E. L'ESPACE RURAL EN PLEINE TRANSFORMATION
1. L'espace rural transformé par les mutations du monde agricole
a) La place centrale de l'espace agricole dans l'espace rural
La ruralité se définit en creux de l'urbanisation. Elle correspond à de vastes espaces hors de la ville, où prédomine l'activité agricole, voire forestière.
L'agriculture constitue le socle symbolique, presque identitaire, du monde rural. Elle en a longtemps aussi été le socle économique. Elle en est encore l'activité qui y occupe le plus le territoire. Même en Île-de-France, région métropolitaine la plus urbanisée et la plus dense de France, les terres agricoles représentent 48 % de l'occupation des sols soit 570 000 hectares sur 1,2 million d'hectares.
La grande diversité de la « ferme France » génère des spécificités de chaque territoire agricole. Notre pays dispose de la plus grande surface de terres arables de l'Union européenne, ce qui explique qu'il est le premier bénéficiaire de la PAC, dans la mesure où les aides sont distribuées en fonction des surfaces cultivées. Notre pays dispose aussi du cheptel bovin le plus important de l'Union européenne, avec plus de 17 millions de têtes de bétail, soit presque un quart du cheptel européen, en cumulant vaches laitières et cheptel allaitant destiné à la production de viande. Nous disputons chaque année la première place à l'Italie en matière de production viticole, qui s'appuie sur 750 000 hectares soit 11 % de la surface plantée dans le monde. On observe une grande variété de cultures : blé, orge, colza, maïs, betteraves, pommes de terre. Les secteurs de polyculture-élevage conduisent à cultiver des plantes fourragères mais aussi à exploiter presque 12 millions d'hectares de prairies. Nous ne sommes pas en reste sur les cultures spécialisées, y compris les plantes à parfum, le maraîchage et l'arboriculture.
L'espace rural est ainsi caractérisé par l'omniprésence des activités agricoles, qu'il s'agisse de cultures ou d'élevage, la première activité servant souvent à fournir des aliments pour la seconde. Les paysages sont marqués par les cultures dominantes : grandes plaines céréalières de l'Est et du Centre, prairies de Normandie et du Massif central, vignobles de Gironde, de Bourgogne, des bords de Loire ou du pourtour méditerranéen. Chaque territoire rural est façonné par les spécificités des formes d'agriculture qui y sont pratiquées, la diversité des activités agricoles et la diversité des paysages ruraux se répondant parfaitement.
Pas toujours installées dans les coeurs de village, les fermes matérialisent parfois des hameaux isolés, où l'agriculteur vit au milieu de ses terres, sur son exploitation.
Notons au passage que la diversité des productions agricoles et des capacités de production des différents territoires conduit à une diversité des prix des terres. Ceux-ci sont plutôt dans la fourchette basse européenne (un peu plus de 6 000 euros par hectare en France, contre 10 000 en Pologne et en Italie, 12 000 euros en Espagne et jusqu'à 70 000 euros aux Pays-Bas)122(*). Mais il existe de fortes variations à l'intérieur du pays selon les secteurs. Ainsi, la carte du prix des terres établie par la Fédération nationale des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER)123(*) montre que les prix moyens des terres dans le département du Nord étaient de plus de 13 000 euros en 2022, 9 000 euros en Eure-et-Loir, contre 2 500 euros en Haute-Saône et 2 400 euros dans le Jura. En viticulture, les écarts sont encore plus spectaculaires : 127 900 euros par hectare en Gironde contre 10 400 euros par hectare dans la Dordogne voisine.
b) Les effets de la transformation de l'agriculture
Si l'agriculture reste dominante dans le monde rural, elle n'en est plus que partiellement le coeur battant économique L'effet paradoxal de la modernisation agricole menée à partir de la fin de la Seconde Guerre mondiale a été d'enrichir les agriculteurs, en offrant de meilleurs rendements et des conditions de travail moins pénibles, à travers la mécanisation et l'utilisation de nouveaux fertilisants ou encore de produits phytopharmaceutiques efficaces pour se débarrasser des parasites des cultures, mais de dépeupler les campagnes. Les besoins de main-d'oeuvre se sont effondrés. Alors que l'emploi agricole représentait encore un tiers de l'emploi total en 1945, il ne correspond plus aujourd'hui qu'à 2 à 3 % des actifs occupés, en comptant les chefs d'exploitation agricole et leurs ouvriers.
