B. DES ABSENCES DIFFICILES À REMPLACER
1. Malgré des efforts récents, une persistance des absences non remplacées
Pour la gestion du remplacement, le ministère de l'éducation nationale distingue le besoin du remplacement du besoin de suppléance.
Un besoin de remplacement désigne l'absence d'un enseignant qui libère définitivement tout ou partie de son support budgétaire en cours d'année (pour cause de départ en retraite, de congé de longue durée etc.). Il en résulte l'affectation en remplacement d'un enseignant, qui relève des services académiques.
À l'inverse, un besoin de suppléance correspond à l'absence temporaire d'un enseignant qui ne libère pas son support (congé de maladie ordinaire, congé maternité etc.) et continue donc de représenter un coût budgétaire. Il en résulte l'affectation en suppléance d'un autre enseignant. Il faut distinguer le remplacement des absences inférieures à 15 jours, qui relève de la responsabilité de l'établissement dans le cadre du dispositif du remplacement de courte durée (RCD), du remplacement des absences d'une durée supérieure à 15 jours, qui est géré par les services académiques.
Dans le second degré, une distinction est également opérée entre la gestion des absences de courte durée, inférieures à 15 jours et qui relèvent de la responsabilité des chefs d'établissement, et la gestion des absences de longue durée, relevant du rectorat.
Le remplacement des enseignants absents de la maternelle au lycée constitue une politique prioritaire du gouvernement, qui à cette fin suit les indicateurs de taux d'efficacité du remplacement dans le premier et le second degré, de courte et de longue durée. Le taux d'efficacité du remplacement est défini comme le rapport entre le nombre de journées d'absences des enseignants effectivement remplacées rapporté au nombre de journées d'absence des enseignants.
Taux d'efficacité du remplacement et de la
suppléance dans le premier
et le second degré
entre 2015 et 2024
(en pourcentage)
Note : seules les absences d'une durée supérieure à 15 jours sont comptabilisées dans les absences du second degré. Les absences de courte durée ne font l'objet d'un relevé que depuis septembre 2023.
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Le taux d'efficacité du remplacement et de la suppléance s'élève en 2023-2024 à 78,3 % dans le premier degré et à 94,8 % dans le second degré, soit un taux d'absences non remplacées de 21,7 % dans le premier degré et de 5,2 % dans le second degré. Toutefois, le taux d'efficacité du remplacement des absences de courte durée dans le second degré ne s'élève qu'à 10,6 % en juin 2024, et à 13,9 % en janvier 2025. Ainsi, près de 90 % des absences de courte durée ne sont pas remplacées dans le second degré, ce qui correspond à un total de 10,8 millions d'heures de remplacement non assurées.
Malgré des taux d'efficacité relativement élevés, le nombre d'absences non remplacées a augmenté fortement en valeur absolue depuis l'année scolaire 2018-2019. Dans le second degré, le nombre de journées d'absence de longue durée non remplacées, donc d'une durée supérieure à 15 jours, s'élève en 2023-2024 à 949 493, en hausse de 93,2 % par rapport à l'année scolaire 2018-2019. Dans le premier degré, le nombre de demi-journées non remplacées s'élève à 1,63 million, en hausse de 49 % par rapport à l'année scolaire 2018-2019. Un pic avait en effet été atteint lors de la crise du Covid en 202-2022, avec 2,67 millions de demi-journées non remplacées dans le premier degré et 951 574 journées d'absence de longue durée non remplacées dans le premier degré. Depuis, le nombre de demi-journées et de journées d'absence non remplacées dans le premier et le second degré a décru de 40 %.
Nombre de demi-journées d'absence non
remplacées dans le premier degré
et de journées
d'absence de longue durée non remplacées dans le second
degré
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
La baisse d'efficacité du remplacement ne permet pas d'expliquer, à elle seule, une telle augmentation du temps prévu d'enseignement sans remplacement. C'est bien la hausse des absences des enseignants qui explique le nombre croissant d'heures d'enseignement perdues par les élèves français.
2. Des territoires et des disciplines particulièrement frappés par des difficultés de remplacement
a) Les territoires ruraux et frontaliers particulièrement frappés par les difficultés de remplacement
Les difficultés de remplacement des enseignants sont contrastées territorialement.
Ainsi, dans le premier degré, le taux d'efficacité du remplacement et de la suppléance est inférieur à la moyenne nationale s'élevant à 78 % dans les académies franciliennes (Versailles, Créteil, Paris), ultramarines (Guyane, La Réunion, la Guadeloupe, la Martinique), les académies de Corse ou encore de Strasbourg, dont les taux d'efficacité du remplacement sont inférieurs à 75 %.
