B. APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES
1. Enseignement scolaire et enseignement supérieur
a) Loi n° 2024-475 du 27 mai 2024 visant la prise en charge par l'État de l'accompagnement humain des élèves en situation de handicap durant le temps de pause méridienne (application directe)
Issue d'une initiative sénatoriale, la loi n° 2024-475 transfère à l'État la compétence de l'accompagnement humain des élèves en situation de handicap durant le temps de pause méridienne. Elle fait suite à une décision du Conseil d'État de novembre 2020 limitant la compétence étatique au temps strictement scolaire et qui a suscité de nombreuses incertitudes auprès des élèves, de leurs familles et des collectivités locales.
Si cette loi ne prévoit pas de textes règlementaires, la circulaire d'application publiée par le ministère le 24 juillet 2024 a été jugée particulièrement complexe par les collectivités territoriales conduisant à un certain nombre de blocages localement. Interpellée par plusieurs sénateurs de la commission, Anne Genetet, alors ministre de l'éducation nationale, a annoncé en octobre dernier des mesures de simplification pour garantir la mise en oeuvre de cette loi. Le 16 février dernier, le décret n° 2025-137 relatif à l'intervention des accompagnants des élèves en situation de handicap sur la pause méridienne a clarifié le droit applicable.
La loi n° 2024-344 du 15 avril 2024 visant à soutenir l'engagement bénévole et à simplifier la vie associative comporte quatre articles nécessitant des mesures d'application. Au 31 mars, seules deux ont été prises.
Le décret n° 2024-1152 du 4 décembre 2024 précise les modalités de structuration par l'État de l'appui à la vie associative locale via le réseau « guid'asso ». Celui-ci prévoit notamment que la convention entre l'État et les associations, fondations, d'entreprises solidaires d'utilité sociale ou d'autorités administratives pour constituer ce réseau est conclue pour une durée de trois ans.
Le décret n° 2025-161 du 20 février 2025 précise les modalités de mise en oeuvre du don de jours de repos aux associations. La commission regrette toutefois les mesures extrêmement réductrices prises pour l'application de cette disposition d'origine sénatoriale : en effet, le don de jours de repos est limité à trois par an.
En revanche, les décrets d'application de l'article 8 relatif aux prêts entre associations et l'article 9 visant à sécuriser les opérations de flux de trésorerie entre associations membres d'un groupement prévu par la loi ou entretenant des relations croisées, fréquentes et régulières sur le plan financier ou économique, n'ont pas été pris. Interrogés par le rapporteur en automne 2024 à l'occasion de l'examen du budget 2025, les services de la direction de la jeunesse de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) avaient indiqué une échéance prévisionnelle à l'automne 2025. Les travaux sont actuellement en cours avec la direction générale du Trésor. L'un des sujets de discussion porte sur le point d'équilibre à trouver entre le souhait de la DJPEVA d'inclure le plus grand nombre d'associations possibles dans le processus de prêts et de flux de trésorerie et les demandes de l'Autorité de contrôle prudentielle et de résolution et de la Fédération bancaire française, dans un contexte marqué, à de rares exceptions, par un monopole des établissements de crédit ou des sociétés de financement pour les opérations de crédit.
b) Loi n° 2024-301 du 2 avril 2024 visant à pérenniser les jardins d'enfants gérés par une collectivité publique ou bénéficiant de financements publics (application directe)
La loi n° 2024-301 visant à pérenniser les jardins d'enfants gérés par une collectivité publique ou bénéficiant de financements publics a permis de mettre un terme définitif aux incertitudes entourant l'avenir de ces structures du fait de la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance - dite loi « Blanquer ». La loi « Blanquer » abaisse en effet à trois ans l'âge de l'instruction obligatoire, posant la question du devenir des jardins d'enfants qui ne sont pas des établissements scolaires mais des accueils de la petite enfance pour des enfants âgés de 18 mois à 6 ans. L'article 18 de la loi « Blanquer » prévoyait un moratoire pour cinq ans, soit jusqu'à l'année scolaire 2023-2024 incluse, permettant de considérer comme satisfaite cette obligation d'instruction si l'enfant fréquente un jardin d'enfants pré-existant à la loi de 2019. Toutefois, en septembre 2024, ces structures ne pouvaient plus accueillir des enfants de 3 ans et plus, remettant en cause l'existence même d'un grand nombre d'entre elles.
La loi n° 2024-301 accorde une dérogation permanente aux seules structures existantes en 2019 pour continuer à accueillir des enfants âgés de 3 à 6 ans. Elle ne nécessite pas de texte d'application.
c) Loi n° 2023-265 du 13 avril 2023 visant à favoriser l'accès de tous les étudiants à une offre de restauration à tarif modéré
Adoptée à l'initiative du Sénat, sur le fondement d'une proposition de loi déposée par Pierre-Antoine Levi, la loi n° 2023-265 du 13 avril 2023 vise à permettre l'accès de tous les étudiants à une offre de restauration à tarif modéré, y compris lorsque leur lieu de formation n'est pas couvert par un point de vente du Crous.
En application d'un nouvel article L. 822-1-1 du code de l'éducation, les établissements doivent alors mettre en place un conventionnement avec des restaurants collectifs tiers, ainsi habilités à accueillir les étudiants aux tarifs social et très social, ou, à défaut, proposer un soutien financier sous la forme de chèques alimentaires.
Le volet « conventionnement » de ce dispositif, applicable sans mesure réglementaire, est déjà mis en oeuvre depuis plus d'un an de manière très satisfaisante. Ce premier bilan très positif avait été salué par la commission à l'occasion de l'examen des crédits budgétaires de l'enseignement supérieur260(*).
Un décret n° 2024-748, publié le 6 juillet 2024, a précisé le régime de l'aide financière accordée aux étudiants n'ayant pas accès à une offre de restauration collective à tarif modéré.
Ce décret a été complété par deux arrêtés ministériels du 21 novembre 2024261(*) fixant le montant de cette aide et les modalités opérationnelles de son versement. La liste des zones blanches dans lesquelles s'applique cette aide, identifiées par les recteurs de région académique, a en outre été publiée sur le site Internet du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Cette loi d'initiative sénatoriale est donc désormais pleinement applicable.
2. Culture
a) Loi n° 2023-1251 du 26 décembre 2023 relative à la restitution de restes humains appartenant aux collections publiques
Issue d'une proposition de loi transpartisane déposée à l'initiative de Catherine Morin-Desailly, Max Brisson, Pierre Ouzoulias et plusieurs membres de la commission, la loi relative à la restitution de restes humains appartenant à des États étrangers a été définitivement adoptée par le Sénat, à l'unanimité, le 18 décembre 2023.
• Ce texte vise à faciliter la restitution à des États étrangers de restes humains appartenant aux collections publiques.
Les dispositions de son article 1er introduisent ainsi, dans une nouvelle section du code du patrimoine (articles L. 115-5 à L. 115-9), une dérogation générale au principe d'inaliénabilité de ces collections rendant possible, sous certaines conditions, la sortie de restes humains du domaine public. Cette sortie est alors prononcée par décret en Conseil d'État, sans qu'une autorisation préalable du Parlement, sous la forme de lois d'espèce successives, ne soit plus nécessaire.
Le nouvel article L. 115-9 du code du patrimoine prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'État pour préciser les modalités d'application de ces dispositions, notamment les conditions dans lesquelles l'identification des restes en cause est effectuée et les modalités et délais de leur restitution à l'État demandeur après leur sortie du domaine public. Ce décret a été pris le 28 juin 2024 (décret n° 2024-632) et ses dispositions sont codifiées aux articles R. 115-11 à R. 115-14 du code du patrimoine.
Une première application de cette loi a ainsi été rendue possible : la restitution par transfert de propriété de trois crânes d'individus sakalava à la République de Madagascar a été autorisée par un décret n° 2025-309 du 2 avril 2025, sur le fondement des travaux menés par le comité scientifique franco-malgache.
• L'article 2 de la loi a par ailleurs prévu la remise au Parlement, dans un délai d'un an à compter de sa promulgation, d'un rapport gouvernemental identifiant les solutions possibles pour mettre en place une procédure pérenne de restitution des restes humains originaires du territoire des collectivités ultramarines.