Pourtant, l'agriculture continue de donner son identité au monde rural, que l'on célèbre chaque année en février à Paris au Salon de l'agriculture. Or, les agriculteurs sont loin d'être les plus nombreux à habiter la ruralité. La réduction de la place de l'agriculture dans le monde rural peut s'appréhender par la réduction du nombre de maires-agriculteurs. En s'appuyant sur les calculs de la Gazette des communes à partir du répertoire national des élus, on constate qu'environ la moitié des maires de France étaient des agriculteurs ou anciens agriculteurs en 1989, et qu'ils ne sont plus que 17,46 % (6 095 sur 34 890) aujourd'hui124(*).
Le vieillissement des exploitants agricoles accompagne aussi le vieillissement des campagnes. L'âge moyen des exploitants agricoles est de plus de 50 ans et la part des exploitants de moins de 40 ans est de l'ordre de 20 %. Certaines filières comme l'élevage bovin sont particulièrement concernées par les problématiques de renouvellement des générations. Le renouvellement des générations et l'installation de jeunes agriculteurs constituent donc un enjeu pour redynamiser les campagnes.
La transformation de l'agriculture conduit enfin les campagnes à voir fleurir des activités annexes de l'activité agricole : production d'énergie avec la construction d'éoliennes ou l'équipement photovoltaïque sur des terres ou des toitures de bâtiments d'élevage, mais aussi transformation à la ferme, ventes directes en circuits courts. Le secteur agricole reste ancré dans son territoire et la France n'a pas basculé dans un modèle agro-industriel typique de l'Amérique du Nord ou de l'Amérique du Sud. Nous conservons une agriculture à échelle humaine, même si la financiarisation agricole se déploie progressivement.
2. Peut-on parler de renouveau rural ?
a) L'inversion du déclin démographique des territoires ruraux
Marquées historiquement par l'exode rural, nos campagnes ont cessé de perdre leurs habitants à partir de 1975, voire pour certains territoires, ont entamé un mouvement inverse, avec une accélération à partir des années 2000. Entre 2008 et 2018, la population des communes peu denses a augmenté de 0,56 % par an, contre 0,40 % pour les communes urbaines125(*). Cette progression est plus forte, à 0,92 % par an, dans les communes rurales sous influence d'un pôle urbain mais elle est encore de 0,65 % dans les communes rurales sous faible influence des pôles urbains. Seuls les territoires ruraux très peu denses continuent à perdre 0,13 % de leur population par an.
Le dynamisme démographique des territoires s'explique par le solde migratoire bien supérieur à celui constaté dans les zones urbaines. Chaque année sur la période 2008-2018, elles enregistrent un solde migratoire de 0,46 %, bien supérieur au solde naturel qui est presque nul. C'est exactement l'inverse dans les communes urbaines : le solde naturel est de 0,51 % mais le solde migratoire y est négatif de -0,12 %. D'après l'INSEE, ce sont chaque année plus de 700 000 personnes qui quittent les espaces urbains pour s'installer dans les espaces ruraux.
En réalité, deux phénomènes se combinent pour expliquer ce renouveau démographique des territoires ruraux :
- d'une part, les villages ruraux relativement bien connectés aux métropoles ont attiré des citadins qui continuent d'y travailler. Il s'agit là d'une périurbanisation élargie, qui peut s'accompagner d'un allongement des distances entre domicile et travail. Les nouveaux ruraux peuvent au demeurant avoir choisi de s'installer plus loin des villes pas uniquement pour les avantages en termes de proximité avec la nature, mais surtout parce que les prix des logements y sont plus accessibles et qu'on peut y faire construire sa maison ;
- d'autre part, certains urbains s'installent à la campagne dans le cadre d'un retour à la nature davantage choisi, revendiquant une modification de mode de vie et recherchant davantage d'authenticité dans les relations sociales ou encore dans les modes de consommation. Dans le cadre d'une migration d'agrément choisie, il peut s'agir de néo-ruraux venant d'autres régions, voire d'étrangers. De nombreux Anglais ou Néerlandais se sont ainsi installés dans le Sud-Ouest. On comptait 7 500 Britanniques sur les 410 000 habitants de Dordogne au moment du Brexit.
Dans un rapport d'information de 2008 intitulé « Le nouvel espace rural français », les sénateurs Jean François-Poncet et Claude Belot126(*) avaient esquissé une typologie de ces nouveaux ruraux et identifiaient quatre catégories : les citadins retraités, les baby-boomers actifs, les jeunes familles avec enfants et les actifs modestes.
