LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
Optimiser l'organisation du remplacement :
Recommandation n° 1 : redéployer partiellement les effectifs d'enseignants issus de la baisse démographique des élèves pour augmenter le vivier d'enseignants remplaçants (direction générale de l'enseignement scolaire-DGESCO).
Recommandation n° 2 : fixer des objectifs individualisés de remplacement aux recteurs, aux directeurs académiques des services de l'éducation nationale, aux chefs d'établissement et aux directeurs d'école (Direction générale des ressources humaines - DGRH, rectorats, directions des services départementaux de l'éducation nationale - DSDEN).
Recommandation n° 3 : mettre en oeuvre une logique de bassin entre établissements pour mutualiser les ressources humaines dédiées au remplacement de courte durée (rectorats).
Recommandation n° 4 : centraliser au niveau du département la gestion du remplacement des enseignants du premier degré, en fusionnant les brigades d'enseignants remplaçants au niveau départemental et en affectant des conseillers pédagogiques spécifiquement à la mission de remplacement (DSDEN).
Recommandation n° 5 : intégrer dans le service des enseignants du second degré une heure par mois dédiée au remplacement de courte durée (DGRH, DGESCO).
Limiter les absences des enseignants :
Recommandation n° 6 : créer des « journées pédagogiques » banalisées dès le début de l'année pour la formation des enseignants (DGESCO, rectorats).
Revaloriser la fonction d'enseignant remplaçant :
Recommandation n° 7 : accorder aux enseignants titulaires remplaçants du premier et du second degré une bonification du barème utilisé lors des demandes de mutation (DGRH, rectorats).
Recommandation n° 8 : utiliser le Pacte enseignant pour rémunérer les enseignants du premier degré accueillant des élèves supplémentaires dans leur classe en cas d'absence d'un collègue (DGRH, DGESCO).
Recommandation n° 9 : prévoir un temps dédié spécifique au métier d'enseignant remplaçant dans la formation initiale et continue (DGESCO).
I. DES ABSENCES DES ENSEIGNANTS EN HAUSSE ET DE PLUS EN PLUS DIFFICILES À REMPLACER
A. DES ABSENCES EN HAUSSE DES ENSEIGNANTS
1. Près de 5,5 % des enseignants absents dans l'année, avec des disparités territoriales
a) Un nombre de journées d'enseignement à remplacer de plus en plus élevé
Le remplacement des enseignants constitue un enjeu majeur pour le ministère de l'Éducation nationale. Le droit à l'éducation est en effet consacré par l'article L. 111-1 du code de l'éducation. L'article L. 131-1 du même code précise que « l'instruction est obligatoire pour chaque enfant dès l'âge de trois ans et jusqu'à l'âge de seize ans. »
Par ailleurs, l'accueil des élèves dans les locaux scolaires constitue une obligation de service public dans le premier degré. Ainsi, comme l'indique l'article L. 133-1 du code de l'éducation, « tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire publique ou privée sous contrat est accueilli pendant le temps scolaire pour y suivre les enseignements prévus par les programmes. Il bénéficie gratuitement d'un service d'accueil lorsque ces enseignements ne peuvent lui être délivrés en raison de l'absence imprévisible de son professeur et de l'impossibilité de le remplacer. Il en est de même en cas de grève (...). »
En conséquence, pour répondre aux exigences du service public de l'éducation, le ministère est tenu d'assurer le remplacement d'un enseignant absent auprès des élèves concernés. À cette fin, des enseignants affectés spécifiquement à la mission de remplacement peuvent être mobilisés dans le premier degré, comme dans le second degré en cas d'absence longue supérieure à 15 jours.
Il s'agit d'un enjeu à la fois budgétaire et organisationnel majeur pour le ministère de l'Éducation nationale, au vu de l'ampleur croissante du nombre d'heures à remplacer. Ainsi, dans le premier degré, près de 7,5 millions de demi-journées n'ont pas été assurées par l'enseignant titulaire lors de l'année scolaire 2023-2024. Le nombre de demi-journées à remplacer dans le premier degré a augmenté de 17,4 % entre 2018 et 2024, ce qui représente près de 1,1 million de demi-journées supplémentaires à remplacer.
