B. OPTIMISER L'ORGANISATION DU REMPLACEMENT
1. Utiliser la baisse démographique du nombre d'élèves pour augmenter le potentiel de remplacement
Limiter les absences évitables des enseignants ne constitue toutefois pas la seule solution pour éviter les heures de cours non assurées devant les élèves. Une amélioration du système de remplacement des enseignants est également envisageable et souhaitable.
En premier lieu, il est urgent de procéder à une hausse du potentiel net de remplacement des enseignants. En effet, la hausse globale des absences pour raisons de maladie dans la société ne pourra être enrayée à court terme, et nécessite des changements structurels de long terme, en particulier en termes de conditions de travail dans le cas des enseignants. Les élèves français ont pour autant besoin de bénéficier de la totalité de la scolarité à laquelle ils ont droit à court terme.
Par ailleurs, il n'est pas viable d'envisager de répondre au sujet du remplacement uniquement en embauchant des contractuels pour des contrats courts, pour plusieurs raisons :
- d'une part, le recrutement d'un contractuel allonge forcément les délais de remplacement, puisque l'inspecteur d'académie doit procéder à une évaluation, parfaitement justifiée, de la qualité de chaque candidature ;
- d'autre part, il serait souhaitable de disposer d'une marge d'enseignants remplaçants disponibles dans chaque académie ou département dans le cas du premier degré afin de limiter les inconvénients liés aux absences perlées des enseignants. En effet, un congé pour maladie ordinaire est régulièrement prolongé par le médecin, lorsqu'il constate à l'issue de la période le besoin d'un repos supplémentaire pour l'enseignant. Or dans ce cas, le remplaçant qui avait été affecté a souvent été repositionné ailleurs, la DSDEN ou le rectorat ne disposant pas d'effectifs en nombre suffisant pour se permettre de prévoir un délai avant de réaffecter l'enseignant en question. Pour autant, une telle situation suscite souvent l'agacement des parents d'élèves, qui regrettent que des enseignants remplaçants différents se succèdent pour pallier une même absence.
Un potentiel net d'enseignants remplaçants plus important pourrait permettre de répondre à ces difficultés, pour éviter de repositionner immédiatement un enseignant remplaçant dans le cas d'un congé de maladie ordinaire.
Or la baisse démographique, qui entrainera une diminution du nombre d'enseignants nécessaires en affectation dans une classe à l'année, constitue une première solution aux difficultés liées au remplacement. D'après la DEPP, entre 2023 et 2028, les effectifs d'élèves du premier degré diminueront de 5,6 %, représentant 352 206 élèves en moins, soit une chute du nombre d'élèves en cinq ans équivalente à celle qui s'est produite en 12 ans précédemment. Le second degré devrait perdre près de 130 000 élèves entre 2023 et 2028 selon les projections, représentant une diminution de 2,3 % du nombre d'élèves.
Il serait ainsi souhaitable de repositionner une partie des enseignants dans des effectifs de remplacement, plutôt que de les affecter à des classes devenues moins nécessaires. Le taux d'efficacité du remplacement pourrait être significativement amélioré.
Il n'est toutefois pas pertinent de réaffecter la totalité des enseignants dont les affectations à l'année seraient supprimées à des missions de remplacement, surtout dans un contexte budgétaire contraint pour les finances publiques. Seule une partie des enseignants concernés par la baisse démographique seraient réaffectés à des missions de remplacement.
Recommandation : redéployer partiellement les effectifs issus de la baisse démographique des élèves pour augmenter le vivier d'enseignants remplaçants (direction générale de l'enseignement scolaire - DGESCO)
Par ailleurs, la proposition de loi36(*) déposée par ma collègue sénatrice Else Joseph, proposant la création d'une réserve opérationnelle d'enseignants à la retraite pour intervenir en cas de remplacement, constitue une initiative intéressante, qui pourrait permettre de répondre à certaines problématiques de remplacement.
