La loi AGEC cinq ans après : redonner confiance en l'économie circulaire

B. UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE DE LA GOUVERNANCE DES ÉCO-ORGANISMES, POUR AFFIRMER LE RÔLE DE RÉGULATEUR DE L'ÉTAT ET RENFORCER LA CO-CONSTRUCTION

1. Mieux associer les parties prenantes au pilotage des filières REP par une réforme de la gouvernance

a) Une gouvernance entre les mains exclusives des metteurs en marché, au détriment des collectivités territoriales et des opérateurs de déchets

La gouvernance des filières REP suscite une réelle insatisfaction de la part de nombreux acteurs, comme ont pu le constater les rapporteurs à l'issue de leurs travaux préparatoires.

Les décisions structurantes sont en effet prises, dans le respect du cahier des charges défini par arrêté, par les éco-organismes, des sociétés de droit privé détenues par les metteurs en marché.

De nombreux acteurs ont pointé le « conflit d'intérêts majeur », selon l'expression de l'AMF^60(*), d'une telle centralité des metteurs en marché : étant eux-mêmes les financeurs, au titre de l'écocontribution, l'intérêt financier objectif de l'éco-organisme consiste à réduire le poids des obligations financières assumées, au détriment des autres acteurs de l'économie circulaire, et en particulier des collectivités territoriales et des opérateurs de déchets.

Comme l'a ainsi souligné l'association de collectivités territoriales Amorce, « les associations de collectivités constatent la difficulté à obtenir la prise en compte de leur demande lorsque l'État n'a pas fixé de garde-fou dans les arrêtés portant cahier des charges, lorsqu'il ne demande pas de contrat type dans les dossiers d'agrément ou lorsqu'il laisse aux parties prenantes décider du montant des soutiens à verser aux collectivités locales. Ces négociations aboutissent généralement à des blocages avec des refus de compenser à la juste mesure les coûts supportés par les collectivités. »^61(*)

La centralité des metteurs en marché fait l'objet d'une dénonciation particulièrement forte et partagée par les opérateurs de déchets. Selon la Fnade, « la loi Agec a ainsi déséquilibré les relations entre les éco-organismes et le reste des acteurs », en conduisant à « tirer la filière vers le bas », avec des « industriels de la gestion et de la valorisation des déchets sous-payés par rapport à la prestation réalisée »^62(*). Le Syndicat National des Entrepreneurs de la Filière Déchet (SNEFiD) partage le même constat, dénonçant la « volonté de faire toujours moins cher des éco-organismes », tandis que la Fédération professionnelle des entreprises du recyclage, du réemploi et de l'économie circulaire (Federrec) évoque « le déséquilibre dans les relations commerciales avec les gestionnaires de déchets », avec des éco-organismes qui auraient « un droit de vie ou de mort sur les acteurs privés intervenant sur leur marché »^63(*). Enfin, pour l'Association des recycleurs indépendants (ARI), le déséquilibre des relations commerciales avec les éco-organismes constitue « le coeur des problématiques des recycleurs indépendants »^64(*).

Certains éco-organismes reconnaissent eux-mêmes une « contestation par les représentants des gestionnaires de déchets des barèmes de soutien financier établis par l'éco-organisme »^65(*).

Ce déséquilibre dans les relations entre éco-organismes et opérateurs de déchets entraîne des conséquences identifiées par les quatre organisations représentatives des opérateurs de déchets entendus : conditions tarifaires drastiques, clauses abusives, durées de contrat trop courtes ou encore absence de rémunération de certaines prestations.

Il est bien entendu inévitable que l'éco-organisme -- une société privée -- essaie de contracter avec les opérateurs de déchets au plus faible prix possible. Toutefois, comme le relèvent les organisations précitées et comme l'a notamment souligné le rapport interinspections relatif à la performance et à la gouvernance des filières REP^66(*), la plupart des éco-organismes sont en position de monopole ou d'oligopole sur leur filière REP. Leur position largement dominante sur les acteurs privés intervenant sur leur marché et leur pouvoir de structuration de marché exorbitant entraîne structurellement un déséquilibre dans leurs relations avec les opérateurs de déchets.