Les années scolaires 2020-2021 et 2021-2022 ont été le moment de pics d'absence pour les enseignants du premier degré, en raison de la crise sanitaire. Il est à noter toutefois que si les absences ont diminué depuis lors, elles demeurent plus nombreuses que par rapport à la période pré-crise sanitaire.
Évolution du nombre de demi-journées à remplacer chaque année dans le premier degré public entre 2018 et 2024
(en nombre de demi-journées)
Note : les demi-journées d'absence sont comptabilisées en cumulé au mois de juin.
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Lors de l'année scolaire 2023-2024, en moyenne le nombre de demi-journée d'absence d'un enseignant rapporté au nombre d'élèves a été de 1,2, qu'il ait été ou non remplacé. Le nombre de demi-journées d'absence rapporté au nombre d'élèves a augmenté de près de 25 % entre l'année scolaire 2018-2019 et l'année scolaire 2023-2024, alors même que les effets du Covid avaient disparu.
Évolution du nombre de demi-journées
et de journées à remplacer
par élève dans le
premier et le second degré publics entre 2018 et
2024
(en nombre de demi-journées et de journées)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Une hausse des absences des enseignants est également constatée dans le second degré public. Ainsi, dans le cas des absences6(*) de longue durée, c'est-à-dire des absences d'une durée de plus de 15 jours, le nombre de journées à remplacer a augmenté 15,6 % entre 2018 et 2024, ce qui représente une hausse de 2,3 millions de journées. En 2023-2024, les enseignants du second degré ont été absents 17,4 millions de jours.
En 2023-2024, les absences de longue durée des enseignants rapportées au nombre d'élèves du second degré ont augmenté de 16 % par rapport à l'année scolaire 2018-2019.
À noter, la crise sanitaire n'a pas entrainé des absences plus élevées entre 2020 et 2022, par rapport aux années 2022-2023 et 2023-2024. Toutefois, comme seules les absences de longue durée sont prises en compte, les absences de courte durée liée à la crise sanitaire n'apparaissent pas.
Évolution du nombre de journées
d'absence de longue durée
dans le second degré public
entre 2018 et 2024
(en nombre de journées)
Note : les absences de longue durée désignent dans le second degré les absences durant plus de 15 jours.
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Les absences de courte durée dans le second degré public, soit les absences d'une durée inférieure à 15 jours, ne sont comptabilisées au niveau national que depuis l'année scolaire 2023-2024. Près de 12 millions d'heures d'absence de courte durée ont été comptabilisées en 2023-2024. En janvier 2025, le nombre d'heures à remplacer dans le second degré s'élevait à 5,6 millions, en hausse de 12,8 % par rapport aux absences de courte durée cumulées entre septembre et janvier 2024. Il est possible toutefois que la hausse soit liée à une amélioration dans les remontées de données effectuées par les chefs d'établissement.
Évolution du nombre d'absences de courte durée dans le second degré entre 2023 et 2024
(en nombre d'heures)
Note : les absences de courte durée désignent dans le second degré les absences durant moins de 15 jours. En 2024-2025, elles ont été comptabilisées jusqu'en janvier 2025.
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
L'augmentation du nombre de jours et d'heures d'absence des enseignants est frappante, alors que les effectifs des élèves sont en baisse à la même période et que les effets de la crise sanitaire ont pratiquement disparu. Au vu des enjeux budgétaires et scolaires que représente la problématique des absences des enseignants, il paraissait indispensable au rapporteur spécial de rechercher plus avant les raisons de la hausse des absences, leurs conséquences sur le système scolaire et le budget de l'enseignement publique ainsi que les solutions concrètes pour y remédier.
b) Des disparités territoriales dans les absences des enseignants
Les absences des enseignants ne frappent pas tout le territoire de la même manière. En particulier, les absences dans le premier degré, rapportées au nombre d'élèves, sont particulièrement élevées dans les académies ultramarines (La Réunion, Mayotte, la Guadeloupe et la Guyane), ainsi qu'en Corse, à Créteil, à Paris ou encore à Reims.
Dans le second degré, le nombre d'enseignants absents rapporté au nombre d'élèves est plus important que la moyenne nationale également dans les académies ultramarines, en Corse et à Rennes notamment.
Nombre de demi-journées d'absence dans le premier degré et d'enseignants absents dans le second degré en 2024 par élèves et par académie
(en demi-journées par élève et en nombre d'ETP par élève)
Note : les statistiques concernant Mayotte n'étaient pas disponibles.
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
En effet, certaines académies peuvent être frappées de difficultés particulières liées à un éloignement des services publics. Ainsi, par exemple, la direction des services départementaux de l'éducation nationale (DSDEN) de la Haute Corse a indiqué au rapporteur spécial que l'absence de certains services médicaux en Corse impliquait d'accorder des autorisations d'absence pour accéder aux soins médicaux à Nice par exemple. Une telle problématique est également prégnante en outre-mer, par exemple en Guyane.
L'évolution du nombre d'absences dans le premier et le second degré diffère également selon les académies. Ainsi, entre 2018 et 2024, les absences dans le premier et le second degré ont plus fortement augmenté à la Réunion, à Strasbourg, à Lyon, à Créteil ou encore à Nancy-Metz que dans la France entière, alors qu'elles ont même diminué dans les académies de Reims, de Normandie, de Grenoble ou encore de Guadeloupe.
Évolution du nombre de demi-journées
d'absence dans le premier degré
et d'enseignants absents dans le
second degré entre 2018 et 2024 par
académie
(en demi-journées par élève et en nombre d'ETP par élève)
Note : les statistiques concernant Mayotte n'étaient pas disponibles.
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
De telles différences de dynamiques peuvent relever de situations propres à certaines académies, par exemple en termes d'amélioration de la couverture des services publics médicaux.
Toutefois, elles relèvent également d'un effort plus ou moins important des rectorats pour limiter les absences, et surtout les absences non remplacées des enseignants, comme développé supra.
2. Plus de la moitié des absences liées à des raisons de santé
a) Des absences de plus en plus dues à des raisons de santé
Les absences des enseignants s'expliquent dans une très large mesure par des raisons de santé. Ainsi, en 2024, 61,2 % des enseignants absents dans le second degré sont en congé maladie ordinaire, 9 % en congé de longue maladie et 10 % disposent d'un mi-temps thérapeutique. 7,5 % des personnels sont en congé maternité et enfin la formation continue représente 2,5 % des absences.
Motifs d'absence de longue durée des
enseignants affectés en établissement
dans le second
degré en 2024
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Les motifs d'absence des enseignants du premier degré sont similaires : près de 41,5 % des demi-journées d'absence sont dues à des congés de maladie ordinaire en 2024 et 8,5 % à des congés pour longue maladie. Les congés de maternité représentent 9,4 % des demi-journées d'absence en 2024.
Motifs d'absence des enseignants du premier degré en 2024
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Les autorisations d'absence, facultatives ou de droit, représentent une part importante des absences des enseignants du premier degré, à hauteur de 36,3 % des demi-journées d'absence dans le premier degré. Elles comptent pour 5,1 % des enseignants absents dans le second degré. Les autorisations d'absence, facultatives ou de droit, comprennent notamment :
- l'autorisation de garde pour enfants malades7(*), dans la limite de 12 jours par an lorsqu'un seul des deux parents peut en bénéficier ;
- le congé pour représentation (dans une association ou un organisme public) ou pour participation à un syndicat8(*) ;
- le congé pour raisons de formation9(*) ou de participation10(*) à un concours ;
- le congé pour raisons personnelles (fêtes religieuses) ;
- les congés pour raisons familiales ;
- les absences liées au Covid-19.
Les autorisations d'absences constituent l'un des motifs majeurs des absences des enseignants du premier degré, en particulier en raison de la participation à des actions de représentation (fonctions électives etc.). Il est à noter toutefois qu'un grand nombre de ces absences ne sont pas de droit mais sont facultatives et relèvent de la décision de l'inspecteur de l'Éducation nationale dans le premier degré, notamment les autorisations pour garde d'enfants malades. En conséquence, même si des ajustements de ce cadre sont possibles, notamment pour limiter les autorisations d'absence facultatives en cas de tensions sur les effectifs de remplacement, le cadre actuel présente l'avantage de laisser de la souplesse aux acteurs locaux.