2. Poursuivre l'amélioration du pilotage du remplacement, après les efforts réalisés sur le remplacement de courte durée
Par ailleurs, l'organisation même du remplacement pourrait être optimisée, afin d'utiliser de manière plus efficiente les ressources dédiées au remplacement et d'améliorer le taux de rendement, encore inférieur à 75 % dans le premier degré.
a) Centraliser la gestion du remplacement au niveau du département dans le premier degré
Dans le premier degré, les enseignants remplaçants sont affectés à des zones de remplacement laissées à la main des directeurs académiques des services de l'éducation nationale (DASEN). La DGESCO et la direction de l'encadrement sont toutefois consultées dans la définition des zones pour garantir la cohérence des ratios d'enseignants par inspecteur de l'éducation nationale dans l'ensemble des circonscriptions.
Certaines zones de remplacement peuvent comprendre tout le département ; la plupart sont toutefois centrées sur des circonscriptions infra-départementales. Dans la majorité des départements, des secrétaires de circonscription sont chargés de l'organisation quotidienne du remplacement, affectant parfois le matin même des enseignants remplaçants dans les classes avec des besoins.
En cas de difficultés de remplacement dans une zone, l'autorité départementale peut faire appel aux personnels de remplacement d'une autre zone.
Toutefois, la gestion décentralisée du remplacement par les secrétaires de circonscriptions au sein d'un département peut être source d'inefficience. L'exemple de la Côte d'Or est à cet égard pertinent : la gestion du remplacement du premier degré a été centralisée au niveau du département. Une telle organisation permet de mobiliser plus rapidement et plus facilement les enseignants sur les écoles limitrophes des différentes zones de remplacement du département. Un outil de suivi des absences non remplacées a également été créé au niveau départemental, pour permettre aux enseignants de signaler leurs absences le plus rapidement possible, à l'aide d'un lien internet et d'un QR code. Les secrétaires de circonscription sont chargés de suivre plus finement les enseignants remplaçants et d'assurer les fonctions de ressources humaines, tandis que le département s'occupe de gérer les absences. Une telle organisation parait très efficiente et gagnerait à être mise en oeuvre dans tous les départements, comme le recommande d'ailleurs la direction générale des ressources humaines du ministère.
Par ailleurs, une fusion des zones de remplacement à l'échelle du département serait également pertinente, en particulier au niveau des départements très urbains avec une offre de transport public développée. Les outils informatiques peuvent permettre de prendre en compte les distances à parcourir par les enseignants remplaçants pour optimiser leur affectation dans une école.
Enfin, certaines brigades de remplacement sont actuellement affectées spécifiquement à une mission ,soit de prise en charge des élèves en situation de handicap, soit de remplacement dans les établissements de l'éducation prioritaire, cette dernière mission étant l'objet d'une prime spécifique. Toutefois, une telle organisation est source d'inefficience, puisqu'elle implique que des enseignants remplaçants pourraient refuser d'être mobilisés dans des classes, au motif qu'ils appartiennent à une brigade dédiée à un type de remplacement spécifique. Le mouvement de fusion des brigades de remplacement en une seule brigade départementale doit être poursuivi et généralisé à l'ensemble du territoire.
Enfin, au vu des spécificités de la mission de remplacement, il serait pertinent d'affecter dans chaque département des conseillers pédagogiques à cette mission, afin qu'ils constituent un référent spécifique pour les enseignants concernés.
Recommandation : centraliser au niveau du département la gestion du remplacement des enseignants du premier degré, en fusionnant les brigades d'enseignants remplaçants au niveau départemental et en affectant des conseillers pédagogiques spécifiquement à la mission de remplacement (DSDEN)
Par ailleurs, les acteurs indiquent pour la plupart bénéficier d'outils informatiques obsolètes, notamment l'outil ARIA, qui gagneraient à être améliorés pour optimiser les affectations et mieux anticiper les besoins dans les départements. Le ministère a toutefois indiqué développer une solution numérique d'appui au remplacement dénommée ANDJARO, qui devrait permettre notamment de notifier plus rapidement aux enseignants remplaçants leur affectation par courriel et par texto, alors qu'actuellement les secrétaires de circonscription ou les gestionnaires départementaux sont souvent obligés de téléphoner.