Quoi qu'il en soit, cette arrivée de populations urbaines dans les campagnes constitue un défi considérable. Si elle permet d'éviter la fermeture des écoles, elle n'est pas toujours synonyme de dynamisme local si les nouveaux arrivants s'intègrent difficilement à la population rurale et si les habitudes de consommation restent inchangées. Des conflits internes au territoire peuvent aussi apparaître, l'exemple le plus caricatural étant celui des plaintes des nouveaux habitants sur le bruit du coq ou les sonneries du clocher de l'église. Le renouveau rural n'est donc pas sans risques.
b) Des dynamiques rurales très disparates
L'analyse des dynamiques d'occupation de l'espace dans la ruralité ne peut pas s'arrêter au constat d'un certain renouveau. La fragmentation qui touche les espaces urbains concerne aussi les espaces ruraux, ce qui n'est d'ailleurs pas totalement nouveau. La distinction de campagnes prospères et actives à dominante de cultures céréalières à fort rendement ou de viticulture d'appellation, a toujours cohabité avec une campagne plus pauvre, reposant sur l'élevage de petits ruminants sur des terres caillouteuses et peu profondes.
Certains territoires ruraux bénéficient également de bonnes connexions à leur environnement et d'un potentiel touristique bien valorisé, tandis que d'autres sont plus difficilement accessibles et moins bien équipés pour accueillir des flux touristiques ou de nouveaux habitants.
L'offre de services y est d'ailleurs hétérogène : selon une étude de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), deux bassins de vie ruraux sur trois sont déficitaires en médecins généralistes. Il manquerait 6 000 professionnels de santé dans les territoires ruraux127(*), signe que les espaces ruraux sont plus que les autres soumis au risque de devenir des déserts médicaux. Mais ce qualificatif est loin de caractériser tous les territoires ruraux. Un peu plus d'une commune rurale sur trois a une densité médicale au-dessus de la moyenne. Et les distances vis-à-vis des cabinets médicaux sont à pondérer par les temps de trajets, plus courts dans des territoires ne connaissant pas de congestion automobile.
Les contrastes existent parfois au sein d'une même région, voire au sein d'un même département, ce qui amène à relativiser l'idée de grandes lignes de partage. La fameuse « diagonale du vide » est ainsi contestable. À quelques kilomètres d'écart, les réalités démographiques, économiques et sociales sont très contrastées Ainsi, on peut observer des phénomènes de dépeuplement des campagnes au sein de régions pourtant globalement dynamiques : c'est le cas en Bretagne-centre, qui contraste avec le littoral breton en pleine croissance démographique.
Cette diversité est bien mise en évidence par des travaux récents menés sous l'égide de l'ANCT128(*), dont la carte est reproduite ci-après, qui distingue les ruralités résidentielles autour des grandes agglomérations, les petites polarités rurales, concentrées dans l'Ouest du pays, les ruralités productives à dominante agricole allant du Sud-Ouest au Nord du Massif central, et à dominante industrielle dans le Nord et l'Est, et les ruralités touristiques sur les zones littorales et de montagne. D'une zone à l'autre, la pression foncière ou encore la capacité à faire face aux transitions agro-écologiques y sont fort différentes.
3. L'occupation de l'espace rural à réinventer
a) La conciliation des activités agricoles et des autres activités
Les activités agricoles continueront à marquer les territoires ruraux. Certes, elles ne représentent plus qu'une minorité des emplois, mais elles occupent l'essentiel des surfaces et elles contribuent à façonner nos paysages.
Les besoins du monde agricole influent fortement sur la manière dont on organise la société dans l'espace rural. La préservation des terres agricoles constitue ainsi un enjeu fort qu'il est légitime de protéger face aux demandes de construction pour d'autres besoins, en particulier le logement. Le sujet est sensible dans les périphéries rurales des agglomérations urbaines, où les besoins en foncier économique ou en foncier résidentiel peuvent pousser à changer la destination des sols.
La conciliation de l'activité agricole avec les autres activités n'est pas sans difficultés. Ainsi, les nuisances sont parfois mal acceptées par les habitants au voisinage des champs : odeurs lors des épandages, bruit lié aux activités d'élevage ou encore risques pour la santé liés à la proximité d'épandages de pesticides sont autant d'occasions de conflits. Dans ce dernier cas, la distance minimale vis-à-vis des habitations est de seulement 10 mètres pour l'arboriculture ou encore la vigne et de 5 mètres pour les autres cultures, alors que les riverains souhaiteraient souvent que ce soit bien davantage. L'association Générations futures estime ainsi que des zones tampons de non-traitement d'au moins 100 mètres devraient être instituées pour protéger la santé des habitants.