Au-delà des opérateurs de déchets, d'autres acteurs insistent sur la nécessité d'une plus grande co-construction des filières REP. Le Medef considère ainsi qu'afin « d'assurer le bon fonctionnement des filières REP, il est nécessaire de coconstruire ces filières en bonne intelligence avec l'ensemble des acteurs concernés puis d'assurer une juste concurrence entre les acteurs ainsi qu'un suivi et des sanctions proportionnées en fonction des enjeux et des responsabilités imputables à chacun. »^67(*) De même, pour l'AMF « la très faible (ou inexistante) représentation de l'ensemble des parties prenantes dans la gouvernance des REP compromet son efficacité, puisque l'ensemble des acteurs du secteur sont concernés par le dispositif : collectivités, petites entreprises du secteur, ESS. »^68(*)

b) Les instances créées par la loi Agec de 2020 -- la CiFREP et la CPP -- n'ont pas atteint leur objectif d'association des parties prenantes

L'article 62 de la loi Agec de 2020 a réformé la gouvernance des filières REP dans le sens d'une plus grande association des parties prenantes en prévoyant la création :

- de la commission interfilières REP (CiFREP), qui a vocation à être l'instance de dialogue transversale aux différentes filières REP ;

- des comités des parties prenantes (CPP), placés auprès de chaque éco-organisme, qui rendent un avis public non contraignant sur certaines décisions.

La CiFREP et les CPP

Placée auprès du ministre chargé de l'environnement, la CiFREP est composée de 5 collèges^69(*), représentant les producteurs, les associations de protection de l'environnement, les opérateurs de déchets et l'État. Elle émet des avis non contraignants sur les projets d'arrêtés portant cahiers des charges, sur les demandes d'agrément des éco-organismes et des systèmes individuels, sur les projets d'arrêtés relatifs aux modulations des écocontributions et sur les orientations des actions de communication interfilières.

Également créés en 2020, les CPP sont composés de producteurs, de représentants des collectivités territoriales, d'associations de protection de l'environnement, d'associations de protection des consommateurs et d'opérateurs de déchets^70(*). Ils rendent un avis public préalable à certaines décisions de l'éco-organisme, en particulier celles qui portent sur le barème d'écocontributions, sur l'attribution du fonds réemploi et réutilisation ou encore sur les modulations de l'écocontribution.

L'efficacité de ces deux organismes est critiquée par une grande majorité des organisations entendues.

S'agissant de la CiFREP, la grande diversité des sujets traités, qui concernent l'ensemble des filières REP, entraîne, selon France Industrie, une « embolie » de la commission : ses membres ne disposeraient pas du temps et de la compétence requise pour traiter de sujets hétérogènes et techniques, ce d'autant plus que les délais d'examen sont souvent trop restreints, comme le dénonce notamment la fédération des industries électriques, électroniques et de communication (FIEEC)^71(*). L'éco-organisme Valdelia considère ainsi qu'en raison de l'engorgement de la CiFREP^72(*), « ses membres n'ont pas la possibilité d'étudier les dossiers de façon approfondie ». Pour l'AMF, « la CiFREP ne peut pas atteindre ses objectifs tant qu'elle sera consultée sur tous les textes réglementaires », les textes soumis, trop techniques, n'étant pas adaptés pour être instruits par une commission à vocation généraliste^73(*). Enfin, pour la Fnade, « les débats sont survolés et manquent de vision industrielle » et « il n'y a pas de possibilité de présenter de manière approfondie des contre-propositions »^74(*).

Pour beaucoup, l'examen en CiFREP des décisions intervient également trop en aval, à un stade où la négociation entre les différentes parties prenantes sous l'égide de l'État est déjà terminée, comme l'a notamment souligné France Industrie au cours de son audition.

Enfin, les avis de la CiFREP consultatifs ne sont pas toujours suivis par l'État, même lorsqu'ils témoignent d'une unanimité, comme le regrettent notamment Valdelia et la Fnade.

Certaines organisations entendues demandent ainsi une réforme de la CiFREP, dans le sens d'une plus grande opposabilité des décisions prises et d'une refonte des modalités de discussion tandis que d'autres, comme l'éco-organisme Valdelia, remettent en cause le fondement même de cette entité.

Les Comités des parties prenantes font également l'objet de critiques de la part de nombreux acteurs.

Pour leurs membres, les CPP sont généralement perçus comme des « chambres d'enregistrement »^75(*), qui permettent à l'éco-organisme d'informer les parties prenantes des décisions prises, plutôt que comme un véritable lieu de concertation qui permettrait aux acteurs de la filière de peser sur les décisions. Pour l'éco-organisme Léko^76(*), le CPP, « du fait de son rôle consultatif, n'exerce qu'une influence limitée sur les décisions ». Certains acteurs, comme la Fnade, appellent ainsi à la suppression des CPP, vus comme de fausses instances de concertation.

