D. ESPAGNE
La responsabilité élargie du producteur (responsabilidad ampliada del productor del producto) est régie par la loi n° 7/2022 du 8 avril 2022 relative aux déchets, qui transpose les exigences de la directive-cadre sur les déchets. Elle définit les obligations générales des producteurs et les obligations minimales applicables aux régimes de responsabilité élargie.
En 2025, le ministère de la transition écologique espagnol recense douze régimes de REP opérationnels (dont sept pour les différentes catégories d'emballages). Trois filières sont en cours de développement (plastiques à usage unique, textiles, meubles et déchets d'ameublement).
La filière des déchets d'emballages a la particularité de comporter sept sous-filières distinctes correspondant aux différentes catégories d'emballages, avec pour chacune d'elle un système collectif de responsabilité élargie du producteur (SCRAP) spécifique.
1. Le cadre juridique général
La loi n° 7/2022 du 8 avril 2022 relative aux déchets et aux terrains contaminés pour une économie circulaire163(*) établit le cadre juridique de la gestion des déchets en Espagne (en remplacement d'une loi de 2011). Elle vise à mettre en conformité la réglementation nationale avec les directives européennes en matière d'économie circulaire, tout en intégrant des mesures visant à réduire l'impact environnemental des déchets et à renforcer la protection des sols contaminés. Elle vise particulièrement la prévention des déchets, l'amélioration des systèmes de gestion et l'introduction d'instruments fiscaux pour favoriser des pratiques durables.
L'article 2 (ac) de la loi de 2022 définit un producteur (de produit) comme « toute personne physique ou morale qui développe, fabrique, transforme, traite, remplit, vend ou importe des produits à titre professionnel, indépendamment de la technique de vente utilisée pour leur mise sur le marché national. Ce concept inclut à la fois les personnes établies sur le territoire national qui introduisent des produits sur le marché national et celles qui se trouvent dans un autre État membre ou un pays tiers et vendent directement à des ménages ou à d'autres utilisateurs que des ménages privés par le biais de contrats à distance, c'est-à-dire des contrats conclus dans le cadre d'un système organisé de vente ou de prestation de services à distance, sans la présence physique simultanée des parties au contrat, et dans lequel ont été utilisées exclusivement une ou plusieurs techniques de communication à distance, telles que le courrier postal, l'internet, le téléphone ou le fax, jusqu'au moment de la conclusion du contrat et lors de la conclusion même de celui-ci »164(*).
La responsabilité élargie du producteur (responsabilidad ampliada del productor del producto) représente un élément central du dispositif de gestion des déchets. Le titre IV de la loi transpose les exigences de la directive (UE) 2018/851165(*) en imposant aux producteurs une prise en charge accrue des déchets générés par leurs produits.
La loi aborde, d'une part, les obligations générales des producteurs (articles 37 à 40) et, d'autre part, établit les exigences minimales applicables aux régimes de responsabilité élargie (articles 41 à 54).
· Les obligations générales des producteurs
Selon l'article 37, le producteur peut être tenu de prendre en charge tout ou partie de la gestion des déchets générés par ses produits, y compris leur prévention, leur collecte et leur traitement. L'objectif est de promouvoir la réutilisation, le recyclage et la valorisation des déchets. Le producteur peut satisfaire à ces obligations soit individuellement, soit collectivement via des systèmes agréés (article 38). Les systèmes collectifs de responsabilité élargie du producteur (Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productor - SCRAP) ont succédé en 2011 aux systèmes intégrés de gestion (SIG) et sont des organismes à but non lucratif (ayant généralement le statut de fondation ou d'association)166(*) financés par les producteurs pour mettre en oeuvre ces obligations.
Il est aussi prévu que certains producteurs puissent assumer volontairement des responsabilités élargies même si la loi ne les y oblige pas, sous réserve de respecter les exigences réglementaires (article 39). Enfin, pour les producteurs établis à l'étranger mais commercialisant leurs produits en Espagne, la loi impose la désignation d'un représentant autorisé chargé de veiller au respect des obligations applicables (article 40).