La conciliation des activités agricoles avec la préservation de la nature en milieu rural est également un sujet sensible. La volonté de réintroduire des grands prédateurs (ours dans les Pyrénées, loup dans les Alpes du Sud) rencontre l'opposition de nombre d'éleveurs, qui voient leur travail rendu plus difficile et leurs troupeaux exposés à des risques qui avaient disparu.
Si le développement agricole joue un rôle important dans le développement rural, l'activité de production doit trouver son prolongement dans la promotion du terroir, la gastronomie ou l'oenologie. Autant que produire, il faut savoir vendre le territoire et son image. La stratégie des appellations d'origine protégée (AOP) illustre la réussite d'une démarche qui associe production de qualité et savoir-faire commercial, dans le cadre d'une organisation collective de filière, comme celle du Comté (70 000 tonnes de fromage par an, 600 millions d'euros de chiffre d'affaires, 2 600 producteurs de lait et 8 000 emplois directs). L'activité agricole peut aussi servir de support au développement touristique du territoire, même si l'agritourisme à la française est moins répandu que dans certaines régions d'Italie.
Mais le développement rural peut aussi entrer en concurrence avec les activités agricoles. Dans les territoires qui connaissent d'importantes tensions sur la ressource en eau, la nécessité d'irrigation peut être contrecarrée par les besoins en eau potable d'une population croissante. Par ailleurs, les attentes vis-à-vis de l'agriculture se renforcent, imposant des changements de pratiques : ainsi, au nom de la préservation de la biodiversité et de la lutte contre l'érosion des sols, les pratiques de transformation du paysage par l'arrachage des haies pour rendre le travail plus facile sur les exploitations sont désormais bannies. Les agriculteurs sont sommés d'adopter rapidement des pratiques agro-écologiques, de faire passer avant tout l'entretien de la nature.
Territoires ruraux et agriculture sont donc forcés de se réinventer pour concilier les objectifs d'habitants dont la vie n'est pas entièrement subordonnée au travail de la terre ou aux bêtes de ferme.
b) La nécessité d'un « plan » pour les territoires ruraux
Jadis synonyme de sous-équipement, d'isolement et d'archaïsmes, la ruralité jouit d'une image bien meilleure aujourd'hui. Vivre à la campagne est plutôt synonyme de davantage de bien-être et de qualité de vie.
Pour autant, il ne faudrait pas nier les difficultés qui peuvent être rencontrées, en termes de déplacements, de maintien des services publics, d'accès au numérique ou encore de présence de commerces de proximité.
Le rapport « Ruralités, une ambition à partager »129(*), de Daniel Labaronne, Patrice Joly, Pierre Jarlier, Cécile Gallien et Dominique Dhumeaux, remis à la ministre Jacqueline Gourault en 2019, contenait un catalogue de 200 propositions pour un agenda rural. Il a été suivi d'un plan d'action en faveur des territoires ruraux, annoncé par le Gouvernement en septembre 2019.
De nombreux leviers sont mobilisés : le développement des circuits courts et l'insertion dans des projets alimentaires territoriaux (PAT), l'appui à l'amélioration du bâti à travers les aides de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), le déploiement de la téléphonie 4G puis 5G, la création de 150 tiers-lieux ruraux, le soutien à la revitalisation commerciale des communes de moins de 3 500 habitants à travers des dispositifs fiscaux, la création de 1 000 cafés pour encourager une vie de village, la simplification des règles pour les établissements recevant du public (ERP), l'installation de médecins salariés et de praticiens à exercice mixte ville-hôpital et l'encouragement des communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS) ou encore l'installation de cabines de télémédecine. L'adaptation des territoires ruraux au vieillissement de la population passe aussi par le développement de l'aide à domicile ou la création de petites unités de vie collective. Des maisons France Service permettent également de faire venir les services publics là où leurs implantations permanentes ont disparu durant les dernières décennies.
Parmi les besoins des territoires ruraux, celui qui concerne l'ingénierie territoriale n'est pas des moindres. La petite taille des communes ne permet pas de disposer d'équipes pouvant porter des projets complexes et diversifiés, ni de moyens financiers permettant de recourir à des cabinets spécialisés. C'est donc à l'État de mobiliser des moyens d'assistance à maîtrise d'ouvrage, au profit des communes rurales.