Il serait souhaitable et pertinent de déployer au plus vite une telle application, afin que les outils informatiques ne soient pas source d'inefficience dans la gestion du remplacement. Ceux-ci pourraient par ailleurs encore être perfectionnés, afin de constituer des véritables aides à la décision des gestionnaires du remplacement pour prioriser les remplacements à effectuer, en fonction de la durée de l'absence ou encore de l'isolement de l'école concernée. Un signalement davantage optimisé des absences par les enseignants pourrait être développé, comme en Côte d'Or, afin d'éviter la gestion par appels qui gêne les gestionnaires dans leur mission le matin.
b) Dans le second degré, mobiliser les outils informatiques et développer le remplacement de courte durée
Dans le second degré, le remplacement de longue durée est piloté par le rectorat. Les taux d'efficacité du remplacement (94,8 %) et de rendement (92 %) sont relativement élevés. À noter, toutefois, qu'une absence de longue durée prolongée dans le second degré a des conséquences notables en termes d'apprentissage scolaire, en particulier dans certaines classes « charnières », comme la troisième, la première ou la terminale. Une amélioration de la gestion du remplacement de longue durée est donc souhaitable.
En particulier, un déploiement d'outils informatiques plus adaptés est possible dans les rectorats. L'académie de Lyon a mis en oeuvre une application, appelée « OPTIMA REM », qui permet de suivre précisément les indicateurs de remplacement au niveau de chaque établissement et de chaque discipline, ainsi que la durée de non remplacement. Elle constitue une véritable aide à la décision des gestionnaires de remplacement, en priorisant les besoins de remplacement et en proposant l'affectation d'enseignants remplaçants selon des critères de disponibilité d'emploi du temps, et même de distance géographique à parcourir. Cet outil a été déployé notamment dans l'académie de Clermont-Ferrand, et pourrait être prochainement mis en oeuvre dans les académies de la région Grand-Est. Une telle initiative, venue du terrain et adaptée aux besoins locaux, est à saluer. Sa généralisation à l'ensemble du territoire pourrait être pertinente. Plus globalement, le perfectionnement des outils informatiques est source d'efficience dans la gestion du remplacement de longue durée.
Par ailleurs, le développement de tels outils pourrait permettre de mieux anticiper certains besoins, en particulier concernant les absences prévisibles. Ainsi, par exemple, les congés de maternité sont très souvent précédés de congés pour grossesse pathologique. De même, la saisonnalité des remplacements pourrait être prise en compte : en particulier, les absences sont nombreuses notamment en décembre-janvier, pour cause de maladie, ce qui pourrait être mieux anticipé. Une telle initiative nécessite toutefois de renforcer les viviers de remplaçants.
Au-delà du remplacement de longue durée, dans le second degré, le remplacement de courte durée constitue un sujet majeur dont le Gouvernement s'est particulièrement emparé depuis la rentrée 2023, dans le cadre de la mise en oeuvre du Pacte enseignant. Un système d'information spécifique a notamment été mis en oeuvre, afin de recueillir des données sur les heures d'absence de courte durée et sur leur taux de remplacement. Il a été déployé dans le public depuis la rentrée 2023 et dans le privé à la rentrée 2024.
Par ailleurs, en application du décret du 8 août 202337(*) relatif au remplacement de courte durée dans les établissements du second degré, un plan annuel de mise en oeuvre du remplacement de courte durée est rédigé et piloté par chaque chef d'établissement, en concertation avec les équipes pédagogiques. L'objectif de ce plan est de disposer d'une organisation pour assurer effectivement les heures prévues par l'emploi du temps des élèves en cas d'absence des enseignants. Ce document opérationnel définit une stratégie collective et des actions concrètes à appliquer pour couvrir les absences de courte durée par le recours prioritaire aux personnels enseignants et, à défaut, aux personnels d'éducation pour l'encadrement des élèves lors de séquences pédagogiques organisées au moyen d'outils numériques. Ce plan est présenté au conseil d'administration de l'établissement et transmis au recteur d'académie, qui s'assure de sa conformité. Un référent chargé du pilotage et du suivi du remplacement de courte durée est par ailleurs mobilisé dans chaque académie depuis la rentrée scolaire 2023.
Un tel plan présente l'avantage de mobiliser les équipes pédagogiques autour de la nécessité de la mise en oeuvre d'une stratégie de remplacement de courte durée. Par ailleurs, il peut permettre de fixer des objectifs chiffrés et propres à chaque établissement de remplacement de courte durée. Il met également l'accent sur le rôle essentiel d'impulsion du chef d'établissement, qui est en mesure de véritablement instaurer une dynamique propice au remplacement dans son établissement.
