II. LES EFFETS POSITIFS SUR LE SOLDE DU SYSTÈME DE RETRAITE D'UN TAUX D'EMPLOI DES SENIORS ÉLEVÉS SONT INDISCUTABLES MÊME S'IL EST DIFFICILE DE PROPOSER UN CHIFFRAGE FIABLE
A. DES CHIFFRAGES REPOSANT SUR DES HYPOTHÈSES DIFFÉRENTES PERMETTENT D'ÉTABLIR UN EFFET DE LA HAUSSE DE DIX POINTS DU TAUX D'EMPLOI DES SENIORS À ENVIRON DIX MILLIARDS D'EUROS
1. Plusieurs propositions de chiffrages, fondées sur des méthodologies différentes, ont été déjà été réalisées et estiment à plusieurs milliards d'euros l'incidence des évolutions du taux d'emploi des seniors sur le solde du système de retraite
Au cours des auditions menées par la rapporteure, l'effet positif sur le solde du système de retraite d'une hausse du taux d'emploi des seniors est apparu comme un consensus partagé.
Comme indiqué au début du rapport, en effet, l'accroissement des richesses produites pour une économie donnée accroît aussi les cotisations sociales et les impôts, ce qui facilite le financement de la protection sociale. En particulier, le maintien ou le retour en emploi de personnes en retraite permet de réduire les pensions versées tout en accroissant les recettes du système : l'effet est donc double et accentue fortement l'effet positif de cette hausse du taux d'emploi.
Ces chiffrages ne concernent pas uniquement le taux d'emploi des seniors et ne s'attardent pas tous exclusivement sur l'effet sur le solde des finances sociales. Ils permettent néanmoins de prendre la mesure de l'effet financier qu'aurait une hausse de plusieurs points du taux d'emploi des seniors.
a) Le chiffrage du Conseil d'orientation des retraites
Le Conseil d'orientation des retraites, en particulier son président Gilbert Cette, fait mention de chiffrages estimatifs24(*) qui permettent de prendre la mesure de l'effet qu'aurait une hausse du taux d'emploi en France, sans se restreindre uniquement à l'emploi des seniors.
Les réponses au questionnaire envoyé par la rapporteure détaillent la méthode utilisée pour obtenir le résultat. Le raisonnement se fonde sur un rattrapage du taux d'emploi de la France avec celui des Pays-Bas. Selon Eurostat, en 2023, le taux d'emploi entre 15 et 64 ans étant de 68,4 % en France et de 82,4 % aux Pays-Bas, il aurait pour incidence une augmentation de 14 points de pourcentage du taux français.
Méthodologie du COR pour approximer l'incidence du taux d'emploi sur le solde des finances publiques
Pour approximer l'incidence sur le solde des finances publiques, le COR utilise l'équation suivante :
Où :
- Ä Solde FP correspond à l'évolution du solde des finances publiques causée par la hausse du taux d'emploi.
- Taux PO correspond au taux de prélèvements obligatoires en France.
- Ä PIB correspond à la hausse en valeur du PIB consécutive à la hausse du taux d'emploi. Cette dernière variable se calcule de la façon suivante :
Où :
- Valeur du PIB correspond à la valeur numéraire du PIB pour l'année étudiée, soit 2 822,5 milliards d'euros en 2023.
- Taux de croissance du PIB correspond au taux de croissance du PIB consécutif à la hausse du taux d'emploi. Ce taux se calcule, dans notre exemple :
Où :
- Croissance de l'emploi correspond à la hausse du taux d'emploi retenu.
- Productivité correspond à la productivité des emplois créés par rapport à la productivité moyenne.
Source : commission des finances, d'après les documents transmis par le COR
Fort de cette méthodologie, en prenant les chiffres de 2023 et les hypothèses retenues par le COR :
- la Croissance de l'emploi serait de 20 % - passage de 68,4 % à 82,4 % - et la Productivité retenue par le COR est de 50 % de la productivité moyenne - en lien avec une moindre qualification des jeunes et seniors qui entreraient en emploi ainsi que d'une moindre durée de travail.
- la Valeur du PIB en 2023 en France est de 2 822,5 milliards d'euros d'où un Ä PIB qui atteindrait 282 milliards d'euros.
- le Taux PO en 2023 étant égal à 43,5 %, le Ä Solde finances publiques atteindrait alors 124,8 milliards d'euros.
Par conséquent, la méthode de chiffrage proposée par le COR retient, pour une hausse globale du taux d'emploi de 14 points de pourcentage en population totale, une amélioration de 124,8 milliards d'euros du solde des finances publiques, soit un budget équivalent à celui de la Défense et de l'Éducation nationale réunis.
b) Le chiffrage de la chaire « Transition démographique transition économique »
La chaire « Transition démographique transition économique » (TDTE), sur la sollicitation de la rapporteure, a de même proposé une modélisation de l'incidence d'une hausse du taux d'emploi sur le système de retraite et les finances publiques. Les résultats modélisent les effets d'une hausse de 5, 10 ou 15 points du taux d'emploi des seniors entre 60 et 64 ans à partir d'une méthodologie décrite ci-après.
Méthodologie de la chaire TDTE pour
approximer l'incidence
du taux d'emploi des seniors sur le solde du
système de retraite
Pour approximer l'incidence d'une hausse du taux d'emploi, la chaire TDTE propose la modélisation :
Où :
- Ä Solde système retraite correspond à l'évolution du solde du système de retraite provoquée par la hausse du taux d'emploi.
- Recettes supplémentaires correspond aux prélèvements sociaux destinés au financement système de retraite versés par les 60-64 ans qui entreraient en emploi. Ce chiffrage est obtenu par la multiplication du salaire moyen par le taux de prélèvements sur le salaire brut destinés à financer le système de retraite.
- Pensions non versées correspond à la part des 60-64 ans entrant sur le marché du travail qui auraient été en retraite, en multipliant le montant annuel de la pension moyenne par le nombre de seniors remis en emploi et qui auraient sinon été en retraite.
La chaire propose aussi une modélisation de l'amélioration du solde des finances publiques, en élargissant à l'ensemble de la sphère sociale les dépenses évitées.
Où :
- Ä Solde FP correspond à l'évolution du solde des finances publiques causée par la hausse du taux d'emploi.
- Recettes supplémentaires FP correspond aux prélèvements obligatoires versés par les 60-64 ans qui entreraient en emploi. Ce chiffrage est obtenu par la multiplication du salaire moyen par le taux de prélèvements obligatoire sur le salaire brut.
- Dépenses évitées correspond à trois types de dépenses non versées, en fonction de la situation qui aurait prévalu pour l'échantillon de seniors qui retourneraient en emploi.
Où chacune des dépenses évitées est calculée par la multiplication de la part de seniors qui rentreraient sur le marché du travail qui étaient auparavant respectivement en retraite, au chômage ou inactifs par, respectivement, le montant annuel de la pension moyenne, le montant annuel de l'allocation chômage moyenne, et le montant annuel du revenu de solidarité active (RSA).
Source : commission des finances, d'après les documents transmis par la chaire TDTE
En retenant la méthodologie mentionnée supra, la chaire TDTE parvient à estimer que l'augmentation du taux d'emploi des 60-64 ans de 5, 10 et 15 points a une incidence importante sur le solde des retraites, qui se chiffre à plusieurs milliards d'euros.
Résultats de la modélisation par la
chaire TDTE de l'incidence
d'une hausse de 5, 10 ou 15 points du taux
d'emploi des 60-64 ans
sur le solde du système de
retraite
(en milliards d'euros)
|
Hypothèse de hausse du taux d'emploi des 60-64 ans |
5 points |
10 points |
15 points |
|
Recettes supplémentaires du système de retraite |
2,1 |
4,3 |
6,4 |
|
Pensions non versées |
2,7 |
5,5 |
8,2 |
|
Amélioration du solde du système de retraite |
4,9 |
9,7 |
14,6 |
Source : commission des finances, données chaire TDTE
Les résultats montrent que l'amélioration du taux d'emploi des 60-64 ans a une incidence qui se mesure en plusieurs milliards d'euros sur le solde du système de retraite. Ces gains potentiels sont à mettre en regard avec les projections de solde effectuées par la Cour des comptes dans son premier rapport25(*) de 2025 sur le système de retraite : le déficit du système de retraites, dans le scénario principal de gains de productivité de 0,7 % par an, atteindrait 6,6 milliards d'euros en 2025 et monterait à 31,6 milliards d'euros en 2045.
La hausse du taux d'emploi des 60-64 ans aurait aussi une incidence sur le solde des finances publiques, au vu des autres dépenses évitées et des recettes qui entreraient dans le budget général de l'État grâce aux salaires versés et à la consommation des individus qui entreraient en emploi.
Résultats de la modélisation par la
chaire TDTE de l'incidence
d'une hausse de 5, 10 ou 15 points du taux
d'emploi des 60-64 ans
sur le solde des finances publiques
(en milliards d'euros)
|
Hypothèse de hausse du taux d'emploi des 60-64 ans |
5 points |
10 points |
15 points |
|
Recettes supplémentaires pour les finances publiques |
3,4 |
6,9 |
10,31 |
|
Pensions non versées |
2,7 |
5,5 |
8,2 |
|
Allocations chômage non versées |
0,1 |
0,3 |
0,4 |
|
Revenu d'inactivité non versé |
0,5 |
1,0 |
1,4 |
|
Amélioration du solde des finances publiques |
6,8 |
13,5 |
20,3 |
Source : commission des finances, données chaire TDTE
c) Le chiffrage de la direction générale du Trésor
Enfin, la direction générale du Trésor (DGT), dans une note de 202226(*), a effectué un travail de prospective approfondi, fondée sur une modélisation en lien avec divers services administratifs27(*) de l'effet qu'aurait, pour l'ensemble du champ des finances sociales, l'alignement du taux d'emploi en France avec celui de l'Allemagne.
L'étude propose une analyse plus large qu'une hausse du taux d'emploi pour les seuls 60-64 ans, et propose deux scénarii : l'un se fondant sur un rattrapage du taux d'emploi sans prendre en compte le fait que les emplois en Allemagne sont proportionnellement plus nombreux à être à temps partiel qu'en France ; le second en corrigeant la hausse du taux d'emploi en prenant en compte le différentiel de recours au temps partiel dans les deux pays.
En se concentrant sur le scénario qui prend en compte la variation de temps de travail, qui serait le plus probable, dans la limite que le travail proposé par la DGT, comme ceux précédemment de la chaire TDTE et du COR, reposent sur un choc d'emploi soudain, il apparaît que le nombre d'emplois créés serait de 1,5 millions si le taux d'emploi en France rattrapait celui de l'Allemagne.
Sur la tranche d'âge 55-64 ans, il s'agirait de 700 000 emplois créés, soit une hausse de 16,4 points du taux d'emploi.
Dans le scénario avec prise en compte du temps de travail, l'effet sur les recettes de la branche retraite est estimé par la DGT à une hausse de 9 milliards d'euros :
- 7 milliards d'euros seraient imputables aux travailleurs séniors, au-delà de 55 ans ;
- les 2 milliards d'euros restant aux moins de 54 ans.
Méthodologie de la Direction générale du Trésor pour approximer l'incidence de l'alignement du taux d'emploi des seniors en France et en Allemagne, avec prise en compte du temps de travail, sur le solde du système de retraite
Dans un premier temps, les services estiment l'effet de la hausse de la masse salariale sur l'ensemble des cotisations sociales avant les allègements généraux. Dans le scénario de prise en compte du temps de travail, avec création d'1,5 million d'emplois, cela représenterait 13 milliards d'euros de recettes nouvelles.
Ensuite, la part des cotisations affectées à la branche vieillesse est isolée. Pour les régimes de base et les régimes complémentaires, il s'agit d'environ 2/3 des cotisations28(*).
Enfin, pour isoler la contribution des seniors, les services séparent en deux groupes d'âges - 15-54 ans et 55-64 ans - la population étudiée. Ils analysent ensuite quelles recettes sont issues de quel groupe, en se fondant sur l'hypothèse que la hausse de cotisations sociales de chaque groupe correspond à la contribution de ce dernier à la hausse de la masse salariale.
Source : commission des finances, d'après les documents transmis par la DGT
d) Les chiffrages existants se fondent sur des approches méthodologiques diverses
La comparaison des trois méthodes de chiffrage proposées dans la partie précédente n'est pas aisée, dans la mesure où chacun se fonde sur une approche différente en termes de hausse de taux d'emploi modélisé et ne calculent pas l'effet sur le même solde.
D'une part, des divergences existent sur le choc d'emploi modélisé. Les travaux du COR et de la DGT envisagent l'effet d'un rattrapage du taux d'emploi en France avec un pays proche. Le COR compare notre pays avec les Pays-Bas, la DGT avec l'Allemagne.
Le travail plus approfondi de la DGT permet en outre de lisser l'écart entre la France et l'Allemagne en prenant en compte le recours plus massif outre-Rhin à des emplois à temps partiel.
Le travail de la chaire TDTE est, lui, plus théorique encore car les modélisations se fondent sur des hausses mécaniques de 5, 10 ou 15 points du taux d'emploi en France, et uniquement pour la tranche d'âge 60-64 ans.
D'autre part, les différents travaux présentés indiquent des résultats sur des soldes différents, sans toujours préciser l'incidence sur le solde du système de retraite.
Les travaux du COR, pour commencer, sont ainsi les plus généralistes puisqu'ils approximent simplement la hausse de recettes pour les finances publiques d'une hausse généralisée du taux d'emploi en France. Les documents envoyés par le COR à la rapporteure indiquent d'ailleurs que la grande majorité des recettes supplémentaires seraient obtenues via des prélèvements sans lien direct avec le financement des retraites.
La chaire TDTE, dont le travail répondait plus précisément à une demande de la rapporteure, propose une approche qui cible spécifiquement le solde du système de retraite. Néanmoins, au vu des effets qu'auraient une entrée en emploi massive de personnes entre 60 et 64 ans sur le financement des branches de la Sécurité sociale autres que la branche vieillesse, et par conséquent sur le solde toutes administrations publiques (APU) confondues, la chaire propose aussi une vision de l'effet sur le solde général des finances publiques du choc d'emploi.
Enfin, le travail de la DGT vise à apprécier l'effet de la hausse du taux d'emploi sur l'ensemble du solde des finances sociales. Néanmoins, le travail est suffisamment détaillé et approfondi pour isoler l'effet qu'aurait l'alignement du taux d'emploi français sur celui de l'Allemagne pour la branche vieillesse et, plus précisément encore, l'effet de la hausse de l'emploi senior - compris au sens de la tranche d'âge 55-64 ans.
2. Les travaux réalisés sont tous fondés sur des hypothèses fortes qui limitent ontologiquement leur fiabilité
a) L'hypothèse sous-jacente d'une hausse du taux d'emploi immédiate, agissant comme un choc soudain, est par nature irréaliste
Le travail de cette partie, qui vise à retenir et présenter les effets qu'auraient sur le solde du système de retraite une hausse du taux d'emploi des seniors, repose par défaut sur une hypothèse forte qui limite sa portée. En effet, quelle que soit l'économie considérée, une hausse du taux d'emploi de 10 points ou plus ne saurait avoir lieu sans des réformes du marché du travail qui mettraient plusieurs années, voire décennies à se mettre en place. Le COR indique ainsi que c'est seulement sur le très long terme que pourraient s'envisager le gain de plus de 100 milliards d'euros de recettes publiques supplémentaires.
Par conséquent, l'ensemble des travaux présentés et tous les exercices de modélisation sur ce sujet ne peuvent que proposer un ordre de grandeur du manque à gagner pour le système de retraites français mais non un chiffrage absolument fiable.
La direction générale du Trésor mentionne clairement que l'exercice qu'elle a réalisé est illustratif : la création instantanée d'1,5 million d'emplois est peu réaliste et l'économie est par hypothèse à l'état stationnaire, c'est-à-dire que les effets estimés correspondent aux variations de dépenses et recettes pleinement montés en charge de façon immédiate, ce qui de même ne serait pas le cas si le choc d'emploi avait lieu.
b) Les estimations de productivité des seniors remis ou maintenus en emploi reposent sur des hypothèses fortes
Outre l'impossibilité concrète que le choc d'emploi soit instantané, les chiffrages existants se heurtent à une inconnue peu documentée car elle relève d'un exercice d'anticipation : la productivité des emplois qui seraient créés ou maintenus pour les seniors.
L'hypothèse retenue par le COR est assez arbitraire. Les emplois créés seraient dans la globalité d'une productivité inférieure de 50 % à celle des emplois existants. L'effet de la moindre qualification des personnes à remettre en emploi ou l'ayant quitté, la durée du travail que ces dernières pourraient fournir - les emplois créés seraient en partie à temps partiel - justifient ce choix, mais sans entrer dans le détail.