Les départements ruraux en particulier rencontrent des difficultés de remplacement dans le premier degré, en raison de la faible densité de population, qui rend plus difficile le déploiement de remplaçants sur des zones parfois très étendues géographiquement, notamment lorsque l'absence ne dure qu'une journée. Ces départements souffrent également de difficultés d'attractivité pour recruter des enseignants remplaçants. Ainsi, par exemple, le taux d'efficacité du remplacement n'est que de 65,9 % dans l'Orne ou de 67,9 % dans la Creuse. Dans le Gard, le taux d'efficacité du remplacement n'est que de 72,6 %, en raison des difficultés d'accessibilité de certaines communes des Cévennes (Alès, le Vigan).
Taux d'efficacité du remplacement des absences dans le premier degré en 2023-2024 par académie
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Un manque d'attractivité, rendant difficile le recrutement d'enseignants remplaçants en nombre suffisant pour couvrir les besoins, est également constaté dans les académies franciliennes. Les académies de Versailles et Créteil ont dû créer des voies d'accès à la profession d'enseignants supplémentaires pour combler leurs besoins d'enseignants. Il n'est donc pas surprenant que le taux d'efficacité du remplacement y soit bas.
Ces difficultés d'attractivité se rencontrent également dans les zones frontalières. Dans le Bas-Rhin notamment, le taux d'efficacité du remplacement n'est que de 67,8 %, probablement en raison de la proximité avec l'Allemagne, où les enseignants perçoivent des rémunérations plus élevées qu'en France en moyenne.
Par ailleurs, les taux d'absence des enseignants des académies de Créteil, de Paris, de Corse ou encore d'outre-mer sont plus élevés que dans le reste de la France, rendant plus difficile le remplacement dans ces zones.
Taux d'efficacité du remplacement des absences de courte et de longue durée dans le second degré en 2023-2024 par académie
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Dans le second degré, ce sont les académies de Reims, de Grenoble, de Normandie, de Nantes, de Dijon et de Guadeloupe en particulier qui ont des taux d'efficacité de remplacement compris entre 91 % et 93 %, donc inférieures à la moyenne nationale de 95 %. Les taux d'efficacité du remplacement de courte durée dans le second degré sont également inférieurs à la moyenne nationale de 10,6 %, dans les académies franciliennes (Paris, Créteil et Versailles), de Guadeloupe, de Grenoble et d'Aix-Marseille. Les départements ruraux de l'Isère, de la Haute-Vienne et de l'Ardèche notamment ont des taux d'efficacité du remplacement de courte durée peu élevés, tout comme les départements franciliens (Paris, Seine-Saint-Denis, Hauts-de-Seine).
b) Certaines disciplines générales (lettres, langues) et professionnelles difficiles à remplacer
Le remplacement des absences est différencié selon les disciplines concernées dans le second degré.
Taux d'efficacité du remplacement de longue durée des disciplines du second degré les plus frappées par des difficultés de remplacement en 2023-2024
(en pourcentage)
Note : SII signifie sciences industrielles de l'ingénieur.
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Ainsi, dans la voie générale, le taux d'efficacité du remplacement de l'allemand (92 %), des lettres classiques (92 %) et de l'éducation musicale (89 %) est inférieur à la moyenne nationale. Dans la voie professionnelle, le vivier d'enseignant est insuffisant pour garantir l'efficacité du remplacement, notamment en sciences industrielles de l'ingénieur, option ingénierie électrique (le taux d'efficacité du remplacement s'élevant à 72 %), en hôtel-restauration, option service et accueil, en biotechnologies et en éco-gestion.
Des difficultés particulières sont également relevées pour le remplacement de certaines options avec peu d'heures d'enseignement dans certaines zones rurales. Il est en effet compliqué d'envoyer un enseignant assurer quelques heures de cours par semaine dans une zone nécessitant un long temps de trajet.
Taux d'efficacité du remplacement de courte
durée dans certaines disciplines
du second degré
en 2023-2024
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Concernant le remplacement de courte durée, le taux d'efficacité est particulièrement faible en philosophie (7,7 %), en sciences économiques et sociales (7,9 %), en langues vivantes (8,7 %), et en sciences (9,5 %). Il s'agit pour l'essentiel de disciplines avec un nombre d'enseignants peu élevé dans chaque établissement, puisque ce sont des enseignements d'une seule année souvent. En effet, pour les autres matières, le vivier d'enseignants de l'établissement pouvant assurer un remplacement est plus élevé, ce qui augmente la probabilité qu'un cours de mathématiques par exemple soit remplacé.