Le pilotage du remplacement de courte durée pourrait toutefois être encore optimisé si une gestion en « réseau » entre établissements du second degré était mise en oeuvre, en particulier dans les zones urbaines. En effet, dans le cas où des collèges et des lycées sont proches géographiquement, il est dommage de ne pas pouvoir mobiliser un enseignement d'un autre établissement pour du remplacement de courte durée, s'il est disponible. Les possibilités de remplacement par un enseignant de la même matière que le professeur absent en seraient augmentées. Des dispositifs de transfert de crédits de remplacement de courte durée entre établissements pour permettre de tels arrangements sont envisageables. Des possibilités de percevoir une rémunération supplémentaire seraient ainsi ouvertes aux enseignants.
Recommandation : mettre en oeuvre une logique de bassin entre établissements pour mutualiser les ressources humaines dédiées au remplacement de courte durée (rectorats)
Par ailleurs, pour renforcer les possibilités de remplacement de courte durée, dans un contexte budgétaire contraint, il pourrait être envisagé d'augmenter le service obligatoire des enseignants d'une heure supplémentaire par mois, qui serait dédiée au remplacement de courte durée. Une telle obligation existe déjà dans le cadre des heures supplémentaires annualisées, conformément au décret du 11 avril 201938(*) modifiant l'article 4 du décret du 20 août 2014, qui prévoit que « dans l'intérêt du service, les enseignants (...) peuvent être tenus d'effectuer, sauf empêchement pour raison de service, deux heures supplémentaires hebdomadaires en sus de leur maximum de service ». Assurer une heure supplémentaire par mois pour le remplacement de courte durée, sauf dans le cas où remplir une telle obligation est impossible, constituerait une solution pour augmenter les possibilités de remplacement dans les établissements.
Recommandation : intégrer dans le service des enseignants du second degré une heure par mois dédiée au remplacement de courte durée (DGRH, DGESCO)
c) Des objectifs ambitieux à fixer à l'ensemble des acteurs de l'éducation nationale
Le pilotage de la politique de remplacement est opéré au niveau national par la direction générale des ressources humaines (DGRH) du ministère. La politique de formation initiale et continue des enseignants relève toutefois de la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO).
Le remplacement des enseignants fait partie des politiques prioritaires du Gouvernement depuis 2018, suivies par le baromètre des résultats de l'action publique disponible en ligne. La DGRH a ainsi fixé quatre axes d'action prioritaires : la réduction des absences, l'optimisation du potentiel de remplacement disponible, l'élargissement du remplacement et le pilotage du remplacement.
La DGRH a instauré une gouvernance à tous les niveaux à partir de septembre 2023. Des objectifs ambitieux ont été fixés aux académies et aux départements. Des feuilles de route ont été élaborées dans chaque académie, qui doivent les décliner dans les départements. Des référents sur le remplacement dans le premier degré ont ainsi été créés dans chaque département. Un plan sur le remplacement de courte durée a été mis en oeuvre dans les établissements du second degré.
L'objectif est en effet d'intégrer l'ensemble des acteurs du réseau de l'éducation nationale à la dynamique de mise en oeuvre du remplacement des enseignants, pour leur permettre de mettre en oeuvre les mesures nécessaires. Un portage local de la problématique est indispensable. Par exemple, un chef d'établissement du second degré peut impulser une dynamique positive dans son établissement en incitant au remplacement de courte durée et en l'organisant de manière optimale pour les enseignants. Un directeur d'école peut faciliter fortement le remplacement dans le premier degré, en mettant à disposition des outils et des informations de façon systématique pour les remplaçants, voire quand c'est possible en l'accueillant dans l'établissement.
Une telle dynamique doit être poursuivie et encouragée, afin d'intégrer l'ensemble des acteurs dans la politique du remplacement. À cette fin, fixer des objectifs individualisés d'efficacité du remplacement et de diminution des absences non remplacées aux recteurs, aux DASEN et même aux chefs d'établissement du second degré et aux directeurs d'école du premier degré, permettrait de renforcer l'implication de l'ensemble du réseau de l'éducation nationale.
Recommandation : fixer des objectifs individualisés de remplacement aux recteurs, aux directeurs académiques des services de l'éducation nationale, aux chefs d'établissement et aux directeurs d'école (direction générale des ressources humaines - DGRH, rectorats, directions des services départementaux de l'éducation nationale - DSDEN)
La DGRH, en lien avec la DGESCO, doit poursuivre sa démarche pour outiller les acteurs locaux sur les aspects organisationnels du remplacement, comme elle l'a fait dans le cadre du guide sur le remplacement de courte durée, fourni aux chefs d'établissement en septembre 2024. Ce guide contient des indications relatives à l'organisation et au suivi du remplacement, ainsi que des consignes pédagogiques.
Par ailleurs, la mise en oeuvre d'une véritable continuité pédagogique constitue un objectif important, dont la mise en oeuvre doit se poursuivre, en application du décret du 9 août 202339(*), notamment pour améliorer et systématiser les transferts d'information entre enseignants en cas d'absence remplacée.
3. Mieux utiliser les outils numériques pour le remplacement
L'optimisation de l'organisation du remplacement implique également une utilisation rationalisée des outils informatiques, déjà massivement déployés pendant la crise sanitaire. Il ne serait pas souhaitable de remplacer un enseignant par des cours à distance ou même par des modules d'exercice sur une période très longue. Par ailleurs, de telles possibilités de remplacement ne semblent pas pertinentes dans le premier degré. Toutefois, l'usage des outils numériques peut permettre de pallier des absences de courte durée dans le second degré.
Des modules ont ainsi été développés, en particulier par le Centre national d'enseignement à distance (CNED), pour permettre des apprentissages en autonomie par les élèves, surveillés par un assistant d'éducation (AED). Le guide du remplacement de courte durée, à l'usage du chef d'établissement, publié par la DGRH et la DGESCO en septembre 2024, permet d'accompagner cette démarche. Il mentionne en particulier le dispositif de certification numérique « PIX », ainsi que les applications « Program'cours » et B.A.-BA du climat et de la biodiversité développées par le CNED.
En particulier, « Program' cours » est une plateforme permettant aux élèves du collège de suivre des apprentissages en mathématiques, en français et en histoire-géographie, sur un ordinateur individuel. Elle est organisée en « briques » d'une heure chacune, justement pour répondre aux besoins en cas d'absence d'un enseignant. La plateforme a été généralisée à l'ensemble des académies à la rentrée 2023 et a permis d'assurer 10 000 heures de cours.
Par ailleurs, des expérimentations ont été conduites, en particulier dans l'académie de Nancy-Metz, pour mettre en oeuvre des « TZR numériques », qui enseigneraient à distance à plusieurs classes en même temps. Si un tel dispositif ne peut représenter qu'une solution ponctuelle, il pourrait constituer un outil intéressant pour le remplacement par exemple d'un petit nombre d'heures de cours d'option dans des établissements en zone rurale.
L'usage des outils numériques se heurte toutefois à la disponibilité des salles multimédias dans les établissements, ainsi qu'à la qualité des équipements informatiques. Or il s'agit de coûts importants à la charge des collectivités territoriales, dans un contexte budgétaire contraint. S'il serait souhaitable d'équiper avec des dispositifs informatiques de bonne qualité l'ensemble des établissements scolaires, il ne s'agit pas nécessairement d'un investissement prioritaire.
* 36 Proposition de loi n° 633 (2023-2024) de Mme Else JOSEPH et plusieurs de ses collègues, déposée au Sénat le 28 mai 2024.
* 37 Décret n° 2023-732 du 8 août 2023 relatif au remplacement de courte durée dans les établissements d'enseignement du second degré.
* 38 Décret n° 2019-309 du 11 avril 2019 portant création d'une seconde heure supplémentaire hebdomadaire non refusable par les enseignants du second degré.
* 39 Décret n° 2023-738 du 9 août 2023 portant diverses dispositions relatives à l'organisation de la continuité pédagogique au sein des établissements publics locaux d'enseignement et des établissements d'enseignement privé sous contrat relevant du ministère chargé de l'éducation nationale.