Évolution des motifs d'absence des
enseignants du premier degré
entre 2018 et 2024
(en demi-journées)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Les absences des enseignants en raison de congés de maladie ordinaire ont augmenté depuis 2018, à hauteur de 28 % de demi-journées d'absence dans le premier degré et de 32 % d'enseignants absents pour cette raison dans le second degré. Un pic d'absences pour congé maladie ordinaire dans le second degré et en raison des autorisations d'absence spécifiques au Covid est observé lors de la crise sanitaire dans le premier et le second degré.
Évolution des motifs d'absence de longue
durée des enseignants affectés
en établissement dans le
second degré entre 2018 et 2024
(en ETP)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
La hausse du nombre de temps partiels thérapeutiques explique une partie de la hausse du nombre d'enseignants absents, en particulier dans le second degré. En effet, le temps partiel thérapeutique est rémunéré à hauteur de 100 % du traitement de l'agent conformément à l'article 9 de l'ordonnance du 25 novembre 202011(*), dont l'objectif était de favoriser le retour au travail progressif des fonctionnaires. Depuis 2020, une hausse du recours au temps partiel thérapeutique est observée, avec des conséquences en termes d'absence des enseignants (voir supra).
Enfin, les absences de courte durée dans le second degré sont principalement liées aux raisons de santé, à hauteur de 31 %, ainsi qu'aux actions éducatives de sorties pédagogiques par exemple (14,1 % des absences) et aux fonctions électives (13,6 % des absences). Les absences liées à une formation ou à un concours représentent 18 % des heures manquées, soit une proportion très importante qui justifie une action spécifique du ministère pour limiter ces absences pour partie évitables (voir supra).
Motifs d'absence de courte durée des enseignants du second degré en 2024
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
b) Le poids de la féminisation de la profession
La féminisation de la profession d'enseignant explique une partie des absences des enseignants. En effet, les femmes sont en moyenne plus absentes que les hommes : en 2023, 53,7 % des enseignantes du secteur public ont eu au moins une journée de congé, contre 40,9 % des hommes.
Une partie de ces absences sont liées aux congés de maternité, puisque 3,6 % des enseignantes du secteur public ont pris un congé maternité d'une durée moyenne de 110,4 jours, tandis que seuls 2,6 % des enseignants ont pris un congé de paternité ou d'adoption, d'une durée moyenne de 21,7 jours. Par ailleurs, les femmes ayant eu un congé de maternité ont en moyenne 6,1 jours de congés de maladie ordinaire accolé au congé de maternité. La garde des enfants malades continue également de reposer en grande partie sur les femmes, expliquant une partie des absences.
L'âge des enseignants constitue également un facteur explicatif des absences : près de 48 % des professeurs ayant entre 30 et 39 ans sont arrêtés au moins une fois dans l'année, contre 39,7 % à 45,4 % des enseignants des autres tranches d'âges. Ces absences sont liées en grande partie aux congés de parentalité ou de gardes d'enfants malades.
En revanche, la proportion d'agents ayant connu un congé long augmente avec l'âge : 0,3 % des agents de moins de 30 ans ont eu un congé long, contre 3,2 % des agents de 50 ans ou plus.
En nombre de jours, les trentenaires sont absents le plus longtemps si on comptabilise tous les congés pour raison de santé et d'accueil d'enfant (20,1 jours), suivis des 50 ans ou plus (18,4 jours). Cependant, la durée totale des seuls congés pour raison de santé hors parentalité est croissante avec l'âge : les agents de 50 ans ou plus ont une durée de congés pour raisons de santé hors congés de parentalité bien plus longue que les autres catégories d'âge, à hauteur de 18,3 jours contre 9 à 12 jours pour les autres tranches d'âge.
Les absences des enseignants s'expliquent ainsi partiellement par leurs caractéristiques, liées au genre et à l'âge.
3. Des enseignants globalement moins absents que les autres salariés
a) Une hausse du taux moyen d'absence des enseignants
Le taux moyen d'absence tout motif confondu, des enseignants du secteur public s'élève en 2023-2024 à 6,5 % dans le premier degré et à 4,4 % dans le second degré. Au total, le taux moyen d'absence des enseignants s'élève à 5,5 % en 2023-2024. En particulier, le taux moyen des absences des enseignants pour raison de santé, de 4,2 % en 2023, a augmenté de 60,6 % entre 2018 et 2023, après un pic en 2022 dans un contexte de crise sanitaire.
Part des enseignants absents au moins un jour
d'une semaine donnée
pour raison de santé
entre 2018 et 2023
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après le rapport annuel sur l'état de la fonction publique, édition 2024, direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)
b) Les enseignants moins absents que les autres salariés
Toutefois, par comparaison avec les autres fonctions publiques et avec le secteur privé, les enseignants sont globalement moins absents que la moyenne.
Ainsi, le taux moyen d'absence pour raison de santé des autres salariés de la fonction publique s'élève en 2023 à 5,3 % contre 4,2 % pour les enseignants, et est plus élevé de 21,6 % que le taux moyen d'absence des enseignants. De même, le taux moyen d'absence des enseignants est moins élevé de 13 % que celui des salariés du secteur privé. Seule la fonction publique d'État, hors enseignants, dispose d'un taux moyen d'absence pour raison de santé moins élevé que celui des enseignants. Cette statistique est d'autant plus frappante que les enseignants sont très exposés aux maladies, en particulier les enseignants du premier degré.
Par ailleurs, près de 4,8 % des enseignantes sont absentes en moyenne chaque semaine, soit une proportion équivalente à celle des salariées de la fonction publique d'État, et inférieure à celle de l'ensemble de la fonction publique (6 % des femmes sont absentes chaque semaine) et du secteur privé (5,7 % des femmes sont absentes chaque semaine).
Part des salariés absents au moins un jour
d'une semaine donnée
pour raison de santé
entre 2018 et 2023
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après le rapport annuel sur l'état de la fonction publique, édition 2024 (DGAFP)
De même, les enseignants sont globalement moins longtemps absents pour raisons de santé que leurs collègues. Ainsi, en 2023, les enseignants ont été absents en moyenne 9,3 jours dans l'année pour raison de santé, contre 12 jours en moyenne dans la fonction publique et 10,3 jours en moyenne dans le secteur privé.
Nombre moyen de jours d'absence pour raison de
santé par salarié
entre 2018 et 2023
(en nombre de jours)
Source : commission des finances d'après le rapport annuel sur l'état de la fonction publique, édition 2024 (DGAFP)
Si le mouvement de hausse à la fois de la proportion de salariés absents pour raison de santé et du nombre moyen de jours d'absence est commun à l'ensemble de la société, et non propre aux enseignants, il est toutefois très frappant et témoigne probablement à la fois d'une aggravation des conditions de travail et d'une évolution des aspirations des salariés.
La politique de gestion des ressources humaines du ministère de l'éducation nationale doit impérativement tenir compte de cette évolution sociétale pour éviter que les élèves n'en pâtissent.
* 6 Le remplacement des absences d'une durée de plus de 15 jours est géré par le rectorat, comme détaillé plus bas. Le ministère dispose donc de statistiques concernant les journées d'absence des enseignants dans le cas des absences de plus de 15 jours depuis 2018, contrairement aux absences de courte durée, remontée depuis seulement deux ans au niveau national.
* 7 Conformément aux circulaires n° 1475 du 20 juillet 1982, n° 83-164 du 13 avril 1983, n° 1502 du 22 mars 1995 et n° 20002-268 du 1er août 2002.
* 8 Décret n° 82-447 du 28 mai 1982.
* 9 Décret n° 2007-1470 du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l'État.
* 10 Décret n° 2007-1470 du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des fonctionnaires de l'État.
* 11 Ordonnance n° 2020-1447 du 25 novembre 2020 portant diverses mesures en matière de santé et de famille dans la fonction publique.