Comme développé supra, l'usage des outils informatiques, ainsi que la mise en oeuvre d'une logique de bassin entre établissements pour le remplacement de courte durée pourrait permettre d'améliorer le taux d'efficacité du remplacement de courte durée dans ces disciplines précises.
Par ailleurs, le développement de la bivalence parmi les enseignants, c'est-à-dire de la capacité à enseigner deux matières distinctes, comme le font déjà les professeurs d'histoire-géographie, pourrait permettre d'apporter des solutions au manque d'enseignants dans certaines matières. Il serait envisageable par exemple de dispenser une formation de philosophie aux enseignants de lettres, et inversement, via des modules de formation continue, afin de leur permettre d'enseigner ces matières également. En plus de favoriser le remplacement de courte durée des enseignants du second degré, un tel dispositif pourrait présenter une évolution de carrière intéressante pour les enseignants, qui renforcerait l'attractivité du métier.
3. Un pilotage complexe susceptible d'être amélioré
a) Une gestion différenciée entre le premier et le second degré et entre la courte et la longue durée de remplacement
La gestion du remplacement n'est pas la même dans le premier et le second degré, et dans le second degré selon que l'absence de l'enseignant dure ou non plus de 15 jours.
Dans le premier degré, quelle que soit la durée de l'absence de l'enseignant, le remplacement est pris en charge par le département, qui dispose de brigades de remplacement. Le cadre juridique est défini par le décret du 9 mai 2017 relatif à l'exercice des fonctions de remplacement des enseignants du 1er degré12(*), qui précise que le département est le périmètre de nomination et d'intervention des remplaçants et que les remplaçants ont vocation à remplacer tout service (toute école, tout poste et pour toute durée) dans l'intérêt du service et des élèves.
Dès la première demi-journée d'absence, les professeurs sont remplacés par des personnels titulaires remplaçants, sur décision du directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN) via un arrêté. Les membres de ces brigades de remplacement sont affectés à la rentrée par le DASEN à une zone de remplacement que celui-ci définit au sein du département. L'enseignant remplaçant peut être amené à effectuer des remplacements dans une zone limitrophe. Entre deux remplacements, les personnels enseignants sont chargés d'assurer des activités de nature pédagogique dans leur structure de rattachement.
Les recteurs d'académie peuvent également recruter des agents contractuels pour couvrir les besoins de remplacement du premier degré.
Dans le second degré, le remplacement13(*) des absences de plus de 15 jours est pris en charge par le rectorat. Il existe des personnels permanents chargés du remplacement et de la suppléance : il s'agit soit des titulaires affectés sur une zone de remplacement (TZR), soit d'agents non titulaires en CDI, soit de maitres auxiliaires garantis d'emplois (MAGE). Le recteur d'académie détermine au sein de l'académie, par arrêté pris après avis du comité social d'administration académique, les différentes zones dans lesquelles les TZR exercent leurs fonctions.
L'arrêté d'affectation dans l'une des zones des TZR précise l'établissement public local d'enseignement ou le service de rattachement de ces agents pour leur gestion. Lorsqu'il n'effectue pas de remplacement, l'enseignant remplaçant est dans son établissement de rattachement et apporte un appui aux autres enseignants. Il se voit confier des missions pédagogiques (soutien scolaire, tutorat, aide dans le cadre de séances de travaux pratiques, etc.).
Des contractuels ou des vacataires peuvent être recrutés pour compléter ces effectifs en fonction des besoins.
Le remplacement des absences de moins de 15 jours est géré par le chef d'établissement, qui peut proposer à des enseignants du même établissement de prendre en charge les élèves lors des heures d'absence, soit dans le cadre des heures supplémentaires d'enseignement (HSE), soit grâce au Pacte enseignant (voir supra). Le cadre d'organisation du remplacement de courte durée a été révisé par le décret du 8 août 202314(*), qui rend obligatoire notamment la mise en oeuvre d'un plan de remplacement de courte durée par chaque chef d'établissement.
La direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) préconise en cas d'absence de courte durée en premier lieu l'auto-remplacement, c'est-à-dire le remplacement par l'enseignant absent de son cours à un autre créneau. En cas d'impossibilité, la DGESCO recommande un remplacement soit dans la même discipline, soit par un enseignant d'une autre discipline mais qui donne déjà cours à la classe concernée. En dernier recours, un enseignant d'une autre matière et ne connaissant pas la classe peut être mobilisé. Il est en effet très difficile à un enseignant de donner quelques heures de cours à une classe qu'il ne connait pas, au vu du délai de mise en place de la relation d'autorité entre professeur et élève.
Schéma du cadre d'organisation du
remplacement et de la suppléance
des enseignants
Source : Ministère de l'éducation nationale
b) Le cas spécifique du privé
Cette organisation est spécifique à l'enseignement public. L'enseignement privé dispose d'une organisation différente, qui lui est propre et qui dépend du réseau d'établissement concerné, conformément au principe du caractère propre de l'enseignement privé mentionné à l'article L. 442-1 du code de l'éducation, et à son corollaire de liberté laissée au chef d'établissement, définie à l'article L. 442-3 du même code.
L'enseignement privé ne dispose pas de brigades de remplacement similaires à celles existant dans le public.
Dans le cas de l'enseignement catholique, qui représente environ 95 % des élèves de l'enseignement privé sous contrat, une marge de manoeuvre importante est laissée au chef d'établissement.
Ainsi, en cas de remplacement de courte durée, le chef d'établissement peut faire appel à des pairs pour le remplacement, voire opérer lui-même le remplacement dans le 2nd degré. Les dispositifs de surveillance par des agents, voire même par les parents d'élèves, sont également très développés dans le privé, afin d'éviter de laisser les élèves sans temps d'occupation scolaire.
Pour les remplacements de longue durée, l'établissement peut faire une demande de suppléance au ministère, qui assure ensuite le recrutement. Afin de prendre en compte le caractère propre du réseau d'enseignement, le recrutement des maitres contractuels, équivalents des enseignants titulaires dans le public, et délégués, nécessite un agrément du chef d'établissement. Dans le cas de l'enseignement catholique, cet agrément est donné par une commission.
Des viviers de remplacement sont constitués soit par les services académiques, soit directement par les diocèses dans certaines académies. La liste des suppléants disponibles pour le remplacement est régulièrement alimentée par des appels passés par les diocèses. Ces suppléants sont appelés des maitres délégués, et ont un statut comparable à celui des enseignants contractuels publics. Ils peuvent assurer une suppléance de plus ou moins courte durée, mais aussi des remplacements plus longs quand un poste est non pourvu à la rentrée par un maitre contractuel. Ainsi, 50 % des maitres délégués dans le 1er degré ont en réalité une affectation à l'année. Au total, près de 15 % des personnels enseignants du premier degré et 22 % des personnels enseignants du 2nd degré sont des maitres délégués.
Conformément à l'article R. 914-57 du code de l'éducation, les maitres délégués peuvent être recrutés pour la « durée du besoin à couvrir » et pour un temps « incomplet », alors que dans le public un enseignant ne peut être recruté que pour un temps complet de 18 heures par semaine minimum. Cette disposition permet de diminuer le coût budgétaire du remplacement pour l'enseignement privé.
La suppléance constitue un moyen de commencer une carrière d'enseignant relativement fréquent, puisqu'aujourd'hui environ la moitié des suppléants entament une seconde carrière.
Le secrétariat général de l'enseignement catholique a indiqué au rapporteur spécial regretter de ne pas faire davantage confiance aux chefs d'établissement, qui disposaient auparavant de la liberté de recruter les enseignants suppléants. Cette rigidité constituerait un frein à la rapidité du remplacement, puisque l'embauche d'un suppléant nécessite l'autorisation de l'inspecteur de l'éducation nationale. Accorder davantage de liberté au chef d'établissement dans le recrutement des enseignants remplaçants pourrait se justifier, même si la centralisation au niveau du diocèse ou de la DSDEN d'une liste d'enseignants remplaçants déjà agréés constitue une procédure efficiente.
La visibilité du ministère de l'éducation nationale sur le remplacement dans l'enseignement privé est assez faible, ce qui ralentit le remplacement. Depuis quelques années, un système d'interfaçage avec les établissements privés est mis en oeuvre, et notamment avec les réseaux catholiques, appelé ANGERH dans le 1er degré, afin d'accélérer la gestion du remplacement. Toutefois, un tel système n'existe pas dans l'ensemble de l'enseignement privé, ce qui constitue un frein considérable à la vitesse du remplacement.