· Les exigences minimales pour les régimes de responsabilité élargie
L'article 41 prévoit l'obligation de fixer des responsabilités claires entre les différents acteurs (producteurs, distributeurs, autorités publiques, gestionnaires de déchets). Les articles 42 à 48 précisent les obligations des systèmes de responsabilité élargie en matière d'organisation et de financement, en assurant que les producteurs contribuent proportionnellement aux coûts de gestion des déchets issus de leurs produits. Elle prévoit aussi des exigences en matière de transparence et de confidentialité des informations échangées.
La loi de 2022 encadre également la création des systèmes de responsabilité élargie (articles 49 à 52), qu'ils soient individuels ou collectifs. Elle définit les conditions d'autorisation et les garanties financières requises pour assurer leur bon fonctionnement. En cas de manquement, des sanctions sont prévues (voir infra). Enfin, les articles 53 et 54 portent sur la supervision et le contrôle des obligations du producteur, lesquels sont confiés aux autorités régionales compétentes (voir infra).
La responsabilité élargie du producteur préexistait à la loi de 2022. La loi n° 22/2011 du 28 juillet 2011 relative aux les déchets et aux sols contaminés167(*) avait introduit un cadre juridique structuré fondé sur le principe du pollueur-payeur, obligeant les producteurs à assumer la gestion des déchets générés par leurs produits, dès leur conception jusqu'à leur fin de vie.
2. Aperçu des différents régimes de responsabilité élargie du producteur
En 2025, le ministère de la transition écologique espagnol recense douze régimes de REP opérationnels168(*), dont sept pour les différentes catégories d'emballages et quatre autres concernant les DEEE, les piles et accumulateurs, les huiles industrielles usagées et les pneus hors d'usage.
À ces douze filières s'ajoutent trois filières actuellement en cours de développement (plastiques à usage unique, textiles, meubles et déchets d'ameublement), ainsi que la collecte et le traitement des véhicules hors d'usage (VHU), obligatoires en vertu du droit européen et du droit espagnol169(*) mais qui ne sont pas présentés comme constituant une filière REP. À terme, l'Espagne devrait donc compter trois régimes de REP, voire 16 en comptabilisant les VHU.
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Régime |
Bases juridiques |
Obligations |
Objectifs minimaux |
Éco-organismes (SCRAP) |
Mode de financement |
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Emballages ménagers hors verre (légers, plastique, papier-carton, etc.) |
Écoconception, collecte séparée, financement de la gestion, sensibilisation |
Recyclage : 65 % (2025), 70 % (2030). Objectifs spécifiques : 50 % plastique, 75 % papier-carton, 70 % ferreux (2025) |
Écocontribution basée sur le poids et le type de matériau |
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Emballages ménagers en verre |
Loi n° 11/1997172(*) et décret n° 1055/2022 |
Collecte séparée, valorisation, information aux consommateurs |
Point vert sur chaque emballage mis sur le marché, basé sur le poids |
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Emballages de produits agricoles |
Décret n° 1055/2022 |
Reprise, collecte séparée, traitement approprié |
Contribution basée sur la typologie et la quantité d'emballages |
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Emballages de produits phytosanitaires et fertilisants |
Décret n° 1416/2001173(*) et décret n° 1055/2022 |
Système spécifique de collecte, décontamination |
Taux de collecte = 75 %, valorisation de 100 % des déchets collectés |
Tarifs spécifiques selon la dangerosité et le type d'emballage |
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Emballages ménagers de médicaments et médicaments périmés |
Décret n° 1345/2007174(*) et décret n° 1055/2022 |
Collecte spécifique en pharmacies, traitement sécurisé |
Contribution des laboratoires pharmaceutiques par unité de vente |
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Emballages ménagers, commerciaux et industriels à usage unique |
Décret n° 1055/2022 |
Réduction, collecte séparée, écoconception |
Collecte séparée : 77 % des bouteilles en plastique (2025), 90 % (2029) |
Écocontribution selon type et quantité |
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Emballages commerciaux et industriels à usage unique et réutilisables |
Décret n° 1055/2022 |
Suivi et traçabilité, promotion de la réutilisation |
Contribution basée sur la quantité et la « réutilisabilité » |
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Débris d'emballages autorisés provisoirement |
Décret n° 1055/2022 |
Variable selon autorisation |
AMBIENVASES, CARTÓN CIRCULAR, ECOEMBES COMERCIALES, ECOLEC, ECOTIC, GENCI, IMPLICA, PUNTO GRETA, RECYCLIA ENVASES, SUN REPACK et UBICA |
Selon autorisation provisoire |
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Piles et accumulateurs |
Collecte séparée, traitement, recyclage, marquage |
AMBIPILAS, ERP, FUNDACIÓN ECOLEC, FUNDACIÓN ECOPILAS, Sun Re-Battery, UNIBAT |
Contribution selon type et poids |
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Pneus hors d'usage |
Collecte, hiérarchie de gestion (réutilisation, recyclage, valorisation) |
Valorisation de 100 % des déchets collectés, min. 50 % recyclage matière |
Écocontribution par pneu selon type et taille |
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Huiles industrielles usagées |
Collecte séparée, traitement adéquat, valorisation |
Contribution basée sur la quantité mise sur le marché |
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Déchets d'équipements électriques et électroniques (DEEE) |
Décret n ° 110/2015181(*) et loi n° 7/2022 |
Reprise 1 :1, collecte, traitement, information |
Collecte : 65 % du poids moyen mis sur marché ou 85 % des DEEE générés |
AMBILAMP, ECOASIMELEC, ECOFIMÁTICA, ECOLEC, ECOLUM, ECO-RAEE'S, ECOTIC, ERP, REINICIA, SUNREUSE, ECOECHE, FUNDACIÓN, ECOTIC CLIMA |
Contribution selon type d'équipement et poids |
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Textiles |
Introduit par la loi n° 7/2022 |
Collecte séparée, préparation pour réutilisation |
Développement de la filière en cours (collecte séparée obligatoire depuis 2025). |
Développement de la filière en cours. |
Développement de la filière en cours. |
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Meubles et déchets d'ameublement |
Introduit par la loi n° 7/2022 |
Développement de la filière en cours. |
Développement de la filière en cours. |
Développement de la filière en cours. |
Développement de la filière en cours. |
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Produits en plastique à usage unique et produits du tabac |
Décret n° 293/2018182(*) , loi n° 7/2022 et décret n° 1093/2024183(*) |
Réduction, financement du nettoyage, sensibilisation Financement du nettoyage des mégots, sensibilisation |
Variable selon les produits |
En développement pour certains produits |
Contribution basée sur produits mis sur marché Contribution des fabricants de tabac pour le nettoyage |
3. La filière des déchets d'emballages
La responsabilité élargie du producteur pour les emballages en Espagne est encadrée par le décret royal n° 1055/2022 du 27 décembre 2022 relatif aux emballages et aux déchets d'emballages qui impose aux producteurs l'obligation de gérer les déchets issus des emballages qu'ils mettent sur le marché. Ce décret transpose les directives européennes relatives à l'économie circulaire et vise à renforcer l'implication des entreprises dans la réduction de l'impact environnemental de leurs produits.
Le décret royal n° 1055/2022 du 27 décembre 2022 relatif aux emballages et aux déchets d'emballages
Ce décret constitue le cadre réglementaire de référence pour la gestion des emballages et de leurs déchets, en conformité avec les obligations européennes. Son objectif principal est de renforcer la REP en imposant des obligations accrues aux fabricants, importateurs et distributeurs d'emballages. Le décret royal introduit des mécanismes de financement intégral des coûts de gestion des déchets d'emballages, de contrôle renforcé et d'adaptation aux exigences de l'économie circulaire.
S'agissant de la responsabilité élargie du producteur, il définit précisément les obligations des producteurs et la structure des régimes de REP. L'article 17 impose aux producteurs de mettre sur le marché des emballages respectant des critères de conception favorisant leur recyclabilité et leur réutilisation. Il leur incombe d'assurer la prise en charge financière et organisationnelle de la collecte et du traitement des déchets issus de leurs produits. À cette fin, ils doivent intégrer des systèmes de responsabilité élargie, qu'ils soient individuels (article 19) ou collectifs (article 20), en respectant des règles strictes de transparence et de financement.
L'article 23 énonce de façon détaillée l'obligation de la contribution financière des producteurs aux systèmes REP. Ceux-ci doivent assumer la totalité des coûts liés à la collecte séparée des déchets d'emballages, leur transport et leur traitement, mais aussi les dépenses relatives à la sensibilisation des consommateurs et au nettoyage des déchets sauvages. La modulation de cette contribution est introduite pour la première fois, tenant compte du type de matériau utilisé, de son potentiel de recyclabilité et de la présence éventuelle de substances dangereuses. L'annexe VIII fixe des critères détaillés pour ajuster ces contributions en fonction de l'impact environnemental des emballages.
Le texte distingue trois grandes catégories d'emballages, chacune soumise à des obligations spécifiques dans le cadre de la REP :
- les emballages domestiques (articles 28 à 34) sont ceux destinés aux consommateurs finaux. Les producteurs doivent financer et organiser leur collecte, leur tri et leur recyclage en partenariat avec les collectivités locales. L'article 34 impose à ces systèmes de verser une compensation aux communes en fonction des quantités d'emballages récupérées et des coûts effectifs de gestion des déchets ;
- les emballages commerciaux (articles 35 à 40) relèvent des activités économiques et sont pris en charge directement par les entreprises concernées ou par des filières REP spécialisées. L'article 40 précise que ces producteurs doivent garantir la prise en charge de 100 % des coûts de gestion ;
- et les emballages industriels (articles 41 à 45) sont ceux utilisés dans les circuits professionnels et doivent être gérés directement par les entreprises, sous le contrôle des filières REP.
Le décret prévoit l'établissement obligatoire de systèmes de dépôt, restitution et retour (SDDR) pour certains types d'emballages. L'article 46 impose ce système pour les emballages réutilisables, garantissant leur récupération et leur remise en circulation. L'article 47 l'étend à certains emballages plastiques à usage unique, notamment les bouteilles de boissons, avec des objectifs de collecte séparée progressive allant jusqu'à 90 % en 2029. L'article 48 permet aux producteurs d'établir un SDDR volontaire pour d'autres types d'emballages afin d'améliorer leur récupération.
Le décret met également en place un registre des producteurs (articles 14 et 15), auquel toute entreprise mettant des emballages sur le marché doit s'inscrire. Ce registre vise à améliorer la transparence des flux d'emballages et à garantir la traçabilité des obligations des producteurs. L'article 16 précise que les producteurs doivent transmettre annuellement des données sur la quantité et la nature des emballages mis sur le marché et collectés en fin de vie.
Un dispositif de contrôle et de sanction est détaillé dans le titre IV. L'article 52 prévoit des inspections effectuées par les autorités compétentes (cf. infra) pour vérifier le respect des obligations des producteurs et des filières REP. L'article 54 établit un régime de sanctions avec des amendes proportionnelles à la gravité des infractions. Le non-respect des obligations de financement, la non-inscription au registre des producteurs ou l'absence de mise en place d'un système REP peuvent entraîner la suspension de l'activité ou des sanctions financières significatives.
La gestion de la REP repose sur deux types de structures, les SCRAP (voir supra) et les systèmes individuels de responsabilité élargie du producteur (Sistema Individual de Responsabilidad Ampliada del Productor - SIRAP), où l'entreprise s'occupe elle-même du traitement de ses emballages en fin de vie. La majorité des producteurs optent pour l'adhésion à un SCRAP, qui leur permet de mutualiser les coûts et les obligations.
Les producteurs sont tenus de s'inscrire et d'adhérer à un SCRAP ou à un SIRAP avant le 31 décembre 2024, de contribuer financièrement, par le versement d'une éco-contribution proportionnelle aux quantités d'emballages mis sur le marché. Cette contribution sert à financer l'ensemble des coûts liés à la collecte, au tri et au recyclage des déchets d'emballages et de soumettre un rapport annuel détaillant les volumes d'emballages commercialisés et les taux de recyclage obtenus.
Les producteurs étrangers qui commercialisent des produits emballés en Espagne sont également soumis à cette obligation. Ceux qui ne disposent pas d'un établissement dans le pays doivent désigner un représentant autorisé afin d'assurer leur mise en conformité avec la réglementation. En l'absence de cette désignation, la responsabilité incombe au premier distributeur ou commerçant qui met ces produits en vente sur le marché espagnol. Cette exigence vise à garantir que tous les emballages mis en circulation soient couverts par un mécanisme de financement et de gestion des déchets, sans exception184(*).
Au total, il existe sept SCRAP compétents au sein de la filière des emballages, chacun spécialisé dans un type de matériau (cf. tableau supra).
4. Réflexions sur le développement et la gouvernance des régimes REP
Conformément à la loi de 2022 sur les déchets, les SCRAP doivent être constitués sous la forme d'entités juridiques à but non lucratif, au sens de la loi organique n° 1/2002 du 22 mars 2002 relative au droit d'association, ou sous toute autre forme juridique sans but lucratif respectant la réglementation applicable (article 50.1).
L'adhésion des producteurs à un SCRAP doit être ouverte et fondée sur des critères objectifs et non discriminatoires (article 50.1.a). Les producteurs doivent pouvoir changer de système chaque année, soit en rejoignant un autre SCRAP, soit en mettant en place un système individuel (article 50.1.b).
La gouvernance des SCRAP repose sur la prise de décision par les producteurs membres, sur la base de critères objectifs. Des organes exécutifs peuvent être constitués, mais ceux-ci doivent être élus par l'ensemble des membres et respecter les décisions collectives prises par les producteurs (article 50.1.c).
Les SCRAP doivent assurer la transparence de leur fonctionnement en rendant publiques des informations sur leur structure juridique, les règles d'adhésion et de sortie des producteurs, les contributions financières, ainsi que les critères de sélection des prestataires de gestion des déchets (article 47).
Chaque SCRAP doit mettre en place des mécanismes d'autocontrôle, notamment via des audits indépendants, portant sur la gestion financière et la véracité des données transmises aux autorités (article 46).
Enfin, les SCRAP sont soumis à un suivi régulier et doivent transmettre aux autorités compétentes des rapports détaillés sur leurs activités, leur impact environnemental et le niveau d'atteinte des objectifs fixés en matière de gestion des déchets (article 46). En cas de non-respect des obligations légales, des sanctions peuvent être appliquées, incluant des pénalités financières, ainsi que la suspension ou la révocation de l'autorisation du SCRAP (article 46).
Les recherches n'ont pas permis d'identifier des éléments dans le débat public espagnol sur la gouvernance des SCRAP ou bien sur la transparence de ces filières.
5. La surveillance des régimes REP
Les SCRAP sont soumis à une surveillance et un contrôle assurés par plusieurs autorités compétentes. La loi de 2022 précise que ces systèmes doivent faire l'objet d'inspections périodiques et de mesures de suivi pour garantir leur conformité aux obligations légales.