La rédaction de ce rapport a été confiée par le Gouvernement, le 11 octobre 2024, au député Christophe Marion. Intitulé Restituer, au sein de la République, les restes humains présents dans les collections publiques, ce document a été officiellement rendu le 15 décembre dernier, avant de faire l'objet d'une remise officielle à la ministre de la culture le 8 janvier 2025.
b) Loi n° 2021-1382 du 25 octobre 2021 relative à la régulation et à la protection de l'accès aux oeuvres culturelles à l'ère numérique
S'agissant de la loi relative à la régulation et à la protection de l'accès aux oeuvres culturelles à l'ère numérique, 10 mesures réglementaires ont été prises dans le cadre de cinq décrets parus en 2021 et en 2022. Le délai de publication de ces décrets fut inférieur à six mois.
Deux décrets en Conseil d'État doivent paraître en octobre 2026, puis tous les cinq ans, en application de l'article 41 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986. La loi du 25 octobre 2021 prévoit en effet la réévaluation de deux seuils tous les cinq ans :
- d'une part, le seuil maximum d'habitants pouvant être desservis par un ou plusieurs réseaux de diffusion d'un service de radio par voie hertzienne terrestre en mode analogique dont dispose, en droit ou en fait, une même personne physique ou morale ;
- d'autre part, le seuil analogue, s'agissant de l'ensemble des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique, autre que national, pour lesquels une personne serait titulaire d'autorisations.
3. Communication
a) Loi n° 2023-1177 du 14 décembre 2023 visant à assurer la pérennité des établissements de spectacles cinématographiques et l'accès au cinéma dans les outre-mer (application directe)
Déposée par Catherine Conconne sur le Bureau du Sénat le 5 avril 2023, la proposition de loi visant à assurer la pérennité des établissements de spectacles cinématographiques et l'accès au cinéma dans les outre-mer a été adoptée sans modification par le Sénat le 15 juin 2023 et par l'Assemblée nationale le 5 décembre 2023.
Son objet est de préserver une spécificité de la répartition du prix des billets de cinéma en outre-mer, historiquement plus favorable aux exploitants qu'en métropole. Les négociations menées en 2023 avec les distributeurs, qui souhaitaient un alignement des pratiques plus favorable à leur intérêt, n'ont pas permis de parvenir à un consensus. Dès lors, l'objet de la proposition de loi a été de fixer dans la loi la pratique observée en outre-mer. Le Sénat et l'Assemblée nationale ont estimé qu'une remise en cause de cet équilibre serait de nature à fragiliser tout le domaine de l'exploitation en outre-mer.
La loi a été promulguée le 14 décembre 2023 et ne nécessitait pas de décrets d'application, ne faisant que confirmer une situation en vigueur.
b) Loi n° 2023-566 du 7 septembre 2023 visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne
La proposition de loi visant à instaurer une majorité numérique et à lutter contre la haine en ligne a été déposée sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 17 janvier 2023 à l'initiative de Laurent Marcangeli et adoptée en séance publique le 2 mars 2023.
Saisie de ce texte, la commission de la culture a désigné Alexandra Borchio Fontimp rapporteure. Le Sénat a adopté la proposition de loi le 23 mai 2023. Suite à une commission mixte paritaire conclusive, la loi a finalement été promulguée le 8 juillet 2023.
Cette loi a pour principal objectif de réguler l'accès des mineurs de 15 ans aux réseaux sociaux, en instaurant un contrôle obligatoire par les plateformes et l'obligation, avant l'âge requis, de recueillir l'accord des responsables légaux.
Son application, comme l'avait pressenti le Sénat, et au-delà de ses objectifs parfaitement légitimes, s'est cependant heurtée à deux écueils qui n'ont jusqu'à présent pas permis son application :
- d'une part, des difficultés techniques à mettre en place un mécanisme de vérification de l'âge des internautes au moment de l'inscription sur la plateforme compatible avec le respect de la protection de la vie privée. On peut remarquer qu'une même incertitude plane en matière de contrôle de l'accès aux sites pornographiques pour les mineurs, comme l'ont illustré les débats sur le projet de loi visant à sécuriser et à réguler l'espace numérique promulguée le 21 mai 2024. À ce jour, il n'existe en effet pas de système qui remplisse l'ensemble des contraintes, en dépit de quelques avancées technologiques ;
- d'autre part, des difficultés juridiques. Le projet de loi a fait l'objet d'une procédure de notification auprès de la Commission européenne en application de la directive du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information.
Par précaution, le Sénat avait d'ailleurs introduit une disposition suspendant l'application de la loi à la prise en compte des observations de la Commission. Cependant, la Commission européenne a dans sa réponse adressée au Gouvernement français dénoncé pour la première fois ce mécanisme législatif qui lui parait dorénavant contraire à l'esprit communautaire. Plus contraignant, sur le fond, la Commission a jugé cette loi, ainsi que la loi n° 2023-451 du 9 juin 2023 visant à encadrer l'influence commerciale et à lutter contre les dérives des influenceurs sur les réseaux sociaux, largement incompatibles avec le droit européen, notamment le Règlement sur les services numériques (RSN). Par ailleurs, le 9 novembre 2023, la Cour de Justice de l'Union européenne a rendu un très important arrêt dans l'affaire « KommAustria » opposant le gouvernement autrichien aux grandes plateformes Tik tok, Meta et Google. Cet arrêt est fondamental, car la Cour y limite très fortement le pouvoir des États quant à leur faculté d'imposer au niveau national des obligations aux plateformes établies dans un autre État membre de l'Union européenne, que ce soit par des mesures générales et abstraites ou par des mesures individuelles.
Dès lors, et à date, il n'a pas été possible d'appliquer la loi sur la majorité numérique.
c) Loi n° 2020-1266 du 19 octobre 2020 visant à encadrer l'exploitation commerciale de l'image d'enfants de moins de seize ans sur les plateformes en ligne
La proposition de loi visant à encadrer l'exploitation commerciale de l'image d'enfants de moins de seize ans sur les plateformes en ligne a été présentée le 17 décembre 2019 par Bruno Studer, président de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, et adoptée à l'unanimité le 12 février 2020. La commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat a examiné le 17 juin 2020 le rapport de Jean-Raymond Hugonet, et a adopté un texte légèrement modifié également à l'unanimité le 25 juin 2020. L'Assemblée nationale a définitivement adopté le texte du Sénat le 6 octobre 2020.
Cette loi vise à donner un statut aux enfants dits « Youtubers ». Des parents mettent en effet en ligne sur les plateformes des vidéos souvent ludiques de leurs enfants, et peuvent en certains cas en retirer des sommes conséquentes, que ce soit par la monétisation publicitaire des contenus ou bien par le biais de partenariats avec des marques. Or s'il existe un statut spécifique pour les « enfants du spectacle », tel n'est pas le cas ici, ce qui peut inciter à des dérives préjudiciables à terme aux mineurs précocement exposés et qui ne bénéficient d'aucune garantie de pouvoir un jour percevoir les sommes encaissées par leurs tuteurs légaux.
Le rapport, prévu à l'article 7 du texte, qui prévoit la remise dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi (soit pour avril 2021), d'une évaluation du renforcement de la protection des données des mineurs depuis la mise en place de la loi dite « RGPD a finalement été remis au Parlement le 6 septembre 2023.
L'application de cette loi doit cependant faire l'objet d'une mesure réglementaire qui n'a toujours pas été prise. Il s'agit du décret en Conseil d'État prévu à l'article 3 fixant le seuil de durée cumulée ou de nombre des contenus au-dessus duquel la diffusion de l'image d'un enfant de moins de seize ans sur un service de plateforme de partage de vidéos, lorsque l'enfant en est le sujet principal, est soumise à une déclaration auprès de l'autorité compétente par les représentants légaux n'a toujours pas été publié. L'absence de ce décret rend caduc l'essentiel de la loi.
d) Loi n° 2021-1901 du 30 décembre 2021 visant à conforter l'économie du livre et à renforcer l'équité et la confiance entre ses acteurs
La proposition de loi visant à conforter l'économie du livre et à renforcer l'équité et la confiance entre ses acteurs a été déposée au Sénat par Laure Darcos le 21 décembre 2020. Elle a été examinée en commission de la culture le 2 juin 2021 sur le rapport de Céline Boulay-Espéronnier, et adoptée en séance publique le 8 juin 2021. La proposition a ensuite été examinée par l'Assemblée nationale en séance publique le 6 octobre 2021, puis adoptée sans modification au Sénat le 16 décembre 2021, après un examen suivant la procédure de législation en commission le 23 novembre 2021.
