ANNEXE 1 : L'EXEMPLE D'UNE RATIONALISATION POSSIBLE DANS LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE TRANSITION ÉCOLOGIQUE
La carte des opérateurs est en quelque sorte le négatif de la carte de l'administration centrale : des organismes extérieurs se sont développés sur des secteurs de politiques publiques délaissées par des services nationaux ou déconcentrés qui s'en occupaient autrefois.
Une rationalisation de cette carte nécessite donc une réflexion ambitieuse sur l'organisation de l'administration elle-même. La commission d'enquête ne pouvait bien sûr pas définir une nouvelle « révision générale des politiques publiques » dans le délai strict de six mois qui lui était imposé336(*). Son travail devra être poursuivi et approfondi.
Cependant, à titre d'exemple, le rapporteur s'est consacré à la politique de la transition écologique, qui peut servir de banc d'essai à une reprise en main, par une administration rénovée et opérationnelle, d'opérateurs dont certains tendent à accroître leur domaine d'action de manière insuffisamment coordonnée.
1. Une organisation actuelle peu lisible qui plaide pour une mutualisation des structures transverses
Les organismes mettant en oeuvre des politiques publiques en lien avec la transition écologique relèvent de ministères différents, ce qui illustre le caractère transversal de cette politique. Ainsi, l'Ademe est rattachée au programme 181 « Prévention des risques » ; l'ONF au programme 149 « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ; le BRGM au programme 172 « Recherche et enseignement supérieur » ; l'OFB, les agences de l'eau, le Conservatoire du littoral au programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » ; Météo-France, l'IGN et le Cerema au programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie ».
Cet éclatement nuit à la lisibilité budgétaire. Par exemple, l'Ademe gère notamment le fonds chaleur dont l'objectif poursuivi relève davantage du programme 174 « Energie, Climat, et après-mines » que du programme 181. Le programme 113 transfère à l'ONF 19,285 M€ en autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement (CP) au budget 2025, au titre de la mission d'intérêt général (MIG) Biodiversité que l'établissement réalise.
En 1998, le BRGM et l'INERIS anticipent la réforme du code minier et structurent leur activité commune dans ce domaine, à travers la création d'un pôle d'appui à la DRIRE Lorraine nommé GEODERIS. Compte tenu de la pérennité des problèmes à traiter et la vocation d'étendre aux autres régions l'expérience acquise en Lorraine dans la gestion de l'après-mine, le BRGM et l'INERIS décident, en septembre 2001, de structurer leur activité après-mine sous la forme d'un groupement d'intérêt public intitulé GIP GEODERIS qui est constitué pour une durée de 10 ans. La constitution d'un GIP permet de pallier les contraintes budgétaires dues au fait que les entités BGRM et INERIS sont rattachées à des programmes LOLF différents. Ainsi cette structure qui vise à faire travailler ensemble deux entités publiques compte aujourd'hui 24 ingénieurs et techniciens mis à disposition et est administrée par un conseil d'administration qui mobilise 11 agents de l'État. La question de son avenir se pose d'autant plus que le GIP a été renouvelé pour la dernière fois en 2018337(*) et que sa date d'extinction est actuellement prévue au 31 décembre 2026.
Le besoin de transversalité est à l'origine de la création du Commissariat général au développement durable (CGDD) par décret du 9 juillet 2008. Cette structure a pour objectif de promouvoir le développement durable au sein des politiques publiques mais aussi dans les actions de l'ensemble des acteurs socio-économiques. Toutes les fonctions transversales du ministère chargé de l'écologie ont ainsi été regroupées au sein du commissariat : l'observation, la statistique, la recherche, les études économiques, l'évaluation et l'intégration du développement durable. Ces compétences mutualisées sont ensuite mises au service des autres directions centrales du ministère qui peuvent ainsi avoir accès aux réflexions en cours, aux études, etc.
Le 7 juillet 2022, presque jour pour jour 14 ans après la création du CGDD, un décret institue le secrétariat général à la planification écologique (SGPE), placé sous l'autorité du Premier ministre. Cette nouvelle instance coordonne l'élaboration des stratégies nationales en matière de climat, d'énergie, de biodiversité et d'économie circulaire. Elle veille à la mise en oeuvre de ces stratégies par l'ensemble des ministères concernés et à leur déclinaison en plans d'actions. L'ambition de transversalité est accentuée mais avec des moyens limités : le SGPE compte 30 agents lorsque le CGDD compte 603 ETPT dans le PLF 2025.
Trois ans après sa création, le SGPE peine à trouver sa place. Le départ récent du secrétaire général historique, Antoine Peillon, et son remplacement controversé laissent planer un doute sur la pérennité de la structure et sur son rôle. Dans le paysage administratif de la transition écologique, le SGPE dispose de marges de manoeuvre limitées et peine à assurer la mise en oeuvre effective des feuilles de route qu'il définit.
Les événements climatiques récents et leur impact sur l'économie soulignent que le périmètre de la transition écologique ne peut se résumer aux seules ressources naturelles et à la biodiversité. Une politique publique de transition écologique efficace, qui associe l'environnement, l'économique et le social, ne peut ignorer les secteurs de l'agriculture, de l'énergie, des transports ou encore de l'aménagement du territoire.
Il convient donc de renforcer la coordination de l'action interministérielle en donnant des moyens d'action concrets à ce secrétariat général, qui devra également avoir la capacité de penser la transition écologique en s'appuyant sur l'action des collectivités territoriales. Au regard des rôles complémentaires du SGPE et du Commissariat général au développement durable (CGDD), un rapprochement entre les deux structures fait sens. Ainsi, avec des moyens humains renforcés car fusionnés, la nouvelle structure, rebaptisée SGTE - secrétariat général à la transition écologique - pour insister sur ses missions opérationnelles, exercerait notamment la tutelle de tous les opérateurs et agences ayant pour mission la mise en oeuvre de politiques relevant de ce champ.
Le SGTE serait garant de la cohérence des politiques environnementales entre les différents ministères et de la coordination efficace de la conception et de la mise en oeuvre des politiques publiques sur l'ensemble du territoire. Il en assurerait une évaluation en continu notamment grâce aux moyens issus du CGDD.
2. Une mutualisation des fonctions support
Par un arrêté du 14 juin 2023338(*), les ministères chargés de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer se sont dotés d'un outil de gestion des ressources humaines ayant compétence pour l'ensemble des agents relevant de leur périmètre, le Centre ministériel de gestion des personnels (CMGP).
La création du CMGP
Jusqu'à la création du CMGP, l'organisation ministérielle en matière de gestion administrative et de paye était opérée par 13 pôles supports intégrés (PSI) en régions au sein des DREAL et par une partie de la direction des ressources humaines (DRH) de l'administration centrale (le service de gestion, le bureau des pensions et une partie du service du pilotage des moyens et des réseaux RH). Ces 14 centres ministériels de gestion avaient en gestion environ 59 000 agents et produisaient 45 000 actes de gestion administrative et 490 000 mouvements de paie. Ainsi, l'organisation de la GA-Paie était fragmentée entre plusieurs niveaux organisationnels et éclatée géographiquement.
Pour renforcer le pilotage fonctionnel, il a été décidé de créer un service à compétence nationale (SCN) multi-sites, rattaché à la DRH, inspiré du Service des ressources humaines civiles (SRHC) du ministère des Armées et, au sein du MTECT-MTE-SMer339(*), du Centre ministériel de valorisation des RH (CMVRH), également multi-sites. Ainsi, le CMGP regroupe depuis juillet 2023 plus de 400 agents dans 22 équipes réparties sur le territoire national.
Source : Réorganisation de la gestion administrative de la paie, étude d'impact RH, ministères Transition écologique, Cohésion des territoires, Transition énergétique, Mer, 15 février 2023
Par extension, le CMGP prendra en charge la gestion administrative et la paie de l'ensemble des agences et opérateurs sous tutelle du SGTE. Cette gestion opérationnelle doit s'accompagner d'une harmonisation et d'une « modernisation » des différents statuts340(*), notamment pour favoriser les mobilités et ainsi réallouer les moyens humains sur les politiques jugées prioritaires. Il pourrait par ailleurs être envisagé que le CMGP s'occupe également de la gestion administrative des personnels du ministère de l'agriculture, certains corps étant communs aux deux ministères.
Au-delà de la gestion des ressources humaines, l'ensemble des fonctions support (juridique, systèmes d'information, communication, immobilier, achats, affaires européennes) peuvent être mutualisées. Le SGTE assurerait un rôle de coordination avec les équipes du secrétariat général du MTE dont une partie des effectifs pourrait lui être transférée, ainsi qu'avec les services du Premier ministre.
Un gisement particulier de mutualisation des fonctions support existe pour les six agences de l'eau, qui sont des établissements publics distincts et dépourvus de maisons mères malgré la similarité de leurs activités.
Dans le schéma prévu par la commission d'enquête (voir en annexe 1), la tutelle serait transférée au secrétariat général à la transition écologique (SGTE). La mutualisation des fonctions amorcée en 2018 doit se concrétiser rapidement :
- finaliser la mise en place d'un système d'information commun ;
- mettre en place une politique de ressources humaines commune ;
- finaliser la mise en place d'un groupement comptable commun ;
- renforcer le partage des données sur la connaissance des milieux via les directions communes études et recherche du SGTE ;
Les agences de l'eau ne lanceront plus de programme de recherche de leur propre initiative. Elles participeront aux travaux définis par le SGTE.
Par ailleurs, compte tenu du mode de gouvernance des agences de l'eau, où l'État n'est pas majoritaire, il est nécessaire de permettre à l'État de fixer, en dernier ressort, les taux et tarifs des redevances afin de garantir le respect des trajectoires prévues dans les contrats d'objectifs et de performance, comme l'a suggéré, à titre personnel, François Rebsamen, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
3. Un renforcement de la police environnementale (police judiciaire)
Plusieurs organismes et dispositifs existent dans notre droit national pour punir les atteintes à l'environnement :
- Office français de la biodiversité (OFB) : surveille les milieux naturels, lutte contre les pollutions, le braconnage et les trafics d'espèces protégées, réalise des contrôles sanitaires portant sur la faune sauvage. Ses agents réalisent de l'ordre de 20 000 contrôles chaque année ;
- Office national des forêts (ONF) : surveille et punit les infractions liées à l'exploitation illégale du bois, lutte contre les dégradations des espaces boisés, contrôle les activités de chasse et de cueillette dans les forêts publiques ;
- Parcs nationaux : disposent d'une police de l'environnement qui protège la faune et la flore contre les atteintes humaines, contrôle les activités touristiques et sportives pour éviter les nuisances écologiques, surveille les pollutions et la dégradation des milieux naturels sur le territoire des parcs nationaux ;
- Gendarmerie et police nationale : interviennent sur les délits environnementaux graves, notamment les pollutions industrielles et les atteintes aux écosystèmes ;
- Douanes : luttent contre le trafic d'espèces protégées et les infractions liées aux déchets dangereux.
Le même éclatement des moyens humains s'observe, à un degré moindre, dans le domaine maritime. C'est pour cette raison que la création de la fonction garde-côtes (FGC) a été décidée par le comité interministériel de la mer du 8 décembre 2009, pour mettre en place un dispositif global.
Le centre opérationnel de la fonction garde-côtes (COFGC), actif depuis le 20 septembre 2010 et placé sous l'autorité du secrétaire général de la mer341(*), est armé par une quinzaine d'agents issus de sept administrations (Marine nationale, Gendarmerie nationale, Gendarmerie maritime, Douane, Police nationale, Sécurité civile, et Affaires maritimes). Le COFGC effectue de la veille et de l'analyse de la situation maritime, partage ses informations entre les autorités politiques et administratives, déclenche des alertes et suit les crises. Les différentes entités composant la FGC se complètent avec des savoirs-spécifiques, dont les moyens humains et matériels peuvent être mutualisés dans le cadre d'une coordination zonale par les préfets maritimes en métropole et en outre-mer par les délégués du gouvernement pour l'action de l'État en mer342(*).
Dans le même esprit, le SGTE disposerait d'un centre opérationnel de la fonction garde de l'environnement (COFGE). Les moyens des différentes entités dont certains agents exercent la fonction de garde de l'environnement (FGE) seraient mutualisés dans le cadre d'une coordination zonale exercée par le préfet de département en application d'un plan départemental de contrôle.
Actuellement, les plans de contrôle existent déjà pour le champ eau et biodiversité sous la coordination du préfet, mais ils impliquent peu la gendarmerie, les douanes ou l'ONF. C'est surtout l'affaire de l'OFB et des DDTM. Il s'agirait d'étendre le champ concerné et les moyens humains mobilisés. L'enjeu est d'impliquer davantage la gendarmerie sur ces polices techniques (effet de masse critique) et de faciliter la réponse judiciaire en cas d'atteinte manifeste à l'environnement.
En effet, la loi du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée343(*) a créé la possibilité pour des inspecteurs de l'environnement d'obtenir une habilitation d'officier de police judiciaire, habilitation leur permettant de travailler, sous l'autorité d'un magistrat, avec l'ensemble des prérogatives du code de procédure pénale. Une collaboration renforcée avec la Gendarmerie, notamment en milieu rural, et les services des douanes est en cours de mise en oeuvre, notamment pour les affaires relatives au commerce international des espèces sauvages.
Hors police environnementale judiciaire, la coordination interministérielle assurée par le SGTE pourrait également favoriser un rapprochement des différents contrôles administratifs dont les agriculteurs et les entreprises, notamment devant la commission d'enquête, critiquent moins le principe que le manque de cohérence. Ainsi le principe de la « visite administrative unique » dans les exploitations agricoles, annoncé par la ministre de l'agriculture le 31 octobre dernier, pourrait-il plus facilement trouver sa concrétisation.
4. Un lieu unique de centralisation des données et de définition des études et des projets de recherche
La stratégie recherche 2021-2027 de l'Ademe344(*) revendique 10 domaines d'expertise (l'air / l'agriculture, l'alimentation, les forêts et la bioéconomie / le bâtiment / la société et les politiques publiques / le changement climatique / l'économie circulaire et les déchets / l'industrie et la production durable / l'énergie / la mobilité et les transports / l'urbanisme, les territoires et les sols) qui nourrissent quatre priorités thématiques de recherche : la préservation et la restauration des milieux et ressources, l'économie circulaire dans une optique de résilience, les systèmes énergétiques et industriels bas carbone, la transition écologique et la société. À la lecture, on identifie aisément les zones de recoupement avec d'autres établissements du périmètre du futur SGTE, notamment l'OFB ou le Cerema. Conscient de cette difficulté, les établissements organisent depuis quelques mois une réunion de coordination de leurs travaux de recherche et de leurs appels à projets.
Pour gagner en efficacité et en efficience, le SGTE assurera désormais la coordination de la politique de recherche et d'études ainsi que de son financement. La réalisation de tout ou partie des travaux pourra être réalisée par des équipes situées dans les établissements ou dans le cadre de projets associant des universités ou des centres de recherche.
Le SGTE assurera également la centralisation des données utiles pour suivre et évaluer l'efficacité des politiques. Les données produites par les agences ou par des prestataires extérieurs seront centralisées au niveau du SGTE qui mutualisera la fonction de rapportage européen et les systèmes d'information nationaux (activités dispersées entre le CGDD et plusieurs établissements actuellement).
5. Des appels à projets lancés par le SGTE et instruits par les agences
Le SGTE, en lien avec les établissements de son périmètre, aura la responsabilité de définir les appels à projets ou à manifestation d'intérêt bénéficiant de financements publics. Il revient aux agences et aux opérateurs l'instruction, qui nécessite de l'expertise. Comme pour les autres aides, le paiement, la liquidation et le contrôle sont ensuite confiés à l'ASP.
Source : commission d'enquête.
N.B. GEODERIS et l'Établissement public du Marais poitevin n'apparaissent pas sur le schéma car la commission d'enquête propose leur suppression. La liste des établissements mis sous la tutelle du SGPE peut évoluer, notamment pour ce qui concerne l'ONF en fonction des orientations figurant dans son prochain COP.
L'Ademe serait maintenue dans un format très restreint limité à la mise en oeuvre des politiques du ministère de la transition écologique (MTE) et à l'accompagnement de la décarbonation des entreprises (calcul des bilans carbone et de bilans de gaz à effet de serre) avec tutelle unique du SGTE.
L'agence ne versera donc plus aucune aide, ne communiquera plus en son nom propre et ne lancera plus d'études de sa propre initiative, celles-ci étant coordonnées par le SGTE.
Le Conservatoire du littoral est supprimé.
Cet établissement public à caractère administratif a été créé en 1975 pour conduire une politique foncière de sauvegarde des espaces naturels dans les cantons côtiers et les communes riveraines des lacs de plus de 1 000 hectares, en métropole et dans les outre-mer. Il acquiert des espaces naturels littoraux ou lacustres soumis à des pressions importantes, dégradés ou menacés. Il conduit des travaux de restauration du patrimoine naturel, culturel et bâti et des travaux d'aménagement pour en préserver la biodiversité et la qualité patrimoniale tout en veillant à favoriser l'accueil du public et le maintien d'activités économiques traditionnelles. La gestion courante des terrains est confiée à d'autres acteurs : collectivités, associations, etc.
Il met également en oeuvre des opérations exemplaires de gestion souple du trait de côte en faveur de l'adaptation des territoires littoraux au changement climatique.
Ses attributions et personnels sont transférés à l'Office français de la biodiversité (OFB), qui dispose de compétences proches sur le reste du territoire. Une direction des acquisitions foncières sera créée afin de réaliser les achats de terrains, seule compétence majeure qui manque actuellement à l'OFB.
Pour mémoire, le Conservatoire du littoral compte 180 personnes, réparties en 3 services centraux, 10 délégations de rivages, 1 délégation Europe et international et une délégation communication et mécénat.
L'Établissement public du Marais poitevin (EPMP) est supprimé.
Comme le remarquait le rapporteur spécial Bernard Delcros en 2017, « La superposition et la juxtaposition de structures publiques dans le Marais poitevin mobilise des moyens financiers importants »345(*). Ces observations ont été reprises par la chambre régionale des comptes qui constatait, sur le Marais poitevin, « une gestion morcelée, une organisation particulièrement complexe »346(*) : associations syndicales de propriétaires, syndicats mixtes, Conservatoire du littoral, Conservatoire régional d'espaces naturels, établissement public territorial de bassin...
Dans ce contexte, l'existence en supplément d'un établissement public national distinct de l'État lui-même ne se justifie pas.
Il conviendra de définir la structure reprenant les activités de l'établissement.
À la place du conseil d'administration actuel, un comité de gestion sera mis en place, associant les acteurs locaux pour construire une vision partagée de l'avenir du marais, afin de concilier le développement maîtrisé des activités, notamment l'agriculture, et la protection des écosystèmes.
Le GIP Geoderis est supprimé.
Pour mémoire, ce GIP réunit l'État, le BRGM (établissement public de l'État) et l'Ineris (autre établissement public de l'État).
Le secrétariat général à la transition écologique doit être en mesure de faire travailler ensemble des agents provenant de deux opérateurs de l'État. Pour mémoire, Geoderis compte 24 ingénieurs et techniciens ; son conseil d'administration compte 11 fonctionnaires.
Le périmètre de plusieurs opérateurs existants (IGN, Inéris, Météo France) n'est pas modifié, mais leurs fonctions support sont mutualisées au sein du SGTE.
S'agissant de l'Office français de la biodiversité (OFB), sa tutelle est transférée au secrétariat général de la transition écologique.
Ses fonctions de police administrative sont transférées, ainsi que le personnel afférant, aux directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), à l'instar des actions de ces directions dans le cadre du contrôle des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Ses agents assermentés deviennent « garde de l'environnement ».
L'OFB ne lance plus d'appel à projets et ne produit plus d'études de sa propre initiative. Les parcs naturels sont intégrés à l'OFB et perdent donc leur personnalité juridique, ainsi que le Conservatoire du littoral.
Les établissements publics portant les parcs nationaux sont supprimés.
Les onze parcs nationaux perdent leur autonomie juridique et sont intégrés dans l'OFB. Dans les faits, une grande partie des fonctions support sont déjà mutualisées avec l'OFB. Les missions réalisées par ces parcs ne sont pas remises en cause.
Comme c'est le cas actuellement des parcs naturels marins, chaque parc est doté d'un conseil de gestion, composé d'usagers professionnels et de loisirs, d'élus locaux, d'associations de protection de l'environnement, d'experts et de services de l'État permettant de construire une vision partagée de l'avenir du parc, afin de concilier le développement maîtrisé des activités et la protection des écosystèmes.
* 333 Compte général de l'État 2024.
* 334 Articles L. 521-1 et suivants du code de la recherche.
* 335 Loi n° 78-654 du 22 juin 1978 concernant les comités professionnels de développement économique.
* 336 Article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
* 337 Arrêté du 26 juillet 2018 portant approbation d''avenant à la convention constitutive modificative du groupement d'intérêt public « GEODERIS ».
* 338 Arrêté du 14 juin 2023 portant création et organisation d'un service à compétence nationale dénommé Centre ministériel de gestion des personnels (CMGP).
* 339 Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, ministère de la transition énergétique et secrétariat général de la mer.
* 340 « Modernisation » qui pourrait notamment permettre le détachement entre deux agences de l'eau.
* 341 Le secrétariat général de la mer (SGMer) a été créé par le décret n° 95-1232 du 22 novembre 1995. Il est placé sous l'autorité du Premier ministre et coordonne la politique maritime de la France. Le décret n° 2010-834 du 22 juillet 2010 est venu compléter le dispositif en organisant la fonction garde-côtes.
* 342 Note-de-Synthese-258-La-fonction-garde-cotes.pdf
* 343 Loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée.