AVANT-PROPOS
Les polices municipales se sont imposées comme des acteurs essentiels du continuum de sécurité, aux côtés de la police et de la gendarmerie nationales.
L'essor des polices municipales au cours des dernières années est manifeste : en 2023, quelques 3 800 communes ou intercommunalités employaient près de 28 000 agents, soit une progression de 45 % depuis 2012. À titre de comparaison, en 1984, au lendemain des lois de décentralisation, on dénombrait un peu plus de 5 500 agents de police municipale.
Cette dynamique est appelée à se poursuivre, alors que l'enjeu de la sécurité du quotidien a vocation à s'imposer comme un élément structurant de la campagne des élections municipales de 2026.
Alors que leur régime juridique date pour l'essentiel de 1999, leur action s'inscrit désormais dans un contexte bouleversé, marqué par une montée des violences et un durcissement des enjeux sécuritaires qui concernent l'ensemble du territoire.
Ce contexte affecte nécessairement les policiers municipaux, et ce à au moins trois titres. Il induit de nouvelles attentes de la population, qui expliquent largement le renforcement des polices municipales et de leurs moyens. Il justifie une évolution des missions des polices municipales, avec un développement de plus en plus marqué de doctrines davantage tournées vers l'intervention, en coopération avec les forces de sécurité intérieure. Enfin, il expose les policiers municipaux à des risques accrus. En effet, les délinquants, de même que les terroristes, ne font généralement pas ou plus la différence entre les forces de sécurité intérieure et les policiers municipaux : lorsqu'ils entendent défier l'autorité, ils s'en prennent à l'uniforme sans plus de distinction.
La banalisation de l'armement des polices municipales témoigne de ce durcissement de leur cadre d'action : alors que celui-ci n'allait pas de soi historiquement, l'armement des policiers municipaux s'impose désormais comme une évidence pour une large majorité de communes (83 %).
Face à ce constat, la commission des lois du Sénat a décidé la création, en novembre 2024, d'une mission d'information transpartisane5(*), dont elle a désigné Jacqueline Eustache-Brinio comme rapporteure, consacrée à cette question, en parallèle du « Beauvau des polices municipales » lancé par le Gouvernement.
Avec le souci de donner une large place à l'écoute des acteurs de terrain, la mission d'information a souhaité proposer des réponses aux problématiques concrètes que rencontrent aujourd'hui les polices municipales : prérogatives administratives et judiciaires, équipements, formation, mutualisation entre communes etc. Elle a également entendu aborder les enjeux propres aux gardes champêtres, qui continuent de jouer, dans de nombreuses communes rurales, un précieux rôle au titre de la police des campagnes.
Ses travaux se sont ordonnés autour de deux principes directeurs :
- la préservation de la pleine autorité du maire sur l'action des polices municipales et deuxièmement ;
- le maintien d'un champ missionnel centré sur la tranquillité publique et la sécurité du quotidien, s'inscrivant en complémentarité avec l'action de la police et de la gendarmerie nationales.
I. LES POLICES MUNICIPALES, ACTEURS ESSENTIELS DU CONTINUUM DE SÉCURITÉ
A. SOUS L'AUTORITÉ DES MAIRES, LES POLICES MUNICIPALES ACCOMPLISSENT DES MISSIONS ESSENTIELLES POUR GARANTIR LA SÉCURITÉ DU QUOTIDIEN
1. La police du maire : un héritage républicain
Les polices municipales sont créées sur décision du maire et agissent sous son autorité. Il s'agit là du principe fondamental de l'action des polices municipales, leur essence même, auquel la mission d'information tient solennellement à rappeler son attachement.
Au plan historique, le pouvoir de police du maire constitue un acquis républicain majeur, consacré lors de la Révolution française. Comme l'a exposé l'historien Jean-Marc Berlière, auditionné par la mission d'information : « Au lendemain des événements de l'été 1789 (...) les constituants ont confirmé aux autorités municipales et aux habitants des villes les droits et pouvoirs de police qu'ils possédaient depuis des siècles et avaient défendus contre les emprises du pouvoir royal. En conséquence, la loi municipale de décembre 1789 reconnut et consacra l'existence d'un pouvoir municipal de police : son article 50 confiait au pouvoir municipal, le soin de “faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police”, notamment de “la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics” ».
Après une période de reprise en main du pouvoir central sous le Consulat et les régimes impériaux et monarchiques qui ont suivi, la IIIème République « allait faire des maires, désormais élus par les conseils municipaux eux-mêmes issus du suffrage universel (loi Goblet de 1882), les véritables chefs des polices municipales qui échappaient désormais à l'État central », en dehors des situations spécifiques applicables aux villes de Paris et Lyon. La loi du 5 avril 1844, tout en confirmant l'autorité du maire sur la police municipale, rétablira cependant certaines prérogatives de l'État (substitution au maire quand celui-ci s'avoue incapable ou refuse de prendre les mesures d'ordre jugées nécessaires en cas de manifestations ou de grèves, droit d'agrément ou de révocation définitifs du personnel policier municipal pourtant recruté et payé par le maire).
Le paysage de la sécurité intérieure fut profondément recomposé suite à l'étatisation de la police sous Vichy avec la création de la police nationale, pérennisée à la Libération par l'ordonnance du 16 novembre 1944. Plusieurs décennies passèrent avant que ne réapparaisse, à partir de la fin des années 1970, le souci d'établir à l'échelle locale une police de proximité.
Sous leur forme actuelle, les polices municipales s'inscrivent dans un cadre juridique dont les principaux éléments ont été fixés par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales.
En l'état du droit, aucune disposition spécifique ne régit la création d'un service de police municipale. Dès lors, il convient de se référer aux règles de droit commun de création d'un service municipal qui relève uniquement, pour celle-ci, de la libre appréciation du maire. Charge ensuite au conseil municipal de voter, dans des conditions de droit commun, les emplois nécessaires ainsi que les crédits permettant au service de police municipale de fonctionner.
Au plan juridique, la création d'une police municipale concourt à l'exercice de certains pouvoirs de police que la loi confie aux maires.
Selon les termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales - qui diffèrent peu de ceux employés par la loi de 1789 précitée : « la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ».
Celle-ci comprend, notamment :
- tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques ;
- le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ;
- le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ;
- l'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vue de la vente.
La loi prévoit également que le maire, « concourt par son pouvoir de police à l'exercice des missions de sécurité publique et de prévention de la délinquance »6(*).
2. Les polices municipales peuvent accomplir des missions très diverses, déterminées par les maires
Il n'existe pas « une » mais bien « des » polices municipales. Entre les 3 812 communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dotés d'un service de police municipale, les doctrines d'emploi peuvent varier considérablement selon les priorités arrêtées par le maire pour répondre aux attentes de la population.
L'autorité du maire induit des spécificités fortes des polices municipales par rapport aux forces de sécurité intérieure - police et gendarmerie nationales - qui agissent sous l'autorité du ministre de l'intérieur ou, dans le cadre de leurs missions de police judiciaire, sous la direction de l'autorité judiciaire.
Dans ce cadre, les polices municipales peuvent rendre de précieux services à la population. Ses agents exécutent, dans la limite de leurs attributions, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. Ils sont ainsi, notamment, chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire et de constater par procès-verbaux les contraventions auxdits arrêtés7(*).
Elles s'appuient, pour leur mise en oeuvre, sur leur connaissance du territoire et sur leurs relations de proximité avec la population et les acteurs de terrain. Elles disposent à ce titre d'importantes prérogatives de police administrative ou de police judiciaire, et ont à ce titre le statut d'agent de police judiciaire adjoint (APJA)8(*).
En raison de ces prérogatives, et sans préjudice de l'autorité du maire, ces fonctionnaires territoriaux doivent, pour pouvoir être nommés par lui, être agréés par le préfet ainsi que par le procureur de la République, et prêter serment9(*). Sur demande du maire, ils peuvent en outre être autorisés nominativement par le préfet à porter une arme10(*).
Ces services municipaux peuvent, dans certains cas, se limiter à la garantir la tranquillité ou la salubrité publiques (répression des tapages nocturnes, police de l'environnement...) ou encore à la sécurité routière. Outre les agents de police municipale ces services peuvent dans ce cadre s'appuyer sur l'action d'agents de surveillance de la voie publique (ASVP), aux compétences plus réduites.
Néanmoins, les polices municipales peuvent également conduire, le cas échéant en coopération avec les forces de sécurité intérieure, des missions de police administrative (sécurisation d'évènement, maintien du bon ordre dans les transports publics...)11(*) ou d'autres interventions aux fins de prévenir la délinquance du quotidien (interventions conjointes sur des « points de deal » etc.).
