III. L'AUGMENTATION DU TAUX D'EMPLOI DES SENIORS EST NÉCESSAIRE MAIS NE SUFFIT PAS À PÉRENNISER LE SYSTÈME PAR RÉPARTITION
A. LES LEVIERS POUR ENCOURAGER LA HAUSSE DU TAUX D'EMPLOI DES SENIORS SONT NOMBREUX ET DOIVENT ÊTRE ACTIONNÉS
1. La formation et le maintien en emploi, clé d'un accroissement de la compétitivité et donc d'un retour à la croissance
Plusieurs rapports mettent en évidence qu'une des clés pour le maintien en emploi, ou le retour en emploi des seniors, est de leur permettre d'accéder à une meilleure formation.
En effet, comme le montre la DARES, l'effet de la formation sur le retour à l'emploi est d'autant plus élevé que l'âge avance : ainsi, entre la tranche d'âge 26-50 ans et les plus de 50 ans, l'effet d'avoir suivi une formation est 1,75 fois plus important au bout de 24 mois.
Écart de taux d'emploi, 12 mois et 24 mois
après une entrée en formation,
entre les actifs formés
et les non-formés, en fonction de l'âge
Source : commission des finances, données DARES, base Force : rapport du Comité scientifique de l'évaluation du Plan d'investissement dans les compétences (PIC)
Cette incidence forte de la formation sur l'emploi des seniors pousse à accentuer le recours à une formation tout au long de la carrière, particulièrement pour les publics qui commencent à approcher de la catégorie des seniors. Notamment, les entretiens professionnels doivent intégrer de façon plus générale la question des suites à donner à la carrière, l'opportunité d'entrer en formation ou d'aménager le poste de travail.
Un effort est en outre à conduire pour limiter l'effet de sélection défavorable dont souffrent les seniors lorsqu'ils cherchent à entrer en formation. En effet, il apparaît que l'âge a un effet discriminant pour les plus de 50 ans pour être retenu à une formation.
Probabilité d'être convoqué,
présent ou retenu à une formation
en fonction de
l'âge
Source : commission des finances, données Cap Métiers : rapport du Comité scientifique de l'évaluation du Plan d'investissement dans les compétences (PIC)
On remarque aussi que les plus de 50 ans ont une tendance à être présents lorsqu'ils sont convoqués à une formation bien plus importante que les moins de 50 ans. En revanche, il est visible que les actifs les plus âgés souffrent d'une discrimination au moment de pouvoir entrer en formation : alors qu'ils sont plus présents que les jeunes, ils ont pourtant moins de chance d'être sélectionnés pour participer à une formation.
Recommandation : Développer l'investissement dans les compétences des seniors et dans la formation à partir de 50 ans, pour maintenir l'employabilité des salariés les plus âgés (Direction générale du travail et Direction générale de l'administration et de la fonction publique).
Cet investissement dans les compétences des plus âgés rejoint ce que la Cour des comptes indique dans son deuxième rapport sur les retraites d'avril 2025, analysant le rapport Draghi37(*) sur la compétitivité en Europe : « l'enjeu de l'économie européenne se situe davantage au niveau de la compétitivité hors coût, c'est-à-dire des connaissances et des compétences de la main d'oeuvre européenne. ». Non seulement l'accroissement de la formation des seniors aura une incidence positive sur l'économie en général car elle permet une hausse de leur taux d'emploi, mais elle tend à limiter voire à inverser l'incidence néfaste sur la compétitivité que pourrait avoir cette hausse de taux d'emploi.
2. L'encouragement de la retraite progressive
Le déploiement de l'entrée progressive en retraite serait une manière de pouvoir accompagner une sortie moins brutale du marché du travail pour les seniors.
Ce système, qui consiste à réduire le temps de travail progressivement dans les deux ans avant l'âge minimum de départ à la retraite permet de rester en emploi à temps partiel tout en touchant une partie de sa retraite.
Les données de l'INSEE montrent que la transition entre l'emploi et la retraite laisse une maigre part à ce dispositif à l'heure actuelle. En effet, c'est à 65 ans qu'est atteinte la plus haute proportion de seniors en cumul emploi-retraite, pour une part de 7,9 % de la classe d'âge seulement.
Situation des seniors sur le marché du travail en 2023 en fonction de l'âge
Source : commission des finances, données INSEE
Cependant, la problématique de ce développement est plus affaire d'imprégnation par les entreprises que d'évolution législative. La réforme des retraites de 2023 a en effet permis un élargissement très important de ce dispositif : les fonctionnaires, les agents des régimes spéciaux et les actifs en professions libérales ont désormais accès à ce dispositif.
Il s'agit d'une recommandation qui était portée par le Sénat de longue date : le rapport d'information René Paul Savary et Monique Lubin au nom de la commission des affaires sociales du Sénat de septembre 2019 sur les fins de carrière38(*) de la commission des affaires sociales en faisait déjà état en sa recommandation n° 18.
L'enjeu aujourd'hui est de favoriser son acclimatation pour qu'il devienne un outil auquel les employeurs ont recours de façon plus systématique.
3. La nécessité de créer des emplois adaptés aux besoins des seniors et susceptibles de les motiver à demeurer en emploi
Les données comparatives européennes montrent que les Français ont moins tendance que leurs homologues à demeurer en emploi après la perception d'une pension avec comme raison principale le goût du travail et la satisfaction d'être productif. L'enquête d'Eurostat sur les principales raisons de conserver une activité professionnelle montre en effet que les trois motifs qui sont majoritairement évoqués sont :
- l a nécessité financière ;
- le goût du travail ou l'envie d'être productif ;
- le désir de rester socialement intégré.
Les résultats de cette enquête, en comparant la France à d'autres pays comparables, fait ressortir les spécificités du pays et amènent à envisager les types d'emplois dont il faudrait encourager la création pour que les seniors apportent à l'édifice social leurs compétences.
D'abord, en France, le maintien d'une activité professionnelle après perception d'une pension par nécessité financière correspond à 37,7 % de l'ensemble des individus ayant prolongé leur activité. Ce taux est comparable à celui observé en Allemagne, qui s'élève à 36,2 %, mais est supérieur à la moyenne européenne qui s'élève à 28,6 %.
Part d'individus évoquant la
nécessité financière comme raison principale
du
prolongement de leur activité
Source : commission des finances, données Eurostat
Il apparaît ainsi que les emplois à pourvoir, dans l'optique d'un choc d'emploi favorable à l'intégration des seniors sur le marché, devra être financièrement acceptable pour que l'arbitrage entre la pension de retraite et l'emploi soit favorable au travail.
Ensuite, la France se distingue de ses voisins européens par une part nettement plus faible d'individus maintenant une activité professionnelle par goût du travail ou envie d'être productif.
Part d'individus évoquant le goût du
travail comme raison principale
du prolongement de leur
activité
Source : commission des finances, données Eurostat
Cette part s'élève uniquement à 20,6 % de l'ensemble des Français, contre plus du tiers pour la population totale au sein de l'Union européenne - 36,3 % - et 29,3 % en Allemagne. Au sein de certains pays comme les Pays-Bas, cette part s'élève à près de 59,6 %. En Norvège et au Danemark, elle atteint même respectivement 62,7 % et 61,0 %.
La faible part d'individus souhaitant continuer une activité professionnelle par goût du travail en France pourrait avoir un impact négatif sur le taux d'emploi des seniors. Ce trait spécifique à la France pourrait être la conséquence de la faible satisfaction au travail des seniors, dont les motivations en fin de carrière sont moins d'être performants que de maintenir une intégration sociale.
Pour finir, il apparaît en effet que la volonté de rester socialement intégré est un déterminant important du maintien en emploi des seniors français par rapport aux autres seniors européens.
Part d'individus évoquant la volonté
de rester socialement intégré
comme raison principale du
prolongement de leur activité
Source : commission des finances, données Eurostat
En effet, cette raison est mentionnée par 15,5 % de l'ensemble des Français, contre 6,9 % en Allemagne et 11 % au sein de l'Union européenne. Cette volonté peut recouvrir des situations hétérogènes : un individu en état de bien-être au travail peut souhaiter conserver l'intégration sociale que celui-ci lui procure, ou à l'inverse, un individu peut craindre sa sortie du marché du travail et l'isolement social que cela pourrait induire.
Pour dresser un bilan des motivations qui pousseraient les seniors français à rester en emploi, il convient par conséquent de dresser le profil d'un travail suffisamment rémunérateur pour être financièrement un meilleur choix que le départ en retraite. Néanmoins, il s'agirait aussi de postes dans lesquels le goût de produire et de bien réaliser son travail a une valeur presque équivalente à celle de maintenir une intégration sociale.
De nombreux métiers d'accompagnement des personnes, de lien social ou encore de transmission pourraient répondre à ces aspirations exprimées par les seniors et pourrait les pousser à se maintenir en emploi, ou en cumul emploi-retraite.
Ces métiers sont compatibles avec le développement d'un travail à temps partiel ou limité, qui font aussi partie des motivations de cette population39(*).
Recommandation : Encourager le développement d'une culture du travail des seniors, par la création d'emplois adaptés, notamment à temps partiel, qui répondent aux motivations de cette population (Gouvernement).
4. Un encouragement par le développement des décotes et des surcotes
Comme le rappelle le rapport de 2019 du Sénat sur les fins de carrières40(*), la surcote de la retraite a été créée par la loi de 200341(*). Elle agit comme le pendant de la décote, qui minore la pension de base pour toute année non travaillée séparant l'assuré de son âge du taux plein.
Ainsi, à l'inverse, la surcote majore la pension de base d'un taux fixé à 1,25% par trimestre supplémentaire cotisée dans la plupart des régimes de base.
L'idée est de favoriser le maintien en emploi des seniors en réduisant leur tendance à partir en retraite plus tôt - effet répulsif de la décote - et, à l'inverse, à encourager la continuation du travail - effet incitatif de la surcote.
La réforme des retraites de 201042(*), qui n'a pas modifié la durée d'assurance requise pour le taux plein, a non seulement reculé de deux ans de l'âge minimum légal mais également de l'âge d'annulation de la décote. Ce dernier est passé de 65 à 67 ans pour favoriser le maintien des seniors en emploi.
La réforme de 2023, qui a joué sur l'âge légal de départ mais aussi le nombre de trimestres exigés pour obtenir le taux plein, n'a pas revu les barèmes de décotes ni l'âge d'annulation de cette dernière.
Par conséquent, la situation de la France vis-à-vis de ses voisins européens n'a que peu évolué et le taux d'individu qui part en retraite avec une décote demeure supérieur à la moyenne des États membres de l'UE.
Part d'individus ayant subi une décote lors de leur départ en retraite en Europe
Source : commission des finances, données Eurostat
En France, plus d'un cinquième des individus subissent une décote lors de leur départ en retraite, soit 22,9%. Ce niveau est légèrement supérieur à la moyenne européenne, qui s'élève à 19,4%, mais nettement plus faible que celui observé en Allemagne qui atteint 30,8%.
Pour encourager le maintien en emploi des seniors, une révision des barèmes de décote mais aussi de surcote pourrait avoir lieu : en accentuant la perte pour un actif qui partirait plus tôt et en encourageant à l'inverse ce dernier à partir plus tard, l'effet incitatif pourrait permettre de faciliter le maintien en emploi des seniors.
L'élargissement de la décote à la fonction publique permet la réalisation d'économies pour le système de retraite
Le déploiement de la décote date en France de 1982, concomitamment avec l'abaissement de l'âge de la retraite de 65 à 60 ans43(*). Elle ne touche à ses débuts que le régime général et les assurances sociales agricoles.
Le taux alors appliqué pour la décote est de 2,5 % par trimestre manquant dans la limite de vingt trimestres, soit une décote de 10 % par année manquante dans le secteur privé.
En 2003, cette politique a été étendue à la fonction publique. Le taux est ramené à ce moment-là à 1,25 % par trimestre et le plafond est fixé à 25 % de la pension à taux plein. Il apparaît alors que la création de la décote n'a pas suffisamment encouragé les salariés à cotiser plus longtemps.
Dans les régimes spéciaux en dehors de la fonction publique d'État civile, la décote est mise en oeuvre encore plus tardivement mais est effective à partir du 1er juillet 2010. La DREES explique ainsi qu'en 2022, 17 % des nouveaux retraités de la SNCF et 20 % des nouveaux retraités de la RATP font l'objet d'une décote, d'une valeur moyenne de respectivement 5,9 trimestres et 7,5 trimestres.
Part des retraités ayant liquidé leurs droits avec une décote, par génération
Source : commission des finances, données DREES
L'étude génération par génération du taux de pensionnés ayant liquidé leurs droits avec une décote permet de mesurer à quel point la mise en oeuvre progressive des réformes est visible. Les hausses, parfois spectaculaires comme pour la fonction publique d'État qui voit ce taux passer de 8 à 17 points entre les générations 1950 et 1951, sont le fruit du calendrier de déploiement des réformes.
Il apparaît clairement, par conséquent, que le développement des décotes dans les régimes spéciaux a permis une appropriation plus grande par les actifs de leur liberté à partir en retraite malgré la décote ou de se maintenir en emploi.
Source : commission des finances
5. Vers une culture du maintien en emploi des seniors, notamment les moins qualifiés
Le développement du taux d'emploi des seniors doit en outre passer par le développement de cultures au sein des organisations pour favoriser le maintien en emploi des seniors.
Les accords financiers permettant à des personnes de partir en retraite alors qu'elles sont encore en âge de travailler, par exemple, est une tendance dont il faut encourager la diminution.
Les chiffres de l'INSEE mettent en évidence que les personnes qui évoquent l'incitation financière comme raison principale les ayant conduits à arrêter de travailler suite au début de versement de leur pension sont relativement peu nombreux car ils ne représentent qu'1,4 % des individus.
Néanmoins, certaines catégories socio-professionnelles dépassent parfois fortement la moyenne, indiquant des effets de secteurs dans lesquels il pourrait être nécessaire d'agir afin de réduire l'usage de motivations financières pour mettre en retraite des travailleurs seniors.
Part d'individus évoquant l'incitation
financière comme raison principale
les ayant conduits à
arrêter de travailler
en fonction de la catégorie
socioprofessionnelle
Note : l'axe des abscisses correspond aux codes chiffrés des catégories socio-professionnelles, selon la norme PCS de l'INSEE. L'annexe au présent rapport permet d'associer chaque CSP à son code.
Source : commission des finances, données enquête emploi en continue (EEC)
La part des départs en retraite motivés par un gain financier est hétérogène selon l'emploi occupé. En particulier, cette part varie fortement au sein d'un même groupe socioprofessionnel44(*) :
- les artisans (22) évoquent cette raison dans 1,7 % des cas, soit un taux proche de l'ensemble de la population (1,5 %), tandis que les chefs d'entreprise de plus de 10 personnes (23) l'évoquent nettement plus fréquemment, dans 4,6 % des cas ;
- au sein des cadres et professions intellectuelles supérieures, les professions libérales (31) avancent ce motif pour seulement 0,9 % des cas contre 1,5 % pour l'ensemble, alors que les autres cadres, et plus spécifiquement ceux du privé appartenant aux services administratifs et commerciaux (37) ou les ingénieurs (38) l'évoquent plus fréquemment ;
- au sein des employés, un effet marqué entre le public et le privé est observé. En effet, les employés administratifs de la fonction publique (52) sont peu nombreux à évoquer le motif financier (0,9 %) par rapport à ceux du privé (54) dont la part s'élève à 3,2 %.
Par catégorie socio-professionnelle, il serait intéressant d'approfondir les ressorts de cet argument financier pour permettre de réduire le recours à des incitations monétaires pour faire basculer les seniors vers la retraite.
Dans les métiers de la fonction publique,
une tendance
à limiter les sorties précoces de
l'emploi
Si les âges d'ouverture des droits sont en général plus bas dans la fonction publique et dans les régimes spéciaux, la question du maintien en emploi jusqu'à l'âge d'ouverture des droits semble à l'inverse montrer que les agents des métiers de la sphère publique tendent moins à sortir de l'emploi de façon précoce.
Une étude du Conseil d'orientation pour l'emploi45(*) (COE) met en évidence les dix métiers dans lesquels la part de sortie précoces de l'emploi est la moins élevée, mais aussi la plus élevée.
Les dix métiers avec la part de sorties
précoces de l'emploi la plus élevée,
sur la
période 2004-2019
Source : commission des finances, données COE
Il apparaît clairement que les métiers les moins qualifiés sont ceux dans lesquels les sorties précoces ont lieu le plus souvent. Dans ces métiers où les sorties en avance sont nombreuses, le recours au contrat à durée déterminé est plus élevé. Les travailleurs des métiers marqués du signe «
» sont en outre majoritaires à répondre « non » à la question « Vous sentez-vous capables de faire le même travail qu'actuellement jusqu'à la retraite ? ».
De ce point de vue, les métiers de la fonction publique, notamment les catégories A et B, font partie des métiers dans lesquels la part de sortie précoces de l'emploi est la moins élevée.
Les dix métiers avec la part de sorties
précoces de l'emploi la moins élevée,
sur la
période 2004-2019
Source : commission des finances, données COE
Ces graphiques mettent en lumière la qualité de l'emploi public en France, notamment en termes de prévention de la santé. Les travailleurs des métiers marqués du signe «
», parmi lesquels on retrouve les fonctionnaires de catégorie A et B, sont majoritaires à répondre « oui » à la question « Vous sentez-vous capables de faire le même travail qu'actuellement jusqu'à la retraite ? ».
Il semble ainsi que, malgré des âges d'ouverture des droits parfois plus précoces, les métiers de la fonction publique ont une tendance plus grande à permettre le maintien en emploi des seniors.
Source : commission des finances
Le projet de loi qui doit transposer dans la législation l'accord national interprofessionnel (ANI) d'avril 2024 en faveur de l'emploi des seniors présenté le 7 mai 2025 en Conseil des ministres pourra permettre une telle avancée en prévoyant un nouveau thème de négociations obligatoires dans les branches : « le maintien dans l'emploi [des seniors] et l'aménagement des fins de carrière, en particulier les modalités d'accompagnement à la retraite progressive ou au temps partiel ».
* 37 Mario Draghi, The future of European competitiveness, septembre 2024.
* 38 Rapport d'information du Sénat, « Réforme des retraites : le défi des fins de carrière », Monique Lubin et René-Paul Savary, septembre 2019.
* 39 Cf. les données du b) du 2) du I du présent rapport.
* 40 Rapport d'information du Sénat, « Réforme des retraites : le défi des fins de carrière », Monique Lubin et René-Paul Savary, septembre 2019.
* 41 Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
* 42 Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.
* 43 Ordonnance n° 82-270 du 26 mars 1982 relative à l'abaissement de l'âge de la retraite des assurés du régime général et du régime des assurances sociales agricoles.
* 44 L'annexe au présent rapport rappelle les correspondances entre les codes chiffrés et les catégories socio-professionnelles, selon la norme PCS de l'INSEE.
* 45 Jean Flamand, Conseil d'orientation pour l'emploi, Fin de carrière des seniors : quelles spécificités selon les métiers ?, avril 2023.