D'autre part, cette faible visibilité rend difficile l'évaluation de la qualité du système de remplacement dans l'enseignement privé, même si l'enseignement catholique est réputé rencontrer moins de difficultés sur ce plan que l'enseignement public. Le ministère cherche toutefois à obtenir davantage d'informations sur ce point et espère disposer de données consolidées d'ici la rentrée 2025. En effet, dans le cadre du lancement du Pacte enseignant, le décret du 9 août 202315(*), codifié notamment à l'article R. 442-39 du code de l'éducation, qui a précisé que le chef d'établissement « définit les modalités d'organisation de la continuité pédagogique en cas d'absence d'un enseignant », a justifié la remontée de données par l'enseignement privé.
Le rapporteur spécial constate en tout cas que les enseignants du privé sous contrat sont moins absents que leurs collègues de l'enseignement public, à hauteur de 12 % pour les enseignants et de 15,4 % pour les hommes, ce qui simplifie la gestion du remplacement.
Proportion d'agents ayant eu au moins un
congé pour raison de santé
dans le public et dans le
privé sous contrat
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Plusieurs facteurs peuvent expliquer une telle différence en termes d'absences des enseignants :
- d'une part, les conditions de travail sont peut-être meilleures dans les établissements de l'enseignement privé sous contrat, souvent moins défavorisés socialement que les établissements publics ;
- d'autre part, il est possible que l'enseignement privé se soit davantage mobilisé sur les questions du remplacement que le public, même si un accent a été mis sur la question dans le public ces dernières années par le Gouvernement. En particulier, il semble que l'enseignement privé parvienne à occuper les élèves même en cas d'absence d'un enseignant, grâce aux personnels assistants d'éducation, qui organisent des heures d'étude surveillée par exemple. Il s'agit en effet d'un important facteur d'attractivité de l'enseignement privé pour les familles.
La gestion du remplacement dans l'enseignement privé constitue donc une inspiration utile pour améliorer le remplacement des heures d'enseignement dans le public.
c) Une politique du remplacement des enseignants encore trop peu efficiente
La gestion du remplacement dans le public pourrait gagner en efficience, même si elle s'est améliorée ces dernières années. Ainsi, le taux de rendement net du remplacement et de la suppléance dans le premier degré, soit le rapport entre le nombre de demi-journées effectivement remplacées et le nombre de demi-journées destinées au remplacement, s'élève à 73,6 % dans le premier degré en 2023-2024, en hausse de 8,7 % par rapport à 2018-2019. Ainsi, près de 26,4 % des demi-journées destinées au remplacement ne sont pas utilisées à cette fin, alors que seules 78,3 % des demi-journées d'absence sont effectivement remplacées. En particulier, le taux de rendement du remplacement est inférieur à 50 % dans les départements ruraux du Cantal, de Corrèze, de Creuse et de Corse-du-Sud, dans les départements ultramarins de Guadeloupe et de Mayotte, et en Île-de-France, dans les Hauts-de-Seine et les Yvelines.
Dans le second degré, le taux de rendement du remplacement, mesuré par le rapport entre le nombre d'équivalents temps pleins (ETP) effectivement remplacés et le nombre d'ETP destinés au remplacement, s'élève à 92 % en 2023-2024, en hausse de 3,8 % par rapport à 2018-2019. Ainsi, près de 8 % des ETP destinés au remplacement ne sont pas employés à cette fin, alors que 5,2 % des absences de longue durée ne sont pas remplacées dans le second degré. En particulier, les académies de Clermont-Ferrand, de Limoges et de Guadeloupe ont des taux de rendement du remplacement inférieurs à 80 %.
Taux de rendement net pour le remplacement et la
suppléance dans le premier
et le second degré,
entre 2018 et 2024
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'éducation nationale
Une utilisation plus adaptée des ressources dédiées au remplacement est donc possible pour diminuer le nombre d'absences non remplacées, dans le premier comme dans le second degré public.
* 12 Décret n° 2017-856 du 9 mai 2017 relatif à l'exercice des fonctions de remplacement des enseignants du 1er degré.
* 13 Décret n° 99-823 du 17 septembre 1999 relatif à l'exercice des fonctions de remplacement dans les établissements d'enseignement du second degré.
* 14 Décret n° 2023-732 du 8 août 2023 relatif au remplacement de courte durée dans les établissements d'enseignement du second degré.
* 15 Décret n° 2023-738 du 9 août 2023 portant diverses dispositions relatives à l'organisation de la continuité pédagogique au sein des établissements publics locaux d'enseignement et des établissements d'enseignement privé sous contrat relevant du ministère chargé de l'éducation nationale.