Par ailleurs, l'association Les Amis de la Terre a fait remonter au cours de son audition ses difficultés à assurer une présence dans les nombreux CPP existants, puisque chaque éco-organisme en dispose d'un. L'association Zero Waste France, qui partage ces mêmes difficultés, considère également qu'il est ardu pour une association généraliste de l'économie circulaire de se prononcer sur les décisions des éco-organismes, qui relèvent parfois d'un haut niveau de technicité, alors que l'association ne dispose pas des moyens financiers nécessaires pour recruter des spécialistes de chaque secteur. France Industrie s'est fait, au cours de son audition, le relais des associations environnementales sur ce point, évoquant des difficultés récurrentes dans l'atteinte du quorum du CPP.

c) Une simplification de la gouvernance des filières REP est ainsi nécessaire pour renforcer la co-construction et l'efficacité collective

Les rapporteurs constatent que cinq ans après la promulgation de la loi Agec de 2020, il est souhaitable de dresser le bilan de la gouvernance créée par cette loi et d'en tirer les conséquences, en renforçant la co-construction tout en simplifiant les instances de gouvernance.

La CiFREP et les CPP, qui ont tous les deux échoué à associer les parties prenantes aux filières REP, pourraient être remplacés par des Comités de parties prenantes refondés, situés au niveau des filières REP, comme le préconise notamment l'Ademe^77(*), et non plus au niveau des éco-organismes.

En effet, l'échelle filière REP apparaît plus pertinente que l'échelle éco-organisme pour assurer que cette instance soit bien un comité de pilotage de la filière, et pas seulement une chambre d'enregistrement qui acte les décisions de l'éco-organisme, et pour qu'il permette d'échanger sur des sujets stratégiques, et non plus seulement sur des questions techniques. Cette évolution, appelée de ses voeux par la Confédération des grossistes de France, qui propose « la création d'instances de concertation au sein de chaque filière REP, rassemblant tous les acteurs : producteurs, éco-organisme(s), opérateurs de gestion des déchets et collectivités »^78(*), permettrait également de réduire le nombre de CPP, et d'éviter ainsi la dispersion des compétences dénoncée par les associations environnementales. Les CPP devraient toutefois rester au niveau de la filière et ne pas devenir interfilières, pour éviter les problèmes d'engorgement propres à la CiFREP.

Plusieurs conditions sont nécessaires pour assurer le bon fonctionnement de ces nouveaux CPP. Tout d'abord, il est nécessaire que les projets de décisions soient soumis suffisamment en amont, afin d'assurer qu'une marge de manoeuvre pour d'éventuelles modifications soit encore possible. Il convient ensuite de confier des pouvoirs décisionnels au CPP, sans bien sûr priver l'éco-organisme de son autonomie ni priver l'État de son rôle légitime de régulateur. Un avis conforme du CPP sur le projet d'arrêté d'agrément des éco-organismes ou des systèmes individuels pourrait par exemple être envisagé.

Enfin, il convient de conserver une certaine souplesse dans la composition de ces CPP, afin de les adapter à la diversité des filières REP. L'article L. 541-10 du code de l'environnement prévoit que la composition de ces CPP peut être adaptée « pour tenir compte des spécificités de chaque filière ». En dépit de cette précision utile du législateur, l'article D. 541-90 du même code, qui fixe la composition des CPP, n'a pas prévu une telle souplesse. Pourtant, les parties prenantes sont particulièrement spécifiques dans certaines filières. L'éco-organisme Dastri a par exemple souligné lors de son audition que dans la filière REP des Dispositifs médicaux perforants des patients en autotraitement, les parties prenantes sont les pharmaciens ainsi que les associations de patients, il conviendrait donc d'adapter la composition du CPP en conséquence.

Proposition n° 3 : Refonder la gouvernance des filières REP en renforçant la co-construction et l'efficacité collective.

La gouvernance actuelle, fondée sur la CiFREP et les comités des parties CPP placés auprès des éco-organismes, montre aujourd'hui ses limites : instances peu efficaces, consultation purement formelle, composition insuffisamment représentative.

Ces structures pourront être remplacées par de nouveaux Comités des parties prenantes, institués au niveau de chaque filière REP. Dotés de véritables pouvoirs de pilotage (orientation stratégique, suivi des résultats, validation des plans d'action), ces comités auront une composition adaptée au fonctionnement de chaque filière, garantissant une représentation équilibrée des parties prenantes et une co-construction renforcée des décisions.

2. Une régulation par l'État cruciale pour garantir le respect de l'intérêt général par les éco-organismes

L'encadrement des filières REP par l'État repose à titre principal sur deux organisations : l'Ademe et la direction générale de la prévention des risques (DGPR).

L'Ademe, agence de l'État chargée de la transition écologique, dispose d'une direction de la supervision des filières REP comportant 36 équivalents temps plein (ETP)^79(*), financée par une redevance de 13 millions d'euros payée par les éco-organismes. L'agence est chargée de financer des études dont la programmation est définie avec les éco-organismes et de suivre les performances des différentes filières, à partir des données transmises par les éco-organismes.

La DGPR, administration centrale du ministère de la transition écologique, dispose d'un bureau de la responsabilité élargie des producteurs. Au total, 8 agents suivent les 19 filières REP, chargés à la fois du cadre réglementaire, du contrôle et du dialogue avec les acteurs des filières, mais également de la participation à l'ensemble des travaux européens et internationaux sur les filières REP^80(*). La direction occupe un rôle central dans la régulation des filières REP, étant à la fois chargée de l'élaboration des cahiers des charges, de l'agrément des éco-organismes, des sanctions de fraudeurs et des éventuelles sanctions des éco-organismes.

Les règles de sanction des éco-organismes

Le système des filières REP repose notamment sur la possibilité d'imposer des sanctions aux éco-organismes, prévues à l'article L. 541-9-6 du code de l'environnement, en cas de non-respect d'une prescription ou non-respect d'un objectif fixé par le cahier des charges.

Dans le cas du non-respect d'une prescription, le ministre chargé de l'environnement doit aviser l'éco-organisme des faits qui lui sont reprochés ainsi que des sanctions qu'il encourt et lui laisser un mois pour présenter ses observations, écrites ou orales. Une fois ces observations transmises et après instruction de la DGPR, le ministre peut mettre en demeure l'éco-organisme. Il peut ensuite le sanctionner, sous la forme d'une amende administrative, d'une consignation, de la réalisation d'office, du paiement d'une astreinte journalière ou d'une suspension ou du retrait de l'agrément à l'éco-organisme.

Dans le cas du non-respect d'un objectif, le ministre chargé de l'environnement doit aviser l'éco-organisme des faits qui lui sont reprochés et lui proposer de prendre des engagements de nature à compenser les écarts constatés dans un délai de dix-huit mois. Le ministre doit ensuite engager une procédure contradictoire avec l'éco-organisme afin que celui-ci soit en mesure de faire part de ses observations. C'est seulement à l'issue de cette procédure que des sanctions peuvent être proposées, celles-ci pouvant prendre la forme d'une amende administrative, du paiement d'une astreinte journalière ou d'une suspension ou du retrait de l'agrément à l'éco-organisme.

L'ensemble des sanctions sont publiées sur le site du ministère : deux éco-organismes ont fait l'objet d'une telle procédure à ce jour, Alcome et Dastri.

Les rapporteurs insistent sur le rôle de régulateur de l'État et sur sa légitimité, en tant que garant de l'intérêt général, pour imposer des obligations aux éco-organismes : des sommes considérables leur sont confiées, auxquelles doivent être adossés des objectifs de résultats.

Les travaux préparatoires de la mission d'information ont permis de faire émerger des axes de progrès de cette régulation : l'expertise économique de l'Ademe peut paraître insuffisante, comme l'ont relevé certains éco-organismes ainsi que le Medef, conduisant à des études de préfiguration imparfaites ou bien, comme le dénonce l'AIMCC, à des objectifs économiquement peu réalistes.

Une attention particulière doit être portée au financement de la collecte et du traitement des déchets par les éco-organismes qui doit, selon le droit européen^81(*), couvrir a minima 80 % des coûts.

L'adaptation des demandes d'informations de l'Ademe aux moyens des éco-organismes apparaît également souhaitable : il n'est pas envisageable d'avoir le même niveau d'exigences pour des éco-organismes comme Citeo, qui emploie près de 500 salariés^82(*), que pour de très petits éco-organismes comme Dastri, qui ne dispose que d'une dizaine de collaborateurs et a souligné, lors de son audition, ne pas être en capacité de répondre à toutes les demandes de l'Ademe.

Enfin, la régulation de la concurrence entre éco-organismes constitue également un axe majeur de la mission de supervision de l'État. Plusieurs acteurs ont souligné les effets négatifs de la concurrence entre éco-organismes : pour l'AMF, « les relations sont plus difficiles quand il y a plusieurs éco-organismes, car il y en a toujours au moins un pour pratiquer une politique de réduction des coûts en réduisant les soutiens aux collectivités. »^83(*). De même, selon la Fevad, la concurrence entre éco-organismes complique les procédures, dilue les investissements et est source de complexité administrative. Pour un syndicat de traitement des déchets ménagers rencontré au cours d'un déplacement, cette concurrence est également source d'ambiguïté, les consignes étant différentes entre éco-organismes.

Les organismes coordinateurs sont censés faciliter la gestion de cette concurrence. Selon le Medef, les missions de régulation de ces organismes devraient toutefois être revues, ces derniers ne jouant pas encore pleinement leur rôle de médiation.

À l'inverse, la situation de monopole d'éco-organismes dans certaines filières REP est aussi dénoncée par certains acteurs comme la Fnade^84(*), qui considère que dans cette situation, « une sanction trop importante qui déstabiliserait l'éco-organisme risquerait d'entraîner de fortes perturbations de service pour les usagers » : le monopole dissuade donc la DGPR de mettre en oeuvre des sanctions. La concurrence pourrait en effet avoir des effets bénéfiques : dans la filière REP EPMG, elle aurait permis, selon un éco-organisme entendu, de stimuler l'innovation et la capacité des éco-organismes à se remettre en cause.

La DGPR, en tant qu'autorité régulatrice, a donc pour mission de réguler cette concurrence pour éviter qu'elle ne soit source de complexité, mais également d'évaluer, pour chaque filière REP en fonction du contexte, la pertinence d'agréer plusieurs éco-organismes. Dans le cadre de cette concurrence, il convient également de limiter les possibilités de dumping par un éco-organisme, en fixant par exemple des modulations obligatoires à l'échelle de la filière REP.

Le rôle de l'État dans la régulation des règles de modulation de l'écocontribution est essentiel comme ont pu le constater les rapporteurs dans le cadre de leurs travaux. Les éco-organismes ont principalement utilisé la possibilité de modulation de l'écocontribution pour fixer des primes, sans prévoir pour autant des pénalités, qui constituent l'autre revers de la politique d'incitation par la modulation. Il convient, pour le régulateur, d'imposer dans le cahier des charges des pénalités lorsqu'elles sont pertinentes et d'empêcher l'éco-organisme d'en atténuer la portée en interdisant le cumul de bonus et de pénalités par un même producteur.

Proposition n° 2 : Réaffirmer le rôle de l'État comme régulateur des filières REP.

L'État doit pleinement assumer sa fonction de régulation, en fixant le cadre d'action des éco-organismes, à travers :

- la définition d'objectifs clairs, proportionnés et économiquement soutenables, en lien avec les ambitions de performance environnementale ;

- et l'encadrement de la concurrence entre éco-organismes, pour éviter les effets de dumping réglementaire ou financier, ou une complexité excessive pour les collectivités territoriales et les opérateurs de déchets.

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* ⁶⁰ Source : réponse de l'AMF au questionnaire des rapporteurs.

* ⁶¹ Source : réponse d'Amorce au questionnaire des rapporteurs.

* ⁶² Source : réponse de la Fnade au questionnaire des rapporteurs.

* ⁶³ Source : réponse de la Federrec au questionnaire des rapporteurs.

* ⁶⁴ Source : réponse de l'Association des recycleurs indépendants au questionnaire des rapporteurs.

* ⁶⁵ Source : réponse Valobat au questionnaire des rapporteurs.

* ⁶⁶ Rapport IGF-Igedd-CGE, 2024, « Performance et gouvernance des filières REP ».

* ⁶⁷ Source : réponse du Medef au questionnaire écrit des rapporteurs.

* ⁶⁸ Source : réponse de l'AMF au questionnaire écrit des rapporteurs.

* ⁶⁹ Article D. 541-6-1 du code de l'environnement.

* ⁷⁰ Article L. 541-10 du code de l'environnement.

* ⁷¹ Source : réponse de la FIEEC au questionnaire des rapporteurs.

* ⁷² Source : réponse de Valdelia au questionnaire des rapporteurs.

* ⁷³ Source : réponse de l'AMF au questionnaire des rapporteurs.

* ⁷⁴ Source : réponse de la Fnade au questionnaire des rapporteurs.

* ⁷⁵ Source : réponse du Medef au questionnaire des rapporteurs.

* ⁷⁶ Source : réponse de Léko au questionnaire des rapporteurs.

* ⁷⁷ Source : réponse de l'Ademe au questionnaire des rapporteurs.

* ⁷⁸ Source : réponse de la CGF au questionnaire des rapporteurs.

* ⁷⁹ Source : réponse de l'Ademe au questionnaire des rapporteurs.

* ⁸⁰ Source : réponse de la DGPR au questionnaire des rapporteurs.

* ⁸¹ Directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives.

* ⁸² Source : réponse de l'Ademe au questionnaire des rapporteurs.

* ⁸³ Source : réponse de l'AMF au questionnaire des rapporteurs.

* ⁸⁴ Source : réponse de la Fnade au questionnaire des rapporteurs.