prévues par l'accord de Nouméa . Pour le premier, « les élections provinciales de 2024 constitueront à mon sens un moment de vérité . (...) Tout cela n'en reste pas moins fragile et repose sur une forme de fiction » 23 ( * ) .
Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, les rapporteurs estiment que tant le caractère transitoire de l'accord que les dispositions constitutionnelles relatives à la Nouvelle-Calédonie rendent souhaitables des évolutions constitutionnelles et législatives mettant en place à un nouveau cadre constitutionnel pour l'archipel .
En raison de ce même caractère transitoire, l'organisation de nouvelles élections provinciales selon les principes définis par l'accord de Nouméa et la loi organique précitée pourrait soulever de sérieuses difficultés sur le plan constitutionnel .
Aussi les rapporteurs estiment-ils souhaitable d'anticiper de telles difficultés en recherchant une solution politique consensuelle de nature à de trouver une traduction juridique avant les élections provinciales de 2024 . Il n'est d'ailleurs pas à exclure que des adaptations destinées à garantir la continuité entre les deux systèmes électoraux soient à prévoir.
* 6 Discours prononcé au nom de M. Gérard Larcher, président du Sénat, à l'occasion de l'inauguration de la place de la Paix à Nouméa le 26 juin 2022.
* 7 Résultats définitifs de la première, deuxième et troisième consultation publiés par le Haut-Commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie.
* 8 Décrets n° 2018-457 du 6 juin 2018, n° 2020-776 du 24 juin 2020 et n° 2021-866 du 30 juin 2021 portant convocation des électeurs et organisation de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie.
* 9 Relevé de conclusions du XVIIe comité des signataires de l'accord de Nouméa, 27 mars 2018, Premier ministre. Le document est consultable à l'adresse suivante : https://documentation.outre-mer.gouv.fr/Record.htm?idlist=2&record=19137487124919556699 .
* 10 Le FLNKS a réuni son bureau politique le 6 octobre 2021 et pris la décision de demander le report du scrutin. Les déclarations sont consultables dans leur intégralité à l'adresse suivante : https://la1ere.francetvinfo.fr/nouvellecaledonie/référendum-2021-pourquoi-le-flnks-souhaite-le-report-de-la-troisieme-consultation-1122097.html.
* 11 Le 8 novembre 2021, les dirigeants des trois principaux partis politiques non-indépendantistes ont tenu une conférence de presse commune afin de demander à l'État de « sortir de l'ambigüité et [d'] affirmer que la date du troisième et dernier référendum de l'accord de Nouméa est maintenue au 12 décembre 2021 ». Outremer360, « des partis loyalistes prêts à « réagir » en cas de report du référendum », 8 novembre 2021, https://outremers360.com/bassin-pacifique-appli/nouvelle-caledonie-des-partis-loyalistes-prets-a-reagir-en-cas-de-report-du-référendum .
* 12 Annonce par le Haut-Commissaire de la République française en Nouvelle-Calédonie du 12 novembre 2021 dans la commune de Ponérihouen.
* 13 Communiqué de presse du Parti de la libération kanak (Palika) en date du 14 novembre 2021.
* 14 Déclaration de Paul Néaoutyine, signataire de l'accord de Nouméa et président de la Province Nord, membre du Palika, reprise par Le Figaro https://www.lefigaro.fr/politique/nouvelle-caledonie-le-maintien-du-référendum-est-une-declaration-de-guerre-selon-des-independantistes-20211114 .
* 15 « Après le maintien du troisième référendum au 12 décembre, la Nouvelle-calédonie dans l'impasse, Le Monde, 13 novembre 2021, https://www.lemonde.fr/politique/article/2021/11/13/apres-le-maintien-du-troisieme-référendum-au-12-decembre-la-nouvelle-caledonie-dans-l-impasse_6101941_823448.html .
* 16 Conseil d'État, 10 novembre 2021, req. n° 456139.
* 17 Conseil d'État, 3 juin 2022, req. n° s 459711, 459753.
* 18 Déclarations de Roch Wamytan du 12 décembre 2021 sur la chaine télévisée Outre-mer La 1 ère : https://la1ere.francetvinfo.fr/roch-wamytan-president-du-congres-caledonien-la-nouvelle-caledonie-conserve-sa-vocation-a-etre-independante-1179130.html .
* 19 Communiqué de presse du Rassemblement, 13 décembre 2021. Il est également consultable à l'adresse suivante :
https://drive.google.com/file/d/10Ry0c7ctWot0iFmCpTLmDQruOC0Y5A1K/view .
* 20 Lequel s'intitule : « Dispositions transitoires à la Nouvelle-Calédonie ».
* 21 Conseil constitutionnel, décision n°99-410 DC du 15 mars 1999 sur la loi organique du 19 mars 1999.
* 22 Cour EDH, 11 janvier 2005, Py c. France, req. n° 66289/01.
* 23 Audition par la commission des lois dont le compte rendu est disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20220606/lois.html.