Dans les territoires ruraux, les communes peuvent également se doter de gardes champêtres12(*). Ces agents, qui se distinguent des policiers municipaux par plusieurs aspects, disposent notamment de prérogatives judiciaires étendues au titre de la police des campagnes. Nommés par le maire, ils sont pour cette raison agréés par le procureur de la République et assermentés.
3. Émanation des libertés locales, les polices municipales peuvent également faire l'objet de mutualisations entre les collectivités
Dans le respect des libertés locales et du principe général d'absence de tutelle d'une collectivité sur une autre, les communes peuvent décider de mutualiser tout ou partie de leurs polices municipales.
On distingue à ce titre les mises en commun à titre exceptionnel et les mises en commun à titre pérenne.
a) Les mutualisations à titre exceptionnel
En premier lieu, la loi autorise une collectivité de faire appel aux policiers municipaux ou aux gardes champêtres d'une autre commune pour assurer la gestion des situations exceptionnelles définies par la loi13(*) : manifestation exceptionnelle qu'elle soit culturelle, récréative ou sportive, afflux important de population ou catastrophe naturelle ou technologique. Ces dispositifs visent à répondre à des besoins de sécurité importants (en tous cas au-delà des capacités normales de fonctionnement du service) mais conjoncturels et géographiquement circonscris.
En l'état du droit, l'utilisation en commun est possible entre des communes d'un même département ou de départements limitrophes pour la gestion des catastrophes naturelles et technologiques uniquement. Elle est en revanche limitée aux communes limitrophes ou appartenant à un même EPCI ou à une même agglomération pour les autres évènements.
Alternativement, lorsque leurs maires ont affecté des policiers municipaux à des missions de maintien du bon ordre au sein des transports publics de voyageurs, les communes contiguës desservies par un ou plusieurs réseaux de transports publics peuvent conclure entre elles une convention locale de sûreté des transports collectifs afin de permettre à leurs polices municipales d'exercer indistinctement leurs compétences sur les parties de réseaux qui les traversent. Cette convention est conclue sous l'autorité du préfet14(*).
b) Les mutualisations pérennes
Les dispositifs de mutualisation visent à répondre à des besoins de sécurité permanents soit en favorisant la mise à disposition d'agents, soit en organisant l'interopérabilité des services sur le territoire de plusieurs communes.
Les communes peuvent opter pour la création d'une police dite « intercommunale ».
Dans ce cadre, le président d'un EPCI à fiscalité propre peut recruter des policiers municipaux et des gardes champêtres afin de les mettre à disposition des communes volontaires. Il doit au préalable obtenir l'accord de l'organe délibérant de l'EPCI et d'une majorité qualifiée des communes représentant une part significative de la population. Par exception, la mise en oeuvre de la compétence de recrutement de policiers municipaux par l'EPCI ne prive pas la commune de sa compétence15(*).
Les syndicats de communes bénéficient également de cette possibilité de recruter des policiers municipaux en vue de leur mise à disposition16(*).
Alternativement, les communes peuvent privilégier la création d'une police dite « pluricommunale ».
Ce système permet à plusieurs communes de mettre en commun des policiers municipaux ou des gardes champêtres compétents pour exercer leurs missions sur les territoires des communes associées17(*).
Cette mise en commun ne peut intervenir qu'entre communes proches, c'est-à-dire limitrophes ou appartenant à une agglomération d'un même département ou un même EPCI à fiscalité propre.
S'agissant des gardes champêtres, le système est plus souple puisque la loi dispose que « plusieurs communes peuvent avoir un ou plusieurs gardes champêtres en commun, compétents sur le territoire de chacune d'entre elles ». Il est également possible de procéder à une mise en commun entre deux EPCI ainsi qu'entre un EPCI et une commune non membre.
c) Des pistes existent pour faciliter les mutualisations entre les polices municipales des communes désireuses de s'engager dans ces démarches
La diversité des régimes de mutualisation permet d'apporter des réponses adaptées aux différents besoins de sécurité identifiés par les communes et aux moyens disponibles. Leur utilité a notamment été soulignée par les directions générales de la police nationale (DGPN) et de la gendarmerie nationale (DGGN), interrogées sur ce point par la mission d'information.
Celles-ci permettent notamment :
- une meilleure couverture du territoire, en particulier pour les petites communes ;
- une plus grande capacité opérationnelle ;
- une rationalisation des coûts et de réaliser des économies d'échelle, notamment en matière d'équipements ;
- une optimisation de la gestion des ressources humaines.
Comme l'a cependant rappelé l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), il convient de rappeler que leur réussite ne peut reposer, en dernière instance, que sur une volonté commune forte.
