- AVANT-PROPOS
- L'ESSENTIEL
- I. LES AGENCES DE L'ÉTAT : UN OBJET MAL
CONNU DE L'ADMINISTRATION ELLE-MÊME
- II. DEMAIN, UN SEUL PILOTE : L'ADMINISTRATION
CENTRALE
- III. DEMAIN, UN SEUL CHEF D'ORCHESTRE : LE
PRÉFET
- IV. EN RÉPONSE AU MIRAGE DE LA
TRONÇONNEUSE, UNE RÉPONSE AU CAS PAR CAS POUR UNE DÉPENSE
PUBLIQUE PLUS EFFICIENTE
- I. LES AGENCES DE L'ÉTAT : UN OBJET MAL
CONNU DE L'ADMINISTRATION ELLE-MÊME
- LISTE DES RECOMMANDATIONS
- PREMIÈRE PARTIE : LES AGENCES, EN
FRANCE, SE SONT DÉVELOPPÉES AU CAS PAR CAS, DE MANIÈRE
OPPORTUNISTE, SANS STRATÉGIE DE RÉORGANISATION DE
L'ÉTAT
- I. LE MOUVEMENT D'AGENCIFICATION A
ÉTÉ PROGRESSIF, RÉSULTANT DE CAUSES MULTIPLES
- A. LE MOUVEMENT D'AGENCIFICATION EN FRANCE
S'INSPIRE D'ORGANISATIONS ADMINISTRATIVES ÉTRANGÈRES,
PERÇUES COMME SOUPLES ET EFFICACES
- B. EN FRANCE, L'AGENCE A ÉTÉ
PENSÉE COMME UN OUTIL SUSCEPTIBLE DE RÉPONDRE AUX CONTRAINTES DE
L'ORGANISATION DE L'ÉTAT
- 1. Les agences sont d'abord vues comme une
manière de gérer l'action publique avec plus de souplesse et une
plus grande productivité
- 2. Les agences sont à la fois la cause et
la conséquence de la perte de compétences techniques et
opérationnelles au sein de l'État
- 3. Les agences sont trop souvent une mauvaise
réponse à une vraie difficulté : l'incapacité
à programmer une action transversale au long cours
- 4. Les agences, une fois créées,
tendent à poursuivre et étendre leur activité, et
définir elles-mêmes leur champ d'activité
- 1. Les agences sont d'abord vues comme une
manière de gérer l'action publique avec plus de souplesse et une
plus grande productivité
- A. LE MOUVEMENT D'AGENCIFICATION EN FRANCE
S'INSPIRE D'ORGANISATIONS ADMINISTRATIVES ÉTRANGÈRES,
PERÇUES COMME SOUPLES ET EFFICACES
- II. AGENCES, OPÉRATEURS, COMMISSIONS
CONSULTATIVES, COMITÉS THÉODULES : DE QUOI PARLE-T-ON AUJOURD'HUI
?
- A. AGENCES, OPÉRATEURS ET COMMISSIONS
CONSULTATIVES : DES NOTIONS QUI PEUVENT SE RECOUPER, MAIS DONT
LES DÉFINITIONS DEMEURENT PEU ÉTABLIES
- B. DES NATURES JURIDIQUES DIFFÉRENTES, SANS
DOCTRINE UNIFICATRICE
- C. LES AGENCES SE DISTINGUENT ÉGALEMENT PAR
LEUR FONCTION ET LEUR TERRITORIALISATION
- 1. Financer, accompagner, contrôler :
les trois fonctions assurées par les agences
- 2. Agences nationales, agences à
délégation territoriale : les modes variés de
diffusion de l'action publique
- 3. En outre-mer, des territoires dont la
spécificité et la diversité devraient être mieux
appréhendées par les agences de l'État
- 1. Financer, accompagner, contrôler :
les trois fonctions assurées par les agences
- D. DES ÉTABLISSEMENTS MAL SUIVIS ET DONT LE
COÛT COMPLET POUR LES FINANCES PUBLIQUES EST MAL CONNU
- 1. Le coût des organismes consultatifs de
l'État n'est retracé que de manière très partielle
dans les documents budgétaires
- 2. Pour les agences : le ministère des
finances assure un suivi qui n'apporte qu'une vision comptable des
organismes
- a) Les organismes remontent des données
comptables vers le ministère des finances
- b) Les données inscrites dans les documents
budgétaires sont insuffisantes
- c) Les coûts de gestion sont mal
connus
- d) L'existence des agences fait souvent
écran à un suivi précis des politiques publiques par le
Parlement
- e) En conséquence, le projet de
construction d'un véritable système d'information des agences
doit être repris et mené à bien avec l'objectif d'en faire
un véritable outil de pilotage
- a) Les organismes remontent des données
comptables vers le ministère des finances
- 3. Les données disponibles mettent en
évidence la diversité des opérateurs
- 4. L'État ne dispose pas d'une vision
claire des ressources humaines de ses opérateurs
- 5. Le suivi des agences est également
insuffisant au niveau territorial
- 1. Le coût des organismes consultatifs de
l'État n'est retracé que de manière très partielle
dans les documents budgétaires
- A. AGENCES, OPÉRATEURS ET COMMISSIONS
CONSULTATIVES : DES NOTIONS QUI PEUVENT SE RECOUPER, MAIS DONT
LES DÉFINITIONS DEMEURENT PEU ÉTABLIES
- I. LE MOUVEMENT D'AGENCIFICATION A
ÉTÉ PROGRESSIF, RÉSULTANT DE CAUSES MULTIPLES
- DEUXIÈME PARTIE : POUR UNE
RÉFORME DES AGENCES AU SERVICE DE LA LISIBILITÉ DE L'ACTION
PUBLIQUE ET DE L'EFFICIENCE DE LA DÉPENSE
- I. FACE À LA DILUTION DES
RESPONSABILITÉS ET À L'ÉMERGENCE D'UN
« ÉTAT À CÔTÉ DE
L'ÉTAT », L'ADMINISTRATION DOIT RETROUVER SON RÔLE DE
DÉFINITION ET PILOTAGE DE L'ACTION PUBLIQUE
- A. L'ÉTAT N'A PAS DE DOCTRINE
UNIFIÉE SUR L'EXERCICE DE LA TUTELLE, NI SUR LE RECOURS AUX
AGENCES
- 1. Les modalités d'exercice par
l'État de sa tutelle sont variables et hétérogènes
d'un établissement et d'un ministère à l'autre
- a) Le rôle clé de la direction du
budget dans la tutelle stratégique et financière des agences de
l'État
- b) Les modalités variables d'exercice de la
tutelle par les autres directions d'administration centrale
- c) Un contrôle dual en fonction du type
d'activité de l'organisme : contrôle budgétaire ou
contrôle économique et financier
- a) Le rôle clé de la direction du
budget dans la tutelle stratégique et financière des agences de
l'État
- 2. L'État n'a toujours pas
élaboré de doctrine de recours aux agences
- 1. Les modalités d'exercice par
l'État de sa tutelle sont variables et hétérogènes
d'un établissement et d'un ministère à l'autre
- B. FACE À L'ABSENCE D'ÉTAT
STRATÈGE, LES AGENCES DÉPASSENT LEURS FONCTIONS
EXÉCUTIVES, CONTRIBUANT AU SENTIMENT D'UNE « FUITE DES
CERVEAUX » AU DÉTRIMENT DE L'ADMINISTRATION CENTRALE
- 1. En théorie chargées de la stricte
mise en oeuvre et de l'exécution de politiques publiques, les agences se
retrouvent parfois à accomplir des fonctions de niveau
stratégique et décisionnel
- 2. Les agences en arrivent parfois à
créer de la norme au lieu de se limiter à l'appliquer
- 3. Comme employeur public, l'administration
centrale sort perdante de la concurrence qui se joue entre elle et les agences
- a) Le statut de la fonction publique permet aux
fonctionnaires de rejoindre une agence
- b) Des rémunérations plus
élevées dans les agences qu'en administration centrale ?
- (1) Le personnel non dirigeant des
établissements publics
- (2) Le personnel dirigeant des
établissements publics
- c) Une
« évaporation » des hauts fonctionnaires
après leur passage en opérateur ?
- a) Le statut de la fonction publique permet aux
fonctionnaires de rejoindre une agence
- 1. En théorie chargées de la stricte
mise en oeuvre et de l'exécution de politiques publiques, les agences se
retrouvent parfois à accomplir des fonctions de niveau
stratégique et décisionnel
- C. L'ADMINISTRATION CENTRALE DOIT PLEINEMENT JOUER
SON RÔLE DE PILOTAGE DES POLITIQUES PUBLIQUES
- 1. L'administration centrale doit disposer de
l'ensemble des données nécessaires à la conception et au
pilotage des politiques publiques
- 2. Le rôle de pilotage et de contrôle
de l'État vis-à-vis de l'action des agences doit être
renforcé
- a) Clarifier et unifier les modalités
d'exercice de la tutelle
- b) Valoriser les enjeux de la tutelle pour les
responsables de l'administration centrale
- c) Faire du conseil d'administration un lieu de
contrôle et de débat
- d) Généraliser et améliorer
les instruments du pilotage stratégique (COP et COM)
- (1) Généraliser le recours aux
contrats d'objectifs et de performance (COP) pour l'ensemble des
opérateurs
- (2) Étendre les contrats d'objectifs et de
moyens (COM), tout particulièrement pour accompagner les trajectoires
financières en baisse
- a) Clarifier et unifier les modalités
d'exercice de la tutelle
- 3. L'État doit réaffirmer et se
réapproprier son rôle d'employeur unique de l'ensemble des agents
publics, de l'administration centrale aux agences
- 1. L'administration centrale doit disposer de
l'ensemble des données nécessaires à la conception et au
pilotage des politiques publiques
- D. MIEUX ARTICULER LE CADRE BUDGÉTAIRE DES
OPÉRATEURS AVEC CELUI DE L'ÉTAT
- A. L'ÉTAT N'A PAS DE DOCTRINE
UNIFIÉE SUR L'EXERCICE DE LA TUTELLE, NI SUR LE RECOURS AUX
AGENCES
- II. L'ÉTAT PARLE DE PLUSIEURS VOIX, CE QUI
COMPLEXIFIE LA RÉALISATION DES PROJETS ET BROUILLE LA LISIBILITÉ
DE L'ACTION PUBLIQUE
- A. LE PRÉFET DEVRAIT ÊTRE LE SEUL
INTERLOCUTEUR LOCAL AU NOM DE L'ÉTAT
- 1. Agences à l'échelle locale :
une promesse non tenue
- a) La multiplication des agences à
l'échelle locale portait le projet de territorialisation et de
simplification de l'action publique
- b) Le point de vue des collectivités :
la multiplication des agences et la disparition de l'État
- (1) Une dilution de la parole étatique dans
une multitude de services et d'agences qui pose la question de la
responsabilité
- (2) Une dégradation de l'accompagnement
proposé
- c) Le point de vue de l'État :
l'inexorable perte de contrôle du préfet sur l'action publique
locale
- d) Le délégué
territorial : une tentative en demi-teinte de coordination de l'action
publique
- (1) La présence du préfet dans
certaines instances locales de pilotage
- (2) Le statut de délégué
territorial du préfet
- a) La multiplication des agences à
l'échelle locale portait le projet de territorialisation et de
simplification de l'action publique
- 2. Un nécessaire renforcement du rôle
des préfets comme clé de voûte des politiques publiques
locales
- a) Face au mythe du guichet unique, le
préfet comme point d'entrée unique de l'ingénierie
territoriale au service des collectivités territoriales
- b) Les préfets, tours de contrôle des
financements à destination des particuliers, des collectivités et
des entreprises
- c) Un exemple d'amélioration
nécessaire de l'action publique au niveau local : les agences
régionales de santé
- (1) Une clarification des circuits administratifs,
pour une meilleure responsabilisation des acteurs
- (2) Une rationalisation des circuits
budgétaires, source d'économies
- (3) Une simplification des liens avec les
collectivités, les professionnels et les usagers
- a) Face au mythe du guichet unique, le
préfet comme point d'entrée unique de l'ingénierie
territoriale au service des collectivités territoriales
- 1. Agences à l'échelle locale :
une promesse non tenue
- B. L'AGENCIFICATION CONDUIT À DES CIRCUITS
DE FINANCEMENT INUTILEMENT COMPLEXES
- 1. France 2030 : quand il devient
nécessaire de créer un comité de pilotage et un
comité d'amélioration continue
- 2. Le financement de l'OFB et des parcs
nationaux : quand une taxe affectée est réaffectée en
cascade
- 3. Ademe et région : quand un
opérateur délègue à un tiers des fonds qu'il a
reçus de l'État alors qu'il existe par ailleurs un lien
contractuel direct entre l'État et ce même tiers
- 1. France 2030 : quand il devient
nécessaire de créer un comité de pilotage et un
comité d'amélioration continue
- C. COMMUNIQUER SUR L'ACTION DE L'ÉTAT ET
NON SUR CELLE DES AGENCES
- A. LE PRÉFET DEVRAIT ÊTRE LE SEUL
INTERLOCUTEUR LOCAL AU NOM DE L'ÉTAT
- III. POUR DIMINUER LA DÉPENSE PUBLIQUE DE
MANIÈRE EFFICIENTE, QUE PEUT-ON FAIRE ?
- A. LA FUSION D'OPÉRATEURS OU LA
RÉINTERNALISATION, UNE OPÉRATION QUI PEUT CONDUIRE À DES
ÉCONOMIES SOUS CONDITIONS
- 1. Les fusions d'opérateurs dans la
période récente en France n'ont pas permis d'enregistrer, au
global, de baisse notable des crédits ou des emplois, à la
différence de l'exemple du Royaume-Uni
- a) L'expérience française
2015-2019 : des fusions sans économies
- b) L'expérience britannique : une
économie cumulée de l'ordre de 146 millions d'euros sur
2010-2015, un nouveau mouvement de rationalisation initié en mars
2025
- c) L'exemple suédois : un premier
mouvement de réduction impulsé par la contrainte
financière, suivi d'un mouvement de rationalisation qui montre
aujourd'hui ses limites
- a) L'expérience française
2015-2019 : des fusions sans économies
- 2. La nécessité d'une approche
adaptée à chaque cas particulier d'agence
- 3. Les agences de financement peuvent voir leur
activité reprise par une structure à spectre plus large sans
nuire à la qualité de la politique publique
- 4. Réinternaliser les missions de l'Agence
Bio
- 5. Savoir prendre acte de la fin de l'exercice
d'une agence de mission
- 6. Réintégrer l'Agence nationale du
sport au ministère et à l'INSEP
- 7. Réunir les CROUS et le CNOUS en un
établissement unique
- 8. Supprimer la société Pass
Culture, pour une meilleure lisibilité des aides aux pratiques
culturelles
- 1. Les fusions d'opérateurs dans la
période récente en France n'ont pas permis d'enregistrer, au
global, de baisse notable des crédits ou des emplois, à la
différence de l'exemple du Royaume-Uni
- B. LA MUTUALISATION DES FONCTIONS SUPPORT, UNE
SOURCE D'ÉCONOMIES LORSQUE LES CONDITIONS D'UNE FUSION NE SONT PAS
RÉUNIES
- C. QUELLES ÉCONOMIES SONT-ELLES
ENVISAGEABLES À POLITIQUES PUBLIQUES INCHANGÉES ?
- D. L'ENJEU VÉRITABLE, EN TERMES
D'ÉCONOMIES, PORTE SUR LE PÉRIMÈTRE DES POLITIQUES
PUBLIQUES PORTÉES PAR DES OPÉRATEURS ET AGENCES
D'INTERVENTION
- A. LA FUSION D'OPÉRATEURS OU LA
RÉINTERNALISATION, UNE OPÉRATION QUI PEUT CONDUIRE À DES
ÉCONOMIES SOUS CONDITIONS
- I. FACE À LA DILUTION DES
RESPONSABILITÉS ET À L'ÉMERGENCE D'UN
« ÉTAT À CÔTÉ DE
L'ÉTAT », L'ADMINISTRATION DOIT RETROUVER SON RÔLE DE
DÉFINITION ET PILOTAGE DE L'ACTION PUBLIQUE
- CONCLUSION
- ANNEXE 1 : L'EXEMPLE D'UNE RATIONALISATION
POSSIBLE DANS LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE TRANSITION
ÉCOLOGIQUE
- 1. Une organisation actuelle peu lisible qui
plaide pour une mutualisation des structures transverses
- 2. Une mutualisation des fonctions support
- 3. Un renforcement de la police environnementale
(police judiciaire)
- 4. Un lieu unique de centralisation des
données et de définition des études et des projets de
recherche
- 5. Des appels à projets lancés par
le SGTE et instruits par les agences
- 1. Une organisation actuelle peu lisible qui
plaide pour une mutualisation des structures transverses
- ANNEXE 2 : ÉTUDE DE
LÉGISLATION COMPARÉE
- 1. Synthèse
- 2. En Suède, une autonomie ancienne et un
pilotage par objectif des agences
- a) Regard historique sur le développement
des agences
- b) Les différentes catégories
d'agence
- (1) Typologies des agences
- (a) Les agences d'exécution
- (b) Les agences d'inspection (inspektioner)
- (c) Les agences de soutien aux ministères
(stabsmyndigheter)
- (d) Les agences d'évaluation
(utvärderingsmyndigheter)
- (e) Les agences commerciales
(affärsverk)
- (f) Les agences d'administration
territoriale
- (g) Autres agences
- (2) L'évolution du nombre, de la taille et
du périmètre des agences
- c) Le degré d'autonomie et
d'indépendance des agences
- d) Le financement et le coût des
agences
- e) Les réflexions sur l'efficacité
du système d'agences
- (1) Les réformes passées
- (2) Les principaux
défis actuels
- (a) Les tensions internes dans la gouvernance des
grandes agences
- (b) Les débats sur le principe
d'autonomie
- a) Regard historique sur le développement
des agences
- 3. Le Royaume-Uni : un système
d'agences rationalisé mais qui reste sujet à controverse
- a) Regard historique sur le développement
des agences
- b) Les différentes catégories
d'agences
- (1) Les agences exécutives (executive
agencies)
- (2) Les organismes publics non
départementaux (Non Departmental Public Bodies)
- (3) Les départements non
ministériels (Non Ministerial Departments)
- c) Le degré d'autonomie et
d'indépendance des agences
- (1) Les agences exécutives
- (2) Les organismes publics non
départementaux
- (3) Les départements non
ministériels
- d) Le financement et le coût des
agences
- e) L'évaluation des agences : les
« programmes de revue »
- f) Les réflexions sur l'efficacité
du système d'agences
- (1) La qualité des services publics
- (2) Les oscillations du système
d'agences : suppressions, fusions, reclassements,
réintégrations et nouvelles créations
- (a) La réduction du nombre d'agences entre
2010 et 2020
- (b) La création de nouvelles agences depuis
le Brexit
- (c) Les mesures annoncées par le nouveau
gouvernement travailliste
- a) Regard historique sur le développement
des agences
- 4. Les Pays-Bas : un modèle dual
d'agences au cadre juridique perfectible
- a) Regard historique sur le développement
des agences
- b) Les différentes catégories
d'agences
- (1) Les organes administratifs indépendants
(ZBO)
- (2) Les agences exécutives
- (3) Les organismes consultatifs (adviescolleges)
- (4) Les agences de planification
(planbureaus)
- c) Le degré d'autonomie et
d'indépendance des agences
- (1) Les ZBO
- (2) Les agences exécutives
- d) Le financement et le coût des agences
- (1) Les ZBO
- (2) Les agences exécutives
- e) Les réflexions sur l'efficacité
du système d'agences
- (1) La volonté de limiter le nombre de ZBO
et d'agences
- (2) La question de la responsabilité
ministérielle
- (3) Les insuffisances du cadre juridique
- a) Regard historique sur le développement
des agences
- 5. Au Canada, une approche pragmatique mais
dépourvue de vision d'ensemble des agences
- a) Regard historique sur le développement
des agences
- b) Les différentes catégories
d'agences
- (1) Les organismes ministériels
(departmental agencies)
- (2) Les établissement publics et organismes
de services (Departmental corporations and Service agencies)
- (3) Les organismes de services spéciaux
(Special operating agencies)
- (4) Deux catégories d'organismes
fédéraux à la frontière avec les agences
- (a) Les tribunaux administratifs (administrative
tribunals)
- (b) Les sociétés d'État
(Crown corporations)
- c) Le degré d'autonomie et
d'indépendance des agences
- d) Les contrôles opérés par le
Bureau du vérificateur général du Canada
- (1) Le vérificateur général
du Canada
- (2) Méthode d'audit
- e) Le financement et le coût des agences
- f) Les réflexions sur l'efficacité
du système d'agences
- (1) La qualité des services publics
- (2) L'inclusion des agences dans les objectifs de
réduction des dépenses publiques
- a) Regard historique sur le développement
des agences
- 1. Synthèse
- EXAMEN EN COMMISSION
- CONTRIBUTIONS DES GROUPES
- LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
EN AUDITIONS PLÉNIÈRES
- LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
EN AUDITIONS RAPPORTEUR
- LISTE DES DÉPLACEMENTS
- TABLEAU DE MISE EN oeUVRE ET DE SUIVI
Agencification : une méthodologie repensée pour une action publique renforcée - Rapport et annexes
Rapports de commission d'enquête
Rapport n° 807 (2024-2025), tome I, déposé le