II. DEMAIN, UN SEUL PILOTE : L'ADMINISTRATION CENTRALE
1. Muscler l'exercice de la tutelle
En parallèle de la tutelle financière exercée par la direction du budget, chaque ministère doit exercer une tutelle administrative, juridique et stratégique des établissements publics relevant de son périmètre. La commission regrette, à cet égard, l'absence de conception unifiée à l'échelle de l'État de l'exercice de la tutelle. Trop d'établissements sont dépourvus de contrat d'objectifs et de performance (COP) ou de contrat d'objectifs et de moyens (COM), et l'envoi d'une lettre de mission au dirigeant n'est pas systématique.
Les réunions du conseil d'administration ont plus un caractère formel que délibératif, dans certains cas, le rapport de force pouvant être déséquilibré entre les représentants de l'État et les représentants de l'agence.
Asymétrie des moyens humains, plus haut niveau d'expertise technique, tutelle stratégique partagée entre plusieurs ministères renforcent les agences face à l'État central. Ces dernières prennent parfois l'initiative de nouvelles attributions au-delà de leur simple rôle d'exécution : conception des politiques publiques, voire élaboration de la norme en lieu et place de l'État.
« Je vois passer dans mon bureau beaucoup de hauts fonctionnaires [qui] me disent souhaiter rejoindre un opérateur, ayant l'impression que l'on y dispose de plus de marges de manoeuvre. »
Secrétaire générale du Gouvernement, audition par la commission d'enquête le 13 mars 2025
L'autonomisation des agences les rend attractives auprès des hauts fonctionnaires. Le Gouvernement a toutefois été incapable de transmettre des éléments précis permettant d'infirmer ou de confirmer qu'à poste comparable, les rémunérations sont plus élevées dans les agences qu'en administration centrale ; il n'a pas été davantage en mesure d'évaluer le phénomène supposé d'« évaporation » des hauts fonctionnaires après leur passage en agence.
2. Parler d'une seule voix
Chaque agence communique en son nom propre et, souvent, de sa propre initiative, sans supervision ni coordination particulière de l'administration centrale, parfois même en faisant appel à des cabinets de communication externes. Les inaugurations sont souvent l'occasion d'un patchwork de logos et de successions de discours, tous faits au nom de l'État.
Pour éviter malentendus, coûts supplémentaires et brouillage de l'action publique, la commission d'enquête recommande de centraliser la communication au niveau des ministères et de ne plus apposer qu'un seul logo, celui de l'État, quel que soit le financeur.