L'effort d'entretien et d'équipement des territoires ruraux est soutenu par des moyens financiers : la dotation de solidarité rurale (DSR), qui représente désormais environ 1,8 milliard d'euros par an, la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), dotée d'environ 1 milliard d'euros par an et qui permet de soutenir 24 000 projets130(*) ou encore les soutiens fiscaux aux Zones de revitalisation rurale (ZRR).
L'idée d'un plan pour les territoires ruraux est régulièrement reprise dans le débat public, parfois sous d'autres dénominations131(*). Certains aspects font l'objet d'une attention particulière, comme le soutien au commerce en milieu rural, qui a fait l'objet en 2021 d'un rapport d'information des sénateurs Bruno Belin et Serge Babary132(*) proposant 43 mesures pour une stratégie d'équipement commercial de la ruralité.
Mais il importe de bien cibler les dispositifs car les ruralités sont très hétérogènes et les besoins y sont très différents :
- les campagnes des villes, du littoral et des vallées urbaines, en forte croissance démographique et économique, ont besoin d'un renforcement de l'offre de transports et d'une protection juridique des terres pour éviter l'étalement urbain et le grignotage du tissu rural. Une périurbanisation non maîtrisée de nos campagnes serait un scénario dangereux et destructeur pour l'environnement ;
- les campagnes agricoles et industrielles, pour leur part, ont besoin de trouver les conditions d'un rebond économique et de pouvoir réaliser des aménagements nouveaux, en ne se voyant pas opposer des contraintes insurmontables, comme celles du ZAN ;
- les territoires ruraux isolés, composés de communes et intercommunalités très peu denses, rencontrent une problématique de maintien d'une offre de services grâce à l'innovation, pour ne pas amener les habitants, qui apprécient leur cadre de vie, à devoir quitter ces territoires, pour cause de scolarisation des enfants, d'accès à l'emploi ou aux services de santé.
Dans un rapport de prospective consacré à l'avenir des campagnes, publié en 2013133(*), les sénateurs Renée Nicoux et Gérard Bailly identifiaient quatre enjeux majeurs pour une occupation harmonieuse des territoires ruraux : préserver l'environnement, permettre à la population rurale d'être en mouvement, rendre accessibles les services et commodités en milieu rural, et disposer d'une base économique locale résiliente et diversifiée.
On pourrait ajouter que pour éviter la relégation ou la détérioration de la qualité de vie dans les territoires ruraux, qui sont deux risques réels, il convient d'affiner les soutiens qui leur sont apportés, et notamment de recentrer les aides sur les communes qui en ont le plus besoin. C'est le sens des travaux récent du sénateur Rémy Pointereau sur la redéfinition de la géographie des ZRR134(*).
* 122 Source : Eurostat ( https://ec.europa.eu/eurostat/fr/web/products-datasets/product?code=apri_lprc)
* 123 https://www.le-prix-des-terres.fr/
* 124 https://www.lagazettedescommunes.com/855168/linexorable-declin-des-maires-agriculteurs/
* 125 Les ruralités, renouveau ou fragmentation, par Laurent Rieutort dans Populations, peuplements et territoires en France, sous la direction de Gérard-François Dumont, Armand Colin, 2022.
* 126 https://www.senat.fr/notice-rapport/2007/r07-468-notice.html
* 127 https://www.amrf.fr/les-dossiers/sante/
* 128 https://www.observatoire-des-territoires.gouv.fr/kiosque/2023-etude-ruralites-etude-sur-la-diversite-des-ruralites-typologies-et-trajectoires-des
* 129 https://www.vie-publique.fr/rapport/268391-200-propositions-pour-un-agenda-rural
* 130 https://www.collectivites-locales.gouv.fr/finances-locales/bilans-annuels-des-dotations-dinvestissement
* 131 Par exemple, par le député Pierre Morel-à-L'Huissier, qui réclame une « stratégie nouvelle de cohésion des territoires et d'attractivité durable des territoires ruraux » dans une proposition de loi déposée fin 2022 :
* 132 https://www.senat.fr/notice-rapport/2021/r21-577-notice.html
* 133 https://www.senat.fr/notice-rapport/2012/r12-271-notice.html
* 134 https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/commissions/commission-de-lamenagement-du-territoire-et-du-developpement-durable/lavenir-des-zones-de-revitalisation-rurale-zrr.html