Dans le cadre de la consultation lancée par la mission d'information auprès des élus locaux sur la plateforme numérique dédiée du Sénat, l'absence d'accord politique a été identifiée comme la principale raison expliquant, le cas échéant, l'absence de mutualisation.
Parmi les « autres raisons » invoquées, un grand nombre de répondants ont indiqué ne jamais avoir engagé de réflexion sur ce sujet, ce qui rejoint le constat, résultant des travaux d'auditions, que les communes doivent être mieux informées par les préfectures.
Consultation des élus locaux -
Réponses à la question :
« Pourquoi
la mutualisation des polices municipales n'a pas été
retenue ? »
Note : nombre de répondants : 784
Source : commission des lois du Sénat, d'après les résultats de la consultation des élus locaux, « Polices municipales : quel bilan ? quelles réformes ? »
Dans la pratique, en effet, le nombre de mutualisations réalisées reste relativement limité rapporté au nombre de communes et EPCI dotées d'un service de police municipale (3 812), comme en atteste le tableau ci-dessous.
Mise en oeuvre des dispositifs de mutualisation des polices municipales au 31 décembre 2023
|
Régime de mutualisation |
Base juridique |
Nombre de mises en oeuvre |
|
Arrêtés préfectoraux ou conventions-cadres autorisant la mise en commun d'agents de la police municipale à titre exceptionnel |
Article L. 512-13 |
232 |
|
Conventions locales de sûreté des transports collectifs |
Article L. 512-13 |
75 |
|
Police intercommunale (EPCI à fiscalité propre) |
Article L. 512-2 |
61 |
|
Police intercommunale (syndicats de communes) |
Article L. 512-1-2 |
30 |
|
Police pluricommunale |
Article L. 512-1 |
507 |
|
Mutualisation de gardes champêtres |
Article L. 522-2 |
42 |
Source : commission des lois du Sénat, d'après les données du ministère de l'intérieur
Il ressort des travaux de la mission d'information que des pistes de mutualisation existent pour assouplir les facultés de mutualisation. En particulier, la possibilité d'autoriser l'utilisation en commun à titre exceptionnel de policiers municipaux et de gardes champêtres entre des communes non limitrophes du même département ou de départements limitrophes aujourd'hui limitée aux catastrophes naturelles, pourrait être étendue à toutes les manifestations prévues dans le cadre du régime de mise en commun à titre exceptionnel18(*).
L'extension des possibilités de mutualisation à titre pérenne d'agents dans le cadre d'une police pluricommunale pour des communes non limitrophes pourrait également être étudiée.
En tout état de cause, la liberté des communes de s'engager ou non dans ce type de démarches doit être pleinement préservée.
Proposition n° 1 - Renforcer l'information des communes sur les régimes de mutualisation de polices municipales existants.
Proposition n° 2 - Assouplir les conditions légales de mutualisation de policiers municipaux.
* 5 La
mission d'information est composée de : Jacqueline Eustache-Brinio
(LR - Val d'Oise), rapporteure ; Hervé Reynaud (LR - Loire)
Isabelle Florennes (UC - Hauts-de-Seine) ; Hussein Bourgi (SER -
Hérault) ; Dany Wattebled (LI-RT - Nord) ;
Patricia Schillinger
(RDPI - Haut-Rhin) ; Ian Brossat (CRCE-K -
Paris) ; Sophie Briante Guillemont
(RDSE - Sénatrice
représentant les Français établis hors de France) ;
Guy Benarroche
(GEST - Bouches-du-Rhône).
* 6 Article L. 132-1 du code de la sécurité intérieure.
* 7 Article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure.
* 8 Article 21 du code de procédure pénale.
* 9 Article L. 511-2 du code de la sécurité intérieure.
* 10 Article L. 511-5 du code de la sécurité intérieure.
* 11 Article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure.
* 12 Article L. 521-1 et suivants du code de la sécurité intérieure.
* 13 Article L. 512-3 et L. 522-2-1 du code de la sécurité intérieure.
* 14 Articles L. 511-1 et L. 512-1-1 du code de la sécurité intérieure.
* 15 Articles L. 512-2 et L. 522-2 du code de la sécurité intérieure.
* 16 Article L. 512-1-2 du code de la sécurité intérieure.
* 17 Articles L. 512-1 et L. 522-1 du code de la sécurité intérieure.
* 18 Articles L. 512-13 et L. 522-2 du code de la sécurité intérieure.