De même, le choix de la chaire TDTE de raisonner en prenant la moyenne nationale pour toutes les variables, et notamment en supposant que les nouveaux emplois seraient payés au salaire moyen est une hypothèse forte. Au vu de la courbe des salaires en France, on pourrait supposer que la création de postes pour les seniors aurait pour effet de devoir les rémunérer au-delà du salaire moyen. À l'inverse, les emplois créés, s'ils correspondaient aux aspirations des seniors, à savoir des métiers proches de chez eux et à temps partiel, seraient peut-être moins bien rémunérés que la moyenne. Le manque de données sur le sujet29(*) et le fait que ces hypothèses reposent avant tout sur un choix méthodologique expliquent la difficulté de trancher.
La DGT elle-même, qui a pourtant mobilisé les moyens les plus importants et eu accès aux bases de données de l'administration, précise que l'incertitude est importante « sur la qualité des emplois créés, la productivité des nouveaux entrants sur le marché du travail et leur exposition aux risques sociaux ».
Tableau
récapitulatif des chiffrages proposés
à la suite des
demandes de la rapporteure
|
COR |
Chaire TDTE |
DGT |
|
|
Hausse du taux d'emploi retenue |
14 points pour l'ensemble de la population |
10 points pour les 60-64 ans |
3,6 points pour l'ensemble de la population dont 16,4 points pour les 60-64 ans |
|
Gain estimé et solde étudié |
124,8 milliards d'euros pour l'ensemble des finances publiques |
9,7 milliards d'euros pour le système de retraites |
9 milliards d'euros pour le système de retraites |
|
Hypothèse de hausse du taux d'emploi |
Alignement avec les Pays-Bas |
Hausse théorique de 10 points de l'emploi des 60-64 ans |
Alignement avec l'Allemagne |
|
Prise en compte des divergences de temps de travail |
Non |
- |
Oui |
|
Hypothèses de productivité des seniors |
50% de la productivité moyenne |
Rémunération au salaire moyen |
Création d'emplois à temps plein ; baisse globale de la productivité induite par la hausse de l'emploi, avec une élasticité de 0,530(*). |
Source : commission des finances, d'après les travaux du COR, de la chaire TDTE et de la DGT
* 24 Gilbert Cette, « Augmenter le taux d'emploi global : un ressort incontournable pour élever notre niveau de vie », Telos.eu, 29 novembre 2024.
* 25 Cour des comptes, Situation financière et perspectives du système de retraites, communication au Premier ministre, février 2025.
* 26 DGT, Juliette Ducoulombier, « Quels seraient les effets sur les finances sociales d'un alignement du taux d'emploi français sur celui de l'Allemagne ? », mai 2024.
* 27 Les services de l'INSEE, de France Stratégie, de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES), de la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) et de la Direction de la Sécurité sociale (DSS) ont participé aux travaux.
* 28 Réponses de la DGT au questionnaire budgétaire.
* 29 L'Enquête Emploi 2021 de l'INSEE fournit quelques données mais fondées sur un échantillon déclaratif, ce qui limite sa portée. Relativement à l'individu moyen, les hommes de 15-24 ans seraient 41 % moins productifs, les hommes de 25-54 ans 14 % plus productifs et les hommes de 55-64 ans 26 % plus productifs. Les femmes de 15-24 ans seraient 46 % moins productives, les femmes de 25-54 ans 7 % moins productives et les femmes de 55-64 ans 9 % moins productives. Ces données suggèrent que les seniors en emploi sont plus productifs que les très jeunes. Néanmoins, cela n'indique pas la productivité potentielle des seniors qui ne sont plus en emploi et qui réintègreraient le marché du travail, comme cherchent à le modéliser les travaux présentés.
* 30 Renaud Bourlès, Gilbert Cette, Anastasia Cozarenco, « Employment and Productivity: Disentangling Employment Structure and Qualification Effects », International Productivity Monitor, 2012. L'évolution à la hausse du taux d'emploi, hors effet de composition, est associée à une baisse globale de la productivité, avec une élasticité moyenne de 0,5. C'est cette élasticité que retient la DGT dans ses travaux.