Le ministère pour la transition écologique et le défi démographique joue un rôle de supervision générale. Ses services sont chargés de compiler et transmettre les informations pertinentes à la Commission européenne (article 66). Toutefois, ce sont les communautés autonomes qui exercent les fonctions d'autorisation, de surveillance, d'inspection et de sanction des activités des SCRAP sur leur territoire (article 106.4).
Les SCRAP sont soumis à des inspections régulières effectuées par les autorités compétentes (article 106.1). Ces inspections peuvent être déclenchées à tout moment afin de vérifier la conformité des autorisations et des activités déclarées. En cas de non-respect des obligations, la loi prévoit la suspension ou la révocation de l'autorisation du SCRAP et, si nécessaire, l'arrêt temporaire ou définitif de ses activités (article 106.2).
Afin de garantir une surveillance efficace, les autorités compétentes doivent disposer des moyens humains et matériels nécessaires, y compris des laboratoires de référence pour l'analyse et la caractérisation des déchets (article 106.2). Elles peuvent également s'appuyer sur des entités collaboratrices reconnues, la responsabilité finale incombant toujours à l'administration publique (article 106.3).
La prise d'échantillons et les analyses des déchets sont réglementées par des procédures détaillées à l'annexe XVI, qui impose notamment des conditions strictes pour la conservation et l'étiquetage des échantillons, ainsi que pour la documentation des résultats.
En cas d'infractions, des sanctions administratives peuvent être appliquées aux SCRAP, conformément au régime de sanctions prévu par la loi. Les infractions sont classées en différentes catégories (graves ou très graves) et peuvent entraîner des amendes, voire la publication des sanctions dans les médias si l'intérêt public le justifie (article 118).
Enfin, un système électronique d'information sur les déchets185(*) (e-SIR) a été mis en place par le ministère pour la transition écologique. Ce système regroupe les registres et bases de données nécessaires pour assurer le suivi et le contrôle de la gestion des déchets et des sols contaminés en Espagne (article 66).
* 163 Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.
* 164 Site internet de la Chambre de commerce franco-espagnole, page sur les emballages et les déchets d'emballage.
* 165 Directive (UE) 2018/851 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE).
* 166 https://ecolec.es/informacion-y-recursos/responsabilidad-ampliada-del-productor/ (consulté le 31 mars 2025).
* 167 Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
* 168 https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/prevencion-y-gestion-residuos/flujos/responsabilidad-ampliada.html (consulté le 20 mars 2025).
* 169 Real Decreto 265/2021, de 13 de abril, sobre los vehículos al final de su vida útil y por el que se modifica el Reglamento General de Vehículos, aprobado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre.
* 170 Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases.
* 171 Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases.
* 172 Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases.
* 173 Real Decreto 1416/2001, de 14 de diciembre, sobre envases de productos fitosanitarios.
* 174 Real Decreto 1345/2007, de 11 de octubre, por el que se regula el procedimiento de autorización, registro y condiciones de dispensación de los medicamentos de uso humano fabricados industrialmente.
* 175 Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus residuos.
* 176 Real Decreto 27/2021, de 19 de enero, por el que se modifican el Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus residuos, y el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.
* 177 Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso.
* 178 Real Decreto 731/2020, de 4 de agosto, por el que se modifica el Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso.
* 179 Real Decreto 679/2006, de 2 de junio, por el que se regula la gestión de los aceites industriales usados.
* 180 Real Decreto 236/2018, de 27 de abril, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas para el fomento de la creación de organizaciones de productores y asociaciones de organizaciones de productores de carácter supraautonómico en el sector agrario.
* 181 Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.
* 182 Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de Productores.
* 183 Real Decreto 1093/2024, de 22 de octubre, por el que se regula la gestión de los residuos de los productos del tabaco con filtros y de los filtros comercializados para utilizarse con productos del tabaco que contengan plástico y que sean de un solo uso.
* 184 Secartys, page « Nuevas obligaciones en materia de ENVASES para empresas en 2024 - CICAT » (consulté le 17 mars 2025).