La loi a été promulguée le 30 décembre 2021.
En plus d'apporter diverses améliorations aux relations contractuelles entre auteurs et éditeurs et de fixer des règles sur le dépôt légal numérique, la loi insère dans notre droit une mesure emblématique, la fixation de frais de port minimum pour l'envoi de livres, afin de permettre aux libraires de résister face à la concurrence des plateformes exclusivement en ligne.
La loi du 30 décembre 2021 appelait à quatre interventions réglementaires. Il n'en reste à ce jour plus qu'une à prendre.
L'arrêté prévu à l'article 1er et fixant un montant minimal de tarification pour l'envoi a été publié le 4 avril 2023.
Après notification à la Commission européenne, le décret n° 2023-497 du 22 juin 2023 relatif aux modalités de communication au public du prix des offres de livres neufs et de livres d'occasion est entré en vigueur le 23 décembre 2023.
À l'article 2, le décret n° 2022-921 du 21 juin 2022 a fixé les conditions dans lesquelles les communes, leurs groupements, la collectivité de Saint-Barthélemy et la collectivité de Saint-Martin peuvent attribuer des subventions à des établissements existants ayant pour objet la vente au détail de livres neufs.
En revanche, le décret prévu à l'article 5 sur les modalités d'application du dépôt légal des contenus numériques est encore en cours de préparation, avec des échanges denses entre les différents opérateurs concernés et les administrations.
4. Jeunesse et sports
a) Loi n° 2024-201 du 8 mars 2024 visant à renforcer la protection des mineurs et l'honorabilité dans le sport (application directe)
La loi, d'origine sénatoriale, n° 2024-201 visant à renforcer la protection des mineurs et l'honorabilité dans le sport comporte deux articles dont un prévoyant un décret d'application.
Il s'agit de l'article 2 qui prévoit une interdiction d'exercice temporaire ou définitive pour les dirigeants de club présentant un danger pour la santé des pratiquants, employant une personne frappée d'une interdiction d'exercer ou refusant d'informer le préfet du comportement à risques d'un des entraineurs ou encadrants pour les pratiquants.
Le décret d'application n'a à ce jour pas été pris.
En ce qui concerne l'article 1er de ce texte qui vise à renforcer le contrôle de l'honorabilité des éducateurs sportifs et dirigeants de clubs, l'arrêté du 18 juillet 204 relatif à la création par le ministère chargé des sports d'une téléprocédure de déclaration des éducateurs sportifs, des accidents et incidents graves et des dépôts de documents spécifiques à certaines activités physiques et sportives prévoit un contrôle automatisé du bulletin n° 2 du casier judiciaire ainsi que du fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles des éducateurs et des exploitants d'EAPS.
5. Recherche
a) Loi n° 2020-1674 du 24 décembre 2020 de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur
La loi de programmation de la recherche (LPR), dont l'examen a constitué une étape majeure pour le secteur de la recherche publique en planifiant une augmentation progressive de son budget de 5 milliards d'euros en dix ans, a été promulguée le 24 décembre 2020.
En dépit d'un retard substantiel par rapport au calendrier annoncé (achèvement du programme de publication initialement prévu pour l'automne 2021), la majorité des textes d'application a été publiée entre le quatrième trimestre 2021 et le premier semestre 2022.
La commission constate que deux textes d'application font toujours défaut :
- le décret relatif à l'application spécifique des chaires de professeur junior (CPJ) aux personnels enseignants et hospitaliers ;
- l'arrêté portant sur la diversification du recrutement des étudiants par les établissements d'enseignement supérieur.
* 260 Avis n° 149 (2024-2025) sur le projet de loi de finances pour 2025, tome V, fascicule 2, déposé le 21 novembre 2024 par M. Stéphane Piednoir, rapporteur.
* 261 Arrêtés du ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche portant les références ESRS2430124A